II OSK 2157/21

II OSK 2157/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1834/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3, art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5, art. 5 ust. 4 pkt 6,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1834/20 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 lipca 2020 r. nr ... w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy W. m.st. Warszawy Nr ... z dnia 26 lutego 2020 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M. S. kwotę 1724 (tysiąc siedemset dwadzieścia cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1834/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia 7 lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. S. utrzymało w mocy wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm., dalej: "u.p.z.p") decyzję Zarządu Dzielnicy W. m.st. Warszawy z dnia 26 lutego 2020 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego na terenie działki o nr ew. ... z obrębu ..., położonej przy ulicy T. w Dzielnicy W. m. st. Warszawy.
W niniejszej sprawie M. S. w dniu 25 listopada 2019 r. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, na terenie działki o nr ew. ... z obrębu ..., położonej przy ulicy T. w Dzielnicy W. m. st. Warszawy.
Zarząd Dzielnicy W. m. st. Warszawy, działający w imieniu Prezydenta m.st. Warszawy, decyzją z 26 lutego 2020 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, z uwagi na niespełnienie przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca, a w wyniku jego rozpatrzenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 7 lipca 2020 r. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy W. m.st. Warszawy z 26 lutego 2020 r.
Kolegium podniosło, że działka ew. nr ... posiada mieszaną klasyfikację pod względem użytków: 0,2108 ha to lasy (LsV), 0,0246 to lasy (LsVI) oraz 0,0929 ha i 0,0852 to grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych. Zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta W., zatwierdzonym Uchwałą Nr 13 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 30 maja 1980 r., opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Warszawskiego Nr 2 poz. 6 z 1981 r. i obwieszczoną w Dz. Urz. Woj. Warszawskiego Nr 28, poz. 304 z 1990 r., który stracił ważność dnia 31 grudnia 2003 r., działka położona była na obszarze oznaczonym symbolem RJL (zwarte tereny leśne). Brak było zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne uzyskanej przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc po 31 grudnia 2003 r. Z powyższego wynika zatem, że do zmiany przeznaczenia przedmiotowej działki jest wymagana zgoda właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Kolegium stwierdziło więc, że możliwość uzyskania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji możliwa będzie jedynie po przeprowadzeniu procedury sporządzania nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto nawet uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nieleśne opracowywanego do obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma również wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Organ wskazał, że jedną z koniecznych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, aby teren określony we wniosku inwestora nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tej ustawy. Norma ta jedynie nakazuje organowi zbadanie, czy teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, albo zgodą taką został objęty przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie wskazanej normy prawnej. Badanie zaś tej kwestii wymaga analizy treści art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r. Nr 6, poz. 19).
SKO, powołując się na orzecznictwo sądowe, wskazało, że "terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że teren, którego dotyczy wniosek, powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, linie rozgraniczające teren inwestycji określane są bowiem w decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się zatem do działki objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy, co do zasady, przesądza jedynie, że na konkretnej działce, wskazanej we wniosku, istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, z określonymi jego parametrami, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nieleśne. Organ nie może zawężać swoich ustaleń w zakresie przeznaczenia gruntów tylko do wyznaczonego fragmentu działki inwestycyjnej.
Według Kolegium, zmiana sposobu wykorzystania określonego terenu, której skutkiem jest jego przeznaczenie na cele budowlane, obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, nie zaś wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję, bowiem działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Wprowadzony przez ustawodawcę rygoryzm polegający na ustaleniu zasady zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w sytuacji gdy nawet na niewielkim fragmencie działki inwestycyjnej znajdują się grunty leśne. Skoro zatem terenem, o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest obszar, wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy działki ewidencyjnej, a ta zaś, w warunkach niniejszej sprawy, w części obejmuje obszar będący użytkiem leśnym, to w tej sytuacji pozytywna decyzja o warunkach zabudowy wskazująca na możliwość realizacji zabudowy na określonym przez inwestora terenie inwestycyjnym, który obejmuje działkę geodezyjną, tym samym ustalająca przeznaczenie terenu na cele budowlane, objęłaby wbrew zasadzie określonej w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych także grunt chroniony.
Zdaniem SKO, art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednoznacznie dookreśla, iż zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele może być dokonana wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a warunkiem przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne jest uprzednie wyrażenie zgody przez właściwe organy na taką zmianę. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje możliwości przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
W skardze, wywiedzionej na decyzję SKO z dnia 7 lipca 2020 r., skarżąca, zarzuciła naruszenie:
- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm., dalej: "k.p.a."), w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p., z art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., art. 54 pkt 3 u.p.z.p., w związku z art. 64 § 1 u.p.z.p. i z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegające na błędnym utrzymaniu w mocy decyzji, pomimo tego, że organ błędnie uznał, iż w niniejszej sprawie niemożliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mogło odnosić się tylko do całej działki;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. wskutek błędnego utrzymania w mocy decyzji, pomimo, iż decyzja odstępuje od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym oraz narusza zaufanie do władzy publicznej;
- art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji, która odstępuje od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym oraz narusza zaufanie do władzy publicznej.
Według skarżącej interpretacja przyjęta przez SKO prowadzi do znacznego rozszerzenia wyjątkowej normy prawnej sformułowanej przez ustawodawcę przez rozciągnięcie bardzo daleko idących ograniczeń w korzystaniu z gruntów leśnych, na każdą działkę w skład, której takie grunty wchodzą, choćby pozostałe grunty wchodzące w skład takiej działki nie były dotknięte takimi ograniczeniami. Powyższe z całą pewnością może i powinno stanowić "szczególne uwarunkowanie", pozwalające na objęcie warunkami zabudowy części działki. Część działki jest bowiem dotknięta ograniczeniami, a część nie. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd przypomniał, że powodem wydania decyzji negatywnej w przedmiocie warunków zabudowy było stwierdzenie przez organy orzekające, że projektowana inwestycja nie spełnia wymogów, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., ponieważ teren objęty wnioskiem wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.
Sąd Wojewódzki wywiódł, że gruntami leśnymi w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, są grunty: pkt 1 - określone jako lasy w przepisach o lasach; pkt 2 - zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej; pkt 3 - pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Stosownie zaś do art. 7 przywołanej ustawy - przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust. 1). Według art. 7 ust. 2 ww. ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby (pkt 2), pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (pkt 5). Lasem - w świetle art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2020 r., poz. 1463, ze zm.) - jest natomiast grunt: pkt 1 o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; pkt 2 - związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.
Odnośnie do jurydycznego znaczenia pojęć odnoszących się do przedmiotu wyłączenia Sąd przypomniał, że wykładni art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie powinno się dokonywać w oderwaniu od treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który nakazuje ustalić, czy teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. "Teren" w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. to obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się bowiem do całego obszaru działki objętej wnioskiem (jako całość), nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczasowy sposób zagospodarowana.
Z kolei pojęcie "działka budowlana", nie jest tożsame z pojęciem "działka". Skoro w definicji działki budowlanej zawarto pojęcie "nieruchomości gruntowej", a także "działki gruntu", to powyższe pojęcia należy rozważać w oparciu o przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 65, dalej u.g.n.). Zgodnie z ww. ustawą przez:
- nieruchomość gruntową - należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1 u.g.n.);
- działką gruntu - jest niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 u.g.n.).
Znaczenie pojęcia "nieruchomość gruntowa", zawartego w ustawie o gospodarce nieruchomościami wynika z definicji zawartej w art. 46 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145), co determinuje, że nieruchomość gruntowa obejmuje jedną lub więcej działek gruntu, należących do tego samego właściciela, przy czym działki te nie muszą ze sobą sąsiadować, powinny być natomiast wpisane do tej samej księgi wieczystej. Natomiast termin "działka gruntu", zdefiniowany w art. 4 pkt 3 u.g.n., nie jest tożsamy z pojęciem nieruchomości gruntowej, która może składać się z oddalonych od siebie części gruntu. Pojęcie działki gruntu w rozumieniu u.g.n. należy odnieść do działki ewidencyjnej, którym to pojęciem posługują się przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725, z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro na mocy art. 2 pkt 8 i art. 21 ww. ustawy, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, jak również gospodarki nieruchomościami, to istotne znaczenie dla sprawy należy przypisać § 9 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, stanowiącemu że działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych.
Obie definicje łączy ciągłość gruntu, jako części powierzchni ziemskiej, oraz jednorodność prawna pod względem podmiotowym. Pojęcie nieruchomości nie jest tożsame z pojęciem działki ewidencyjnej, jako najmniejszej jednostki powierzchniowej podziału kraju dla celów ewidencji. Obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy powinien być realizowany z wykorzystaniem danych, dotyczących działek ewidencyjnych, uwidocznionych na stosownej mapie, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1442/16).
Sąd zaznaczył, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce, wskazanej we wniosku, zachodzi możliwość realizacji zdefiniowanego we wniosku przedsięwzięcia o określonych w jej treści parametrach, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne. Jak wynika bowiem z art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i art. 54 pkt 3, w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. teren, którego dotyczy wniosek, powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, linie rozgraniczające teren inwestycji określane są bowiem w decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest zatem uzasadnione stanowisko prowadzące do pojmowania "terenu" z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jako części działki przewidzianej do zmiany zagospodarowania lub zabudowy przez inwestora (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r., II OSK 260/18).
Nadto w orzecznictwie wskazuje się, że określenie granic terenu inwestycji przez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi na załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, że działka inwestycyjna rozumiana być musi jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14). Przyjęcie odmiennej wykładni mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów różnorakich ograniczeń prawnych, w tym zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy.
Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się np. która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze (nieleśne) (por. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14; z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1626/14; z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2363/12; z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2561/17).
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że przedmiotowa inwestycja w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego miała zostać zrealizowana na działce ... z obrębu ..., położonej przy ulicy T. w Dzielnicy W. m. st. Warszawy. Działka ta posiada mieszaną klasyfikację pod względem użytków: 0,2108 ha to lasy (LsV), 0,0246 to lasy (LsVI) oraz 0,0929 ha i 0,0852 to grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych. Teren lasu występujący na rzeczonej działce niewątpliwie przekracza zatem powierzchnie 0,1000 ha. Ponadto z poczynionych przez organy obu instancji ustaleń wynika, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta W. zatwierdzonym Uchwałą Nr 13 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 30 maja 1980 r., który stracił ważność 31 grudnia 2003 r., działka położona była na obszarze oznaczonym symbolem RJL (zwarte tereny leśne). Brak było zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne uzyskanej przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc po 31 grudnia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2045/10 stwierdził, że przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednoznacznie dookreśla, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele może być dokonana wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a warunkiem przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne jest uprzednie wyrażenie zgody przez właściwe organy na taką zmianę. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje możliwości przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że dla części obszaru objętego wnioskiem inwestora, stanowiącego grunty leśne, niemożliwe będzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, bowiem przeznaczenie ich na cele nieleśne może nastąpić wyłącznie w planie zagospodarowania przestrzennego. Nie są zasadne zarzuty skargi wskazujące, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może odnosić się również do części działki w każdym przypadku.
Sąd stwierdził, że wnioskiem objęta została działka o mieszanej klasyfikacji gruntów, tj.: LsVI, RV i RVI, nadto LsV – zgodnie z twierdzeniem skargi, zatem niewątpliwym jest, że inwestycja wymaga uprzedniego uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne i nierolne, a takiej zgody brak. W ocenie Sądu, nie została wobec tego zniesiona negatywna przesłanka do ustalenia warunków zabudowy. Inwestor nie wykazał, że zamierza budować na terenie przeznaczonym pod zabudowę.
Sąd Wojewódzki podkreślił, że objęta wnioskiem działka o nr ... składa się z: 0,21 ha (Ls V), 0,02 to Ls VI oraz 0,09 ha i 0,08 skalsyfikowanych jako grunty zadrzewione. Zdaniem Sądu, po pierwsze w przedmiotowej sprawie sytuacja jest zatem odmienna od np. sytuacji występującej w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2974/19, w której WSA w Warszawie wydał wyrok z dnia 22 października 2020 r., odnosząc się do działki również posiadającej mieszaną klasyfikację, ale na której stał już budynek mieszkalny a częściowo przeznaczenie było mieszkalne (a nie LsVI, RV i RVI, czy LsV jak w przedmiotowej sprawie). W takim stanie faktycznym Sąd stwierdził, że "wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy powinna uwzględniać stan faktyczny, istniejący w rozpatrywanej sprawie, w którym przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest jedynie rozbudowa i przebudowa budynku jednorodzinnego na dom pomocy społecznej, który usytuowany jest poza obszarem leśnym". Sąd uznał w wymienionej sprawie, że "twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że "wprowadzony przez ustawodawcę rygoryzm wyklucza możliwość wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sytuacji, gdy nawet na niewielkim fragmencie działki inwestycyjnej znajdują się grunty leśne" - jest trudne do przyjęcia w państwie prawa, gdyż stanowi zbyt daleko idące ograniczenie istoty prawa własności (por: art. 64 ust. 3 Konstytucji RP)". Po drugie – w aspekcie treści skargi – Sąd zaznaczuł, że zaprezentowana argumentacja, iż należy wnioskować o obowiązywaniu prawa z wielkości działki – niezależnie od oceny jej poprawności merytorycznej – nie może mieć w sprawie zastosowania, właśnie z uwagi na fakt, że brak jest klasyfikacji gruntów znajdujących się na przedmiotowej działce na cele zbieżne z wnioskiem inwestora (budowlane). Ani wielkość działki inwestora, ani jej przeznaczenie, nie przemawia za przyjęciem, że organy w tej sprawie posłużyły się interpretacją ad absurdum.
Sąd pierwszej instancji nie zaaprobował również przedstawionej w skardze tezy, że wykładnia organu abstrahuje od celu ustawowego, w postaci ochrony gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ich ochrona polega w szczególności na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne, zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów.
Reasumując, Sąd stwierdził, że organy obu instancji poprawnie ustaliły stan faktyczny sprawy i zastosowały do niego normy prawa materialnego. Zebrany materiał dowodowy był kompletny i został poddany kompleksowej oraz rzetelnej ocenie ze strony organów administracyjnych, dokonanej z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Wyniki tychże ustaleń przedstawiono w motywach decyzji sporządzonych z uwzględnieniem zasad określonych w art. 107 § 2 i 3 k.p.a. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że w świetle poczynionych rozważań sformułowane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia, oprócz wspomnianych wyżej norm prawa procesowego, także art. 61 ust. 1 pkt 4, a pośrednio również art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należało ocenić jako niezasadne.
Wobec powyższego Sąd Wojewódzki oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej M. S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:
1. art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej także: "u.p.z.p.") w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej także: "u.o.g.r.l."), przez podzielenie przez WSA oceny wyrażonej w decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy, a w konsekwencji błędne uznanie, że w niniejszej sprawie niemożliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mogło odnosić się tylko do całej działki ewidencyjnej nr ... z obrębu ..., położonej przy ulicy T. w Dzielnicy W. m. st. Warszawy, z uwagi na to, iż ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całego obszaru działki objętej wnioskiem (jako całość) nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczasowy sposób zagospodarowana;
2. art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.o.g.r.l., przez podzielenie przez WSA oceny wyrażonej w decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy, a w konsekwencji błędne uznanie, ze przedmiotem postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest teren wskazany przez Skarżącą, a cała działka ewidencyjna nr ... z obrębu ..., położona przy ulicy T. w Dzielnicy W. m. st. Warszawy;
3. art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.o.g.r.l., przez podzielenie przez WSA oceny wyrażone) w decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy, a w konsekwencji błędne uznanie, że na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy pojęcie terenu jest tożsame z pojęciem działki geodezyjnej;
4. art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.o.g.r.l., przez podzielenie przez WSA oceny wyrażonej w decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy, a w konsekwencji błędne uznanie, że ww. przepis prawa materialnego miał zastosowania w niniejszej sprawie;
5. art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, przez podzielenie przez WSA oceny wyrażonej w decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy, a w konsekwencji błędne uznanie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mogło odnosić się tylko do całej działki ewidencyjnej nr ... z obrębu ..., położonej przy ulicy T. w dzielnicy W. m.st. Warszawy, z uwagi na to, iż ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całego obszaru działki objętej wnioskiem (jako całość) nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczasowy sposób zagospodarowana, co doprowadziło do nieuzasadnionego przepisami prawa, istotnego ograniczenia i naruszenia prawa własności Skarżącej;
II. naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., przez bezzasadne oddalenie skargi na skutek braku właściwej kontroli działalności administracji publicznej, w sytuacji gdy skarżona decyzja SKO i poprzedzająca ją decyzja Zarządu Dzielnicy naruszają art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 KPA - przez niedążenie przez SKO i Zarząd Dzielnicy do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, uwzględniając słuszny interes Skarżącej, jak również nie rozpatrzenie przez SKO i Zarząd Dzielnicy w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny stanu faktycznego sprawy, co w rezultacie skutkuje nieuzasadnionym uznaniem, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całego obszaru działki objętej wnioskiem (jako całość) nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczasowy sposób zagospodarowana;
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., przez bezzasadne oddalenie skargi na skutek braku właściwej kontroli działalności administracji publicznej, w sytuacji gdy skarżona decyzja SKO i poprzedzająca ją decyzja Zarządu Dzielnicy naruszają art. 6 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 8 k.p.a. - przez wydanie zaskarżonej decyzji SKO i decyzji Zarządu Dzielnicy z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., przez niezastosowanie tych przepisów i nie przychylenie się do wniosku Skarżącej o uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy w całości, podczas gdy zarówno decyzja SKO, jak i decyzja Zarządu Dzielnicy zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego;
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Nadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wniesiono o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, tj.:
1) decyzji o warunkach zabudowy nr ... z 20 maja 2009 roku, ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z przyłączem energetycznym, szczelnego zbiornika ścieków i ogrodzenia, na działce ewidencyjnej nr ... w obrębie ..., położonej w Dzielnicy W. m. st. Warszawy, w rejonie ul. T. wraz z załącznikami oraz wniosku o wydanie ww. decyzji:
2) decyzji o warunkach zabudowy nr ... z 27 września 2012 roku, ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem w bryle budynku wraz z budową niezbędnych przyłączy do infrastruktury technicznej oraz budową szczelnego zbiornika na ścieki, na działce ewidencyjnej nr ... z obrębu ... położonej w Dzielnicy W. m. st. Warszawy, w rejonie ul. T. wraz z załącznikami oraz wniosku o wydanie ww. decyzji;
3) decyzji o warunkach zabudowy nr ... z 26 października 2015 roku, ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego wolnostojącego z garażem dwustanowiskowym na części działki ewidencyjnej nr ... z obrębu ..., położonej w Dzielnicy W. m. st. Warszawy, w rejonie ul. T. wraz z załącznikami oraz wniosku o wydanie ww. decyzji,
na okoliczności i fakty potwierdzające, że (I) dla nieruchomości sąsiednich (działek ewidencyjnych) w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, zostały wydane decyzje określające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla części nieruchomości (części działki ewidencyjnej), przy czym każda z nieruchomości sąsiednich (działek ewidencyjnych) obejmowała tereny o różnym charakterze (klasyfikacji), w tym teren oznaczony jako las, (II) dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego cześć działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 12 grudnia 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek zawarte w niej zarzuty nie są w całości trafne.
Wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania koncentrują się na stanowisku Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym prawidłowo orzeczono w sprawie o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w sytuacji, gdy zawnioskowany teren inwestycji znajduje się na działce ewidencyjnej obejmującej w części użytki leśne (LsV i LsVI), wymagające zmiany przeznaczenia na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego Ministra (art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dalej: "u.o.g.r.l.").
Zarówno organy obu instancji, jak też Sąd Wojewódzki przyjęły za niedopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wyznaczonej na części działki ewidencyjnej stanowiącej grunty rolne zadrzewione (klasa RV i RVI), gdy w skład danej działki ewidencyjnej wchodzą także grunty leśne podlegające ochronie.
Wbrew zarzutom kasacyjnym dotyczącym przepisów art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 52 ust 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., Sąd Wojewódzki wyraził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafne uwagi wskazujące, że obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy powinien być realizowany z wykorzystaniem danych, dotyczących działek ewidencyjnych, uwidocznionych na stosownej mapie, a zatem ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która ma być według planów inwestora zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana (por. wyroki NSA z 18 kwietnia 2018 r. II OSK 1442/16, z 11 grudnia 2019 r. II OSK 260/18, 28 kwietnia 2016 r. II OSK 2066/14).
W tym kontekście Sąd Wojewódzki słusznie zaakcentował, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce (por. wyroki NSA z 11 marca 2014 r. II OSK 2363/12, 19 września 2019 r. II OSK 2561/14, 28 kwietnia 2016 r. II OSK 2066/14, 1 marca 2016 r. II OSK 1626/14).
Zauważyć należy, że zagadnienie dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu obejmującego część działki ewidencyjnej nie jest jednolicie rozstrzygane w orzecznictwie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, co do zasady niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko części działki lub działek ewidencyjnych, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi.
W poszczególnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano przykładowo na uwarunkowania normatywne, kiedy część działki jest objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw (por. wyroki NSA z 3 grudnia 2019 r. II OSK 177/18, 2 marca 2021 II OSK 270/21, 3 sierpnia 2021 r. II OSK 1351/21).
W szczególności ukształtowany został pogląd dopuszczający wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego części działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (por. wyroki NSA z 24 maja 2018 r. II OSK 1634/16, 23 kwietnia 2020 r. II OSK 1693/19, 17 lipca 2019 r. II OSK 1881/18, 4 listopada 2021 r. II OSK 1212/19, 15 lutego 2022 r. II OSK 712/21, 14 czerwca 2022 II OSK 1082/21).
Jednocześnie należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. projekt decyzji o warunkach zabudowy działki podlega uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, które muszą ocenić, czy w konkretnym stanie faktycznym i prawnym wnioskowana inwestycja jest dopuszczalna (por. wyrok NSA z 29 listopada 2018 r. II OSK 34/17).
Warto też za wyrokiem NSA z 15 grudnia 2021 r. II OSK 603/21 powtórzyć, że organy administracji publicznej muszą mieć na uwadze, iż ustalenie warunków zabudowy w odniesieniu do fragmentu działki może w okolicznościach konkretnej sprawy prowadzić do rezultatów nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności, m.in. w przypadku polegającym na obejściu przez inwestora przepisów ustanawiających ograniczenia w intensyfikacji zabudowy. Dlatego dopuszczalność objęcia decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej zgodnie z interesem inwestora wyrażonym we wniosku należy ograniczyć do przypadków, które nie niosą za sobą ryzyka naruszenia wymogów interesu publicznego.
Zgodzić się należało ze stroną skarżącą, że w rozpatrywanej sprawie powyższe uwarunkowania prawne nie zostały w sposób właściwy uwzględnione.
W tym właśnie znaczeniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego przytoczonych w punktach I.1.2.3.4 i 5 skargi kasacyjnej.
W rezultacie trafne okazały się również zarzuty kasacyjne, w których podniesiono, że negatywne załatwienie wniosku nastąpiło bez wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności, które według wnioskodawcy przemawiały za ustaleniem warunków zabudowy dla wyodrębnionej części działki ewidencyjnej, wyznaczonej we wniosku jako teren inwestycji.
Rozstrzygając o dopuszczalności przedmiotowej inwestycji należało wnikliwie rozważyć argumenty wnioskodawcy, wskazujące na możliwość wyodrębnienia z jego nieruchomości gruntowej terenów o różnym charakterze (grunty leśne i rolne) z opcją przeznaczenia pod wnioskowaną zabudowę gruntu o klasyfikacji Lzr-RV i Lzr-RVI (grunt rolny zadrzewiony).
Nie wykluczając już na wstępie rozwiązania zawnioskowanego przez inwestora, organ pierwszej instancji powinien wyczerpać tryb uzgodnień, zwłaszcza z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 5 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.).
Nie bez znaczenia dla oceny sprawy miała też podnoszona przez inwestora okoliczność, iż na pobliskim obszarze znajdują się nieruchomości gruntowe, dla których ustalono warunki zabudowy z ograniczeniem do części działek ewidencyjnych.
Zauważyć trzeba, że strona w ramach zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. wskazała na inne konkretne decyzje dopuszczające w rejonie ul. T. zabudowę na części działek sąsiednich, co wymaga zweryfikowania przy ponownym rozpoznawaniu wniosku.
Z tych wszystkich względów trafne okazały się zarzuty kasacyjne odnoszące się do naruszenia art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (punkty II. 1,2,3 skargi kasacyjnej), przy czym niezasadnie przypisano organom rażące naruszenie zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania obywateli do organów administracji. Jak zostało powiedziane wyżej, kwestie sporne występujące w niniejszej sprawie nie były rozstrzygane w orzecznictwie jednolicie, a organy administracji oraz Sąd Wojewódzki oparły się na wykładni przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. przyjmowanej w dużej części wyroków sądów administracyjnych.
Z przyczyn podanych we wcześniejszych uwagach uznać należało, że sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia w kierunku zgodnym z wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny interpretacją wymienionych przepisów.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji wyroku, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
-----------------------
14