II OSK 2159/24

II OSK 2159/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak /przewodniczący/
Grzegorz Antas
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gl 182/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-06-12
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3 pkt 1, 3 i 9, art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Dnia 24 września 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Żak Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 182/24 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 12 grudnia 2023 r. nr WINB-WOA.7722.250.2023.KC w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 182/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uwzględniając skargę J. B., uchylił postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Katowicach z dnia 12 grudnia 2023 r., nr WINB-WOA.7722.250.2023.KC, oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Raciborzu z dnia 13 października 2023 r., nr 37/23, którym: 1) zobowiązano skarżącego – jako inwestora robót budowlanych oraz właściciela nieruchomości – do wstrzymania budowy agregatu prądotwórczego, zrealizowanej w K., przy ul. [...], na działce nr [...]; 2) poinformowano, że zgodnie z art. 48a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowalne (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", inwestor może złożyć wniosek o legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia lub od dnia, w którym postanowienie to stanie się ostateczne; 3) poinformowano, iż w przypadku złożenia wniosku o legalizację, w drodze odrębnego postanowienia wydanego w oparciu o art. 49 ust. 2a P.b. zostanie ustalona opłata legalizacyjna – wyliczona zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 1 P.b. – na podstawie art. 59f P.b., jako iloczyn stawki opłaty (w tym przypadku pięćdziesięciokrotnie podwyższonej), współczynnika kategorii obiektu budowlanego, oraz współczynnika wielkości obiektu budowlanego.
Sąd I instancji wskazał, że zasadniczą kwestią dla przyjęcia wystąpienia samowoli budowlanej jest ustalenie z jakiego rodzaju obiektem budowlanym mamy do czynienia. Wiedza w tej materii dopiero pozwala organowi nadzoru budowlanego na ocenę, czy budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia budowy, o którym mowa w art. 30 P.b. Organ zakwalifikował przedmiotowy agregat jako "budowlę" (art. 3 pkt 3 P.b.), tj. wolnostojące urządzenie techniczne. Prawo budowlane nie precyzuje znaczenia "wolnostojącego urządzenia technicznego". Ustalenia jego zakresu należy rozpocząć od wyjaśnienia słowa "wolnostojący". W potocznej mowie oznacza ono w odniesieniu do budynku – niepołączony żadną ze ścian z innymi budynkami (zob. Słownik języka polskiego PWN sjp.pwn.pl). Z kolei językowe znaczenie słowa "urządzenie" to: 1) przedmiot o złożonej konstrukcji, wykonujący lub ułatwiający określoną pracę (zob. Wielki słownik języka polskiego – wsjp.pl), 2) mechanizm lub zespół mechanizmów, służący do wykonania określonych czynności (zob. Słownik języka polskiego PWN sjp.pwn.pl). Dokonując zestawienia tych znaczeń przyjąć należy, że wolnostojące urządzenie techniczne to samodzielny w sensie funkcjonalnym i użytkowym, w tym niepołączony z innym obiektem budowlanym, mechanizm służący określonym działaniom/czynnościom.
Tytułem porządku zauważyć należy, że pojęcie urządzeń technicznych pojawia się w ustawie z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1622), gdzie jest rozumiane jako urządzenia, które mogą stwarzać zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz mienia i środowiska wskutek: a) rozprężenia cieczy lub gazów znajdujących się pod ciśnieniem różnym od atmosferycznego, b) wyzwolenia energii potencjalnej lub kinetycznej przy przemieszczaniu ludzi lub ładunków w ograniczonym zasięgu, c) rozprzestrzeniania się materiałów niebezpiecznych podczas ich magazynowania lub transportu. Definicja ta ze względu na specyfikę zakresu regulacji tego aktu prawnego, który dotyczy tylko pewnej kategorii urządzeń, nie może znaleźć zastosowania na gruncie Prawa budowlanego.
W związku z powyższym Sąd stwierdził, że bez wątpienia agregat prądotwórczy jest urządzeniem technicznym w potocznym tego słowa znaczeniu. Pod wątpliwość poddać należy jednak to, czy ma on charakter wolnostojący. Dla stwierdzenie tej cechy nie jest wystarczające tylko i wyłącznie jego ulokowanie poza obiektem budowlanym. Rozważyć bowiem należy jego samodzielność pod względem funkcjonalnym i użytkowym. Tymczasem agregat prądotwórczy nie wytwarza energii elektrycznej dla zaspokojenia własnych potrzeb, lecz dla zasilenia urządzeń bądź instalacji zewnętrznych. Tak jest i w rozpatrywanym przypadku, gdzie sporne urządzenie jest połączone z instalacją elektryczną zespołu budynków restauracyjno-hotelowych.
Sąd uwzględnił to, że obiekt budowlany, a więc i budowla, musi być wzniesiony przy użyciu wyrobów budowlanych. Trudno doszukiwać się, aby agregat jako urządzenie techniczne zakupione jako całość, wykonany był z wyrobów budowlanych.
Wyrób budowlany zdefiniowany został w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1213) przez odesłanie do art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiające zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz.U. UE. L. z 2011 r. Nr 88, str. 5 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem "wyrób budowlany" oznacza każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych.
Mając powyższe na względzie Sąd wyraził stanowisko, że organy nadzoru budowlanego w toku postępowania nie wykazały, aby agregat prądotwórczy zlokalizowany na nieruchomości inwestora jest – wzniesionym przy użyciu wyrobów budowlanych – wolnostojącym urządzeniem technicznym, a w konsekwencji, że jest to budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Ustalenie to uzasadnia stanowisko, że organ przedwcześnie zastosował art. 48 ust. 1 P.b. i wydał postanowienie o wstrzymaniu budowy.
Dlatego jako zasadny Sąd ocenił zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Mianowicie w myśl art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasadą prawdy obiektywnej skorelowany jest art. 77 § 1 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji winien ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.).
W wytyczny Sąd wskazał, że organ w szczególności powinien dokonać ustalenia charakteru spornego obiektu, aby możliwym było stwierdzenie, czy jego realizacja powinna być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę lub dokonaniem zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 P.b. Dopiero po ustaleniu prawidłowego stanu faktycznego PINB rozważy, czy doszło do samowoli budowalnej, a tym samym czy zachodzą podstawy do wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy. Stanowisko swe uargumentuje w uzasadnieniu sporządzonym w zgodzie ze wzorcem zawartym w art. 107 § 3 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Śląski WINB, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi "zwykłej"; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 1 ustawy o wyrobach budowlanych w zw. z art. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 w zw. z art. 3 pkt 1 i 3, art. 28 i art. 48 ust. 1 P.b. przez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że agregat prądotwórczy zlokalizowany na nieruchomości inwestora nie jest wzniesionym przy użyciu wyrobów budowlanych, wolnostojącym urządzeniem technicznym, a w konsekwencji, że nie jest to budowla w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane, co zdaniem Sądu oznacza, że organ przedwcześnie wydał postanowienie o wstrzymaniu budowy; prawidłowa wykładnia ww. przepisów nakazuje natomiast uznać, iż agregat prądotwórczy jest urządzeniem zrealizowanym z użyciem wyrobów budowlanych, co pozwala uznać agregat prądotwórczy za obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego podlegający reglamentacji tej ustawy i wymagający zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 uzyskania pozwolenia na budowę, którego niedopełnienie wiąże się z konsekwencjami wynikającymi z treści art. 48 P.b.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd I instancji uchylił postanowienia WINB i PINB, podczas gdy organy nadzoru budowlanego nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, co warunkowałoby uchylenie rozstrzygnięć jw.;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez uchylenie orzeczeń organów nadzoru budowlanego, w sytuacji gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazywał na zasadność oddalenia skargi przez Sąd;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na błędnym uznaniu Sądu I instancji, iż sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych, podczas gdy dotychczasowy materiał dowodowy wskazuje na zasadność zaskarżonego postanowienia WINB.
Powyższe naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do uchylenia odpowiadających prawu i adekwatnych do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego postanowień organów nadzoru budowlanego. Nadto doprowadziły do sytuacji, w której rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego są eliminowane z obrotu prawnego z uwagi na odmienną interpretację przez Sąd orzekający wskazanych w skardze przepisów Prawa budowlanego niż uczyniły to organy administracyjne I i II instancji.
W piśmie procesowym z dnia 10 września 2024 r. skarżący – J. B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i przeprowadzenie rozprawy.
Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie w zakreślonym terminie 14 dni (art. 179 p.p.s.a.) nie zażądano skutecznie przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał niewadliwej kontroli zaskarżonego postanowienia WINB. Ma rację Sąd I instancji, że przedmiotowy agregat prądotwórczy nie kwalifikuje się do "wolnostojącego urządzenia technicznego" w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. jako budowli, a w konsekwencji tej oceny organy nadzoru budowlanego powinny dokonać ponownej kwalifikacji prawnej przedmiotowego agregatu prądotwórczego. Nie mamy w niniejszej sprawie do czynienia z robotami budowlanymi, w wyniku których doszłoby do powstania budowli i dla oceny tej nie ma znaczenia wywód organu nadzoru budowlanego odnoszący się do pojęcia "wyrobów budowlanych", które zasadniczo mają na celu trwałe wbudowanie w obiekt budowlany lub jego część (art. 2 pkt 1 ustawy o wyrobach budowlanych w zw. z art. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011). Ustawienie agregatu w budynku lub poza nim (jak w niniejszej sprawie) tego zaś celu nie realizuje nawet jeżeli przyjąć, że agregat prądotwórczy został wyprodukowany z jakichś części. Ponadto skala przedmiotowego agregatu nie pozwala na stwierdzenie, że mamy do czynienia z wolnostojącym urządzeniem technicznym jako budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., a tym samym obiektem budowlanym o jakim mowa w art. 3 pkt 1 P.b., ponieważ rozmiary przedmiotowego urządzenia sprowadzają się co najwyżej do rozmiarów szafy, a w takim kształcie to urządzenie zostało wyprodukowane, zakupione, przywiezione i ustawione na przygotowanym gruncie oraz podłączone do instalacji elektrycznej budynku. Poza tym należy dostrzec pewną niekonsekwencję organu nadzoru budowlanego, który z jednej strony kwalifikuje przedmiotowy agregat prądotwórczy do "wolnostojącego urządzenia technicznego", z drugiej zaś – także w skardze kasacyjnej – kwalifikuje przedmiot postępowania jako "części instalacji elektrycznej obiektu", co raczej wskazywałoby, że mamy do czynienia z urządzeniem instalacyjnym, a więc urządzeniem technicznym kwalifikowanym jako "urządzenie budowlane" stosownie do treści art. 3 pkt 9 P.b. Istnieją bowiem przesłanki do kwalifikacji przedmiotowego agregatu prądotwórczego jako urządzenia technicznego, które w istocie jest związane z budynkiem i zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem nawet jeżeli ma to charakter temporalny – tryb działania na wypadek awarii zasilania sieciowego pochodzącego od zakontraktowanego operatora. Ponadto dla przykładu, sama instalacja centralnego ogrzewania w tym kocioł c.o. i zbiornik na olej opałowy, mogą być, zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane traktowane jako urządzenia techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu (budynku mieszkalnego) zgodnie z jego przeznaczeniem (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2596/15). W tym też miejscu wskazania wymaga, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej definicja zawarta w art. 3 pkt 9 P.b. nie kwantyfikuje pojęcia urządzenia budowlanego z "niezbędnością" do funkcjonowania istniejącego obiektu budowlanego. W przepisie mowa wyłącznie o "zapewnieniu" możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Działanie agregatu prądotwórczego ma właśnie na celu zapewnienie możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, w którym mieści się korzystanie z cywilizacyjnego dobra jakim jest energia elektryczna. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d P.b. instalowanie wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Oznacza to, że dla prawidłowej kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania na tle Prawa budowlanego wymagana jest w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego w oparciu o art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. nie tylko kwalifikacja samego agregatu prądotwórczego jako urządzenia technicznego, lecz także na czym w istocie polegały roboty budowlane, a więc czy zakres tych robót odpowiada np. "instalowaniu wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji," o czym stanowi art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d P.b. Przy czym wymaga podkreślenia, że termin "instalowanie" nie obejmuje wykonywania nowego obiektu budowlanego, lecz obejmuje takie prace budowlane, które są związane z już istniejącym obiektem. Jeżeli więc wykonanie jakichś robót budowlanych ma być kwalifikowane jako instalowanie, to powinny one polegać na przymocowaniu (połączenie, przyłączenia) urządzenia instalowanego do innego obiektu w sposób pozwalający na jego odinstalowanie (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2025 r., II OSK 2178/22). Tak więc pojęcie "instalowanie" jest przez ustawodawcę używane w ustawie Prawo budowlane zawsze w sposób zakładający związek instalowanego elementu (urządzenia) z istniejącym już obiektem (por. wyrok NSA z 25 maja 2007 r., II OSK 754/06).
Konieczności wyjaśnienia tak zakreślonego zagadnienia prawnego nie podważa także argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do budowy fundamentu. Albowiem utwardzenia gruntu trudno uznać sine qua non za wykonanie fundamentu skoro ustawienie urządzenia technicznego wymaga równego i stabilnego gruntu; a organ nadzoru budowlanego nie wykazał aby ze specyfikacji urządzenia technicznego wynikała konieczność realizacji fundamentu dla ustawienia urządzenia technicznego w określonym miejscu, jak i nie wykazał aby utwardzenie gruntu wymagało zgody budowlanej.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 1 ustawy o wyrobach budowlanych w zw. z art. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 w zw. z art. 3 pkt 1 i 3, art. 28 i art. 48 ust. 1 P.b. oraz naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.