II OSK 2155/24

II OSK 2155/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 149 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 35 § 5, art. 77 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wa 124/24 w sprawie ze skargi K. C. na przewlekłe prowadzenie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od K. C. na rzecz Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 maja 2024 r., IV SAB/Wa 124/24, w wyniku rozpoznania skargi K. C. na przewlekłe prowadzenie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: SUdSC) postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej, stwierdził, że SUdSC dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu wniosku cudzoziemki z 20 września 2023 r. (pkt I.), uznał, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II.), zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt III.).
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że K. C., obywatelka Białorusi wnioskiem z 20 września 2023 r. wystąpiła do SUdSC o udzielenie ochrony międzynarodowej, a następnie z uwagi na brak podjęcia przez SUdSC efektywnych działań nakierowanych na rozpatrzenie tejże sprawy cudzoziemka 5 lutego 2024 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez ww. organ postępowania, poprzedzoną ponagleniem. W odpowiedzi na skargę SUdSC wniósł o jej oddalenie. Organ powołał się na treść art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1504 ze zm.), dalej: u.u.c.o., wyjaśniając, że ustawodawca znacznie wydłużając termin na załatwienie sprawy z zakresu ochrony międzynarodowej kierował się charakterem powyższych spraw, stopniem ich zawiłości oraz niejednorodnie koniecznością gromadzenia informacji o kraju pochodzenia wnioskodawcy oraz wnikliwą analizą tak zgromadzonego materiału dowodowego. Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej przez Sąd sprawie, a co za tym idzie nie sposób zarzucić organowi, by prowadził ją w sposób przewlekły.
Uwzględniając skargę, Sąd I instancji wskazał, że okazała się ona zasadna, albowiem SUdSC dopuścił się przewlekłości w rozpatrywaniu wniosku skarżącej. Sąd przywołał treść art. art. 34 ust. 1 i 2 u.u.c.o., wyjaśniając, że wymienione w nim terminy na załatwienie sprawy dotyczącej udzielenia ochrony międzynarodowej mają charakter lex specialis w stosunku do zasad przyjętych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: k.p.a. Przewlekłość postępowania (art. 37 § 1 k.p.a.) występuje, gdy jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Pod tym pojęciem należy rozumieć m.in. prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, a więc w sposób opieszały, w sytuacji, gdy sprawę można było załatwić w terminie krótszym. Sąd I instancji zauważył, że Z akt administracyjnych sprawy wynika następujący przebieg postępowania: (-) 20 września 2023 r. skarżąca wystąpiła do SUdSC z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej; (-) pismem z 22 września 2023 r. SUdSC zwrócił się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o przekazanie informacji dotyczących cudzoziemki; (-) 3 października 2023 r. do organu wpłynęły pisma skarżącej stanowiące odpowiedzi na zadane uprzednio pytania; (-) 11 października 2023 r. akta sprawy zostały przekazane do Departamentu Postępowania Uchodźczych Urzędu ds. Cudzoziemców – Biała Podlaska, gdzie pracownik prowadzący postępowanie uzyskał opracowanie z Wydziału Informacji o Krajach Pochodzenia Urzędu ds. Cudzoziemców oraz zwrócił się do organów opiniodawczych o wydanie opinii w przedmiocie, czy pobyt cudzoziemki nie stanowi zagrożenia dla państwa lub społeczeństwa; (-) 27 października 2023 r. do SUdSC wpłynęło pismo Komendanta Stołecznego Policji dotyczące cudzoziemki; (-) 6 marca 2024 r. pracownik prowadzący postępowanie sporządził zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, pełnomocnik cudzoziemki odebrał ww. zawiadomienie 15 marca 2024 r.; (-) chcąc zabezpieczyć stronie możliwość pełnej realizacji praw wynikających z art. 10 k.p.a., pracownik prowadzący postępowanie 19 marca 2024 r. zdecydował o jego przedłużeniu do 22 kwietnia 2024 r. (uwzględniając czas na wpływ ewentualnych zgłoszeń ze strony cudzoziemki); (-) informacja o rezygnacji z prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym, zgłoszenia żądań lub uwag, nadesłana przez pełnomocnika strony 18 marca 2024 r. (ze względu na konieczność rejestracji pisma, czas niezbędny na elektroniczny obieg dokumentów) została przekazana pracownikowi prowadzącemu postępowanie dopiero 21 marca 2024 r.; (-) 8 kwietnia 2024 r. SUdSC wydał decyzję o przyznaniu cudzoziemce ochrony uzupełniającej. Ocena ww. przebiegu postępowania administracyjnego upoważnia do stwierdzenia, jak wyjaśnił Sąd I instancji, że 6-miesięczny termin (liczony zgodnie z art. 34 ust. 1 u.c.) do rozpoznania przez SUdSC wniosku skarżącej, który wpłynął do organu 21 września 2023 r., upłynął z dniem 20 marca 2024 r. SUdSC wprawdzie podjął czynności w sprawie, tj.: zwrócił się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o przekazanie informacji dotyczących cudzoziemki, zwrócił się do organów opiniodawczych o wydanie opinii w przedmiocie, czy pobyt cudzoziemki nie stanowi zagrożenia dla państwa lub społeczeństwa, sporządził zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, a następnie przedłużył wyznaczony termin, niemniej nie wypełnił obowiązków, o których mowa w art. 36 k.p.a. W sprawie wystąpiła zatem trwająca 18 dni, tj. od 21 marca 2024 r. do 7 kwietnia 2024 r. przewlekłość SUdSC. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że określając stopień naruszenia przez organ przepisów k.p.a., które regulują terminowość załatwiania spraw administracyjnych, wziąć pod uwagę należało fakt pewnego stopnia skomplikowania sprawy, jaki i fakt rozpatrywania przez organ ich dużej liczby, co w naturalny sposób znacznie utrudnia dotrzymywanie terminów kodeksowych. Dokonana ocena przebiegu postępowania objętego skargą uzasadniała stąd stwierdzenie, stosownie do art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., że zaistniała przewlekłość (aczkolwiek bezspornie niepożądana i naruszająca interes skarżącej), nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa.
SUdSC złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że wystąpiła przewlekłość SUdSC trwająca 18 dni, tj. od 21 marca 2024 r. do 7 kwietnia 2024 r., podczas gdy w tym czasie skarżąca korzystała z prawa do wypowiedzenia się na podstawie art. 10 § 1 k.p.a.; 2) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że wystąpiła przewlekłość SUdSC trwająca 18 dni, tj. od 21 marca 2024 r. do 7 kwietnia 2024 r., podczas gdy w tym czasie przed wydaniem decyzji organ zobligowany był rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej SUdSC wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Skarżąca w piśmie procesowym z 26 sierpnia 2024 r. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez SUdSC na uzasadnionej podstawie. Sąd I instancji dopuścił się bowiem przypisanego mu przez skarżący kasacyjnie organ naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., będącego następstwem wadliwej wykładni nadanej art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 u.u.c.o., prowadzącej do błędnego przyjęcia przez Sąd, że sposób rozpoznania przez SUdSC wniosku skarżącej o udzielenie ochrony międzynarodowej odpowiada stanowi przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania.
Pojęcia bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania mają charakter rozłączny. Ze sposobu określenia stanu bezczynności przyjętego w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że należy przez nią rozumieć sytuację odnoszoną do niezałatwienia przez organ administracji publicznej sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa określających czas, w którym powinna ona zostać rozpatrzona, ani w terminie przez organ wyznaczonym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego, jakim jest upływ terminu załatwienia sprawy, przewlekłość oznacza taki stan postępowania administracyjnego, w którym organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, co uzasadnia posługiwanie się w toku kontroli zachowania organu w celu określenia, czy można postawić mu zarzut bezprawności, kryteriami ocennymi. Powinny być one nakierowanymi na rozważenie, czy w ramach czasowych postępowania wyznaczonych przez ustawę, organ dochował obowiązkowi nadania mu wymaganej sprawności.
W piśmiennictwie przewlekłość postępowania łączy się z podejmowaniem przez organ w prowadzonym postępowaniu działań sporadycznie, w dużych odstępach czasowych, nieznajdujących uzasadnienia w charakterze dokonywanych czynności, podejmowaniem działań zbędnych – niemających żadnego znaczenia dla prowadzonej sprawy, czy też powtarzaniem czynności, pomimo tego, że kwestie, których te czynności dotyczą, powinny być uważane za rozstrzygnięte (por. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 304). Takie rozumienie wskazanego pojęcia przyjmowane jest również w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym odnosi się je do sytuacji prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2024 r., II OSK 1861/24; wyrok NSA z 4 września 2024 r., II OSK 888/24; wyrok NSA z 7 sierpnia 2023 r., II OSK 823/22).
Wychodząc z założenia, że przewlekłości postępowania administracyjnego nie należy utożsamiać z niezałatwieniem sprawy w terminie, które wyczerpuje odrębne znamiona bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), omawiana postać zwłoki przybiera z reguły postać nieuprawnionego przedłużenia postępowania w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Pomimo, że organowi nie można postawić zarzutu niedochowania terminu ustawowego, ponieważ termin załatwienia sprawy został przedłużony, można mówić o bezprawnej opieszałości organu, gdy wskazane działanie nie ma uzasadnienia, albowiem nie wynika z konieczności wywiązania się przez organ z ciążących na nim obowiązków procesowych. W tym znaczeniu skarga na przewlekłe prowadzenie postępowanie powinna być traktowana jako środek przeciwdziałający długotrwałemu prowadzeniu postępowania opartemu na praktyce wyznaczania kolejnych nowych terminów załatwienia sprawy, sprawiającej, że organowi nie można zarzucić bezczynności dopóki nie upłynie tenże termin.
Jakkolwiek sposób definiowania stanu przewlekłości w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. umożliwia wyprowadzenie wniosku, zgodnie z którym pomimo zachowania przez organ terminu podstawowego załatwienia sprawy, konkretne zachowanie procesowe organu może uzasadniać postawienie mu zarzutu przewlekłości, tym niemniej ocena taka, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinna być odnoszona do przypadków wyjątkowych. Założenie to potwierdza wprowadzona z dniem 10 listopada 2022 r. zmiana art. 37 k.p.a. polegająca na dodaniu przez art. 1 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2022 r. poz. 2185) do ww. przepisu dodatkowego § 3a, w którym ustawodawca przyjął, że postępowanie ponagleniowe może zostać skutecznie wszczęte wyłącznie ponagleniem wniesionym po upływie terminu określonego w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych. Z treści uzasadnienia projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (druk sejmowy nr 2479, IX kadencja Sejmu RP) wynika, że zmiana kształtu kodeksowej regulacji instytucji ponaglenia miała być spowodowana uznaniem, iż w przypadku ponagleń wnoszonych przed upływem terminu przewidzianego na rozpatrzenie sprawy, właściwe organy z reguły nie stwierdzają bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Inicjowanie tego rodzaju procedury niepotrzebnie tym samym angażuje organy administracji publicznej i nie służy obywatelom. O ile wprowadzeniu w art. 37 § 3a k.p.a. podstawy do pozostawienia ponaglenia bez rozpoznania nie powinno się przypisywać skutku polegającego na modyfikacji zakresu znaczeniowego pojęcia opisanego w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również przesłanek spełnienia warunku określającego dopuszczalność skargi przewidzianego w art. 53 § 2b p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 5 marca 2025 r., II OSK 2318/24; wyrok NSA z 22 stycznia 2025 r., II OSK 1419/24), o tyle wskazana zmiana legislacyjna potwierdza, że skuteczne domaganie się przez stronę stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, w której organowi nie można postawić zarzutu niedochowania ustawowego terminu załatwienia sprawy, powinno mieć charakter incydentalny. Obowiązkowi wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie jeszcze przed upływem terminu do jej załatwienia organ może uchybić, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej zachodzą przesłanki nakazujące zachowanie organu kwalifikować w sposób jednoznaczny jako równoważne powstrzymaniu się od jej rozstrzygnięcia, pomimo zaistnienia warunków w sposób oczywisty to umożliwiających. W sytuacji nieprzekroczenia terminu załatwienia sprawy organowi można przypisać naruszenie prawa jedynie w sytuacji zaniechania podjęcia rozstrzygnięcia nie dającego się w racjonalny sposób uzasadnić stopniem faktycznej i prawnej zawiłości sprawy, a przede wszystkim istniejącym (dającym się potwierdzić) przygotowaniem organu do wydania decyzji, czego skutkiem jest niemożność realizacji prawa jednostki do szybkiego rozpatrzenia sprawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest wystarczających podstaw, by rozpatrywany przez Sąd I instancji przypadek mógł być uznany za zbieżny z powyżej opisanym. Ocena prawna Sądu I instancji odnosząca się do wskazanej powyżej kwestii w sposób wadliwy poddała rozważeniu zachowanie procesowe organu objęte wniesioną przez skarżącą skargą. Akcentując, że pomiędzy datą upływu 6-miesięcznego terminu liczonego zgodnie z art. 34 ust. 1 u.u.c.o. (20 marca 2024 r.) a wydaniem przez organ decyzji kończącej postępowanie (8 kwietnia 2024 r.) minął okres 18 dni, który stanowi o dopuszczeniu się przez SUdSC przewlekłości, Sąd I instancji w sposób nieuprawniony poddał analizie w celu stwierdzenia, czy działania SUdSC cechowały się niedopuszczalną opieszałością, sprawność postępowania w przedmiocie udzielenia ochrony międzynarodowej nadaną mu przez organ po wniesieniu przez skarżącą skargi. Tymczasem zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/5/79; wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., II OSK 935/22; NSA z 1 września 2022 r., II OSK 791/22; wyrok NSA z 11 maja 2022 r., II OSK 1794/21; postanowienie NSA z 8 marca 2022 r., II OSK 3551/19; wyrok NSA z 10 listopada 2020 r., II OSK 318/20; wyrok NSA z 3 lipca 2018 r., II OSK 3036/17; wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 381/18; wyrok NSA z 2 lutego 2018 r., II OSK 2966/17), jak i w piśmiennictwie (por. T. Woś [w] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 876), przyjmuje się, że redakcja przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, iż ocena zasadności skargi, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., może być dokonywana wyłącznie według stanu sprawy na dzień zaskarżenia (dzień wniesienia skargi), natomiast dalszy przebieg postępowania, którego dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, tj. po dacie wniesienia skargi do momentu orzekania przez sąd administracyjny, ma znaczenie jedynie w zakresie stosowania art. 149 § 1 pkt 1-2 p.p.s.a.
Stwierdzenie, że skarżąca wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez SUdSC postępowania w dniu 5 lutego 2024 r., powinno determinować wniosek, iż wyłącznie przebieg postępowania o udzielenie skarżącej cudzoziemce ochrony międzynarodowej zamykający się ww. terminem mógł podlegać analizie Sądu w kontekście dyspozycji art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., co powoduje, że w sytuacji, gdy Sąd zarzut opieszałości organu powiązał wyłącznie z faktem prowadzenia przez SUdSC postępowania z naruszeniem 6-miesięcznego terminu, które to zdarzenie zaistnieć miało w dniu 21 marca 2024 r., tenże stan rzeczy powinien prowadzić do oddalenia przez Sąd wniesionej skargi. Argumenty, którymi posłużył się SUdSC w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dotyczące korzystania przez skarżącą w opisanym okresie (21 marca – 7 kwietnia 2024 r.) z prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.), a także rozpatrywania w tym czasie całego materiału dowodowego, w tej sytuacji pozbawione są znaczenia prawnego.
Kryterium odnoszone do prowadzenia postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy jakkolwiek ma ścisły związek z ilością i rodzajem kwestii faktycznych i prawnych, których rozważenie jest niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia, co powinno centralnym punktem oceny dokonywanej przez sąd czynić dający się zrekonstruować z akt sprawy sposób zachowania organu mający na celu dopełnienie tego wymagania, jednakże w sprawie zainicjowanej wnioskiem cudzoziemca o udzielenie ochrony międzynarodowej, z uwagi na specyfikę wskazanej kategorii spraw, ta ocena postępowania organu nakazująca badać efektywność podejmowanych czynności nie może, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, abstrahować od uregulowania przez ustawodawcę w sposób szczególny ram czasowych, jakie zostały wyznaczone jako termin, w którym SUdSC powinien skorzystać z przyznanej mu kompetencji do wydania aktu załatwiającego merytorycznie sprawę.
W myśl art. 34 ust. 1 i 2 u.u.c.o., stanowiącego przepis o charakterze legi speciali względem art. 35 § 3 k.p.a. (art. 35 § 4 k.p.a.), załatwienie sprawy dotyczącej udzielenia ochrony międzynarodowej, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 39 ust. 1 u.u.c.o., następuje w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na formularzu z tym, że termin ten może być przedłużony do 15 miesięcy w przypadku, gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana, z wnioskami o udzielenie ochrony międzynarodowej występuje w krótkich odstępach czasu duża liczba cudzoziemców i uniemożliwia to rozpoznanie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w terminie 6 miesięcy, albo też wnioskodawca nie wykonuje obowiązków, o których mowa w art. 41 u.u.c.o. Przywołana regulacja art. 34 ust. 1 i 2 u.u.c.o. stanowi implementację art. 31 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej – wersja przekształcona (Dz. U. UE.L z 2013 r. nr 180, s. 96), dalej: dyrektywa 2013/32/UE, w której przyjęto, że państwa członkowskie są zobowiązane zapewnić, aby procedura rozpatrywania wniosku została zakończona w ciągu sześciu miesięcy od złożenia wniosku, który to termin może zostać przedłużony o nie więcej niż kolejne dziewięć miesięcy w przypadkach opisanych w ust. 3 lit. a-c, przy czym możliwe jest nadanie "priorytetu" rozpatrzeniu wniosku zgodnie z podstawowymi zasadami i gwarancjami określonymi w rozdziale II dyrektywy 2013/32/UE w szczególności w przypadku, gdy wniosek wydaje się być uzasadniony lub wnioskodawca jest osobą szczególnej troski w rozumieniu art. 22 dyrektywy 2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową lub potrzebuje szczególnych gwarancji proceduralnych, w szczególności małoletnim bez opieki (ust. 7). Dyrektywa dodatkowo stanowi, że w drodze wyjątku państwa członkowskie mogą, w należycie uzasadnionych okolicznościach, przedłużyć powyższe terminy o maksymalnie trzy miesiące w przypadku, gdy konieczne jest odpowiednie i kompletne rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, bez uszczerbku dla art. 13 i 18 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (wersja przekształcona) (Dz. U. UE.L. z 2011 r. nr 337, s. 9). Państwa członkowskie mogą również przesunąć termin zakończenia procedury rozpatrywania wniosku w przypadku, gdy nie można zasadnie oczekiwać, by organ rozstrzygający podjął decyzję w ww. terminach ze względu na niepewną sytuację w kraju pochodzenia, której charakter jest przypuszczalnie tymczasowy (ust. 4), niemniej w każdym wypadku państwa członkowskie są zobowiązane zakończyć procedurę rozpatrywania wniosku w maksymalnym terminie 21 miesięcy od złożenia wniosku (ust. 5). W przypadku, gdy decyzja nie może zostać podjęta w terminie sześciu miesięcy państwa członkowskie są zobowiązane zapewnić aby zainteresowany wnioskodawca został poinformowany o opóźnieniu oraz otrzymał, na swoją prośbę, informację na temat przyczyn opóźnienia oraz terminu, w którym należy się spodziewać podjęcia decyzji w sprawie jego wniosku (ust. 6).
Postanowienie ogólne, zgodnie z którym procedura rozpatrywania wniosku powinna zostać zakończona w najkrótszym możliwym terminie (art. 31 ust. 2), ma na uwadze to, że dyrektywa 2013/32/UE służy zapewnieniu skutecznego, łatwego i szybkiego dostępu do procedury udzielania ochrony międzynarodowej, co powoduje, że rozpatrywanie wniosków przez państwa członkowskie nie powinno podlegać nieuzasadnionym opóźnieniom. W tym kontekście trafnie się jednakże wskazuje, że prawo do szybkiego procesu decyzyjnego sytuuje się na równi z "wymogami jakościowymi" wynikającymi z art. 4 ust. 1 ww. dyrektywy (por. opinia rzecznik generalnej Laili Mediny z 12 grudnia 2024 r. przedstawiona w sprawie C‑662/23, pkt 58). W odniesieniu do wymogu ustanowienia rozsądnego terminu, aby wnioskodawca mógł skorzystać z prawa do skutecznego środka zaskarżenia decyzji podjętej w sprawie jego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej Trybunał Sprawiedliwości UE przyjął, że zastosowany termin rozpatrzenia wniosku zawsze powinien zapewniać skuteczność przepisów materialnych i gwarancji proceduralnych przyznanych wnioskodawcy w prawie Unii (por. wyrok TSUE z 19 marca 2020 r., C‑564/18, LH, ECLI:EU:C:2020:218, pkt 77). Rozpatrywanie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej przez organ I instancji powinno zostać zakończone bez zbędnej zwłoki, niemniej powinno to nastąpić "bez uszczerbku dla odpowiedniego i pełnego rozpatrzenia" (art. 31 ust. 2 w zw. z motywem 18 dyrektywy 2013/32/UE). Zastrzeżenie to oznacza, że organ sposób zorganizowania postępowania powinien poddawać badaniu, którego kryterium jest nie tylko oczekiwana przez cudzoziemca szybkość podejmowanych działań, ale również zapewnienie, by konieczne do sfinalizowania postępowania czynności cechowały się prawidłowością. Organ zobowiązany jest wziąć pod uwagę, że rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, pomijając kwestię ustalenia odpowiedzialności, musi obejmować indywidualną ocenę zgłoszonego żądania, przy uwzględnieniu w szczególności wszystkich istotnych okoliczności dotyczących kraju pochodzenia zainteresowanego w momencie podejmowania decyzji w sprawie wniosku, istotnych informacji i dokumentów przedstawionych przez wnioskodawcę oraz jego indywidualnego statusu i sytuacji osobistej. W stosownych przypadkach właściwy organ musi również wziąć pod uwagę przedstawione wyjaśnienia dotyczące braku dowodów i ogólnej wiarygodności wnioskodawcy (por. wyrok TSUE z 25 stycznia 2018 r., F, C‑473/16, EU:C:2018:36, pkt 41). Ocena organu powinna również mieć na uwadze, że rozpatrując wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, ustalenia dotyczące tego, czy wnioskodawcę można zakwalifikować jako uchodźcę, powinny w razie odpowiedzi negatywnej na to pytanie, pozwalać równocześnie stwierdzić, czy sytuacja wnioskodawcy uzasadnia objęcie go ochroną uzupełniającą (art. 10 ust. 2 dyrektywy 2013/32/UE). Przedmiotem załatwianej sprawy pozostaje zatem zagadnienie, czy cudzoziemiec, który wystąpił z wnioskiem, nie będąc osobą, która doznała prześladowań jako takich, jest osobą która – nie spełniając przesłanek wymaganych do uzyskania statusu uchodźcy – mimo to może napotkać znaczne ryzyko doznania poważnej krzywdy w razie zarządzenia jej powrotu do państwa pochodzenia i która jest niezdolna do wykorzystania ochrony takiego państwa.
Zgodzić się trzeba z twierdzeniem SUdSC zamieszczonym w odpowiedzi na skargę, że zaznaczone powyżej kwestie cechują się znaczną złożonością. Ich właściwe zbadanie wymaga zgromadzenia i oceny materiału dowodowego, w tym szczegółowej analizy informacji o kraju pochodzenia wnioskodawcy, które niejednokrotnie wymagają zweryfikowania pod kątem tego, czy w dacie orzekania pozostają one nadal aktualne. Uzasadnia to pogląd, że działania organu nie powinny być kwalifikowane jako opieszałe tylko z tego względu, iż w następstwie przedstawienia przez cudzoziemca informacji niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także udostępnienia posiadanych dowodów potwierdzających okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej – organ zgromadzony materiał dowodowy w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy udzielenia ochrony międzynarodowej decyduje się poddać wnikliwej ocenie. Wypada zauważyć, że w kontrolowanej sprawie potrzeba szczegółowego zbadania sytuacji indywidualnej skarżącej z punktu widzenia zagrożenia mogącego wynikać z jej powrotu do kraju pochodzenia (Republika Białorusi), jako uczestnika protestów przeciwko władzom uznawanych za formę działalności ekstremistycznej, skutkowała koniecznością sporządzenia po dniu wniesienia skargi zaktualizowanej informacji o sytuacji członków tejże grupy społecznej (opracowanie znak [...] z 8 lutego 2024 r., k. 59-65 akt adm., zastępujące opracowanie znak [...] z 19 lipca 2023 r.).
Formułowane przez skarżącą w piśmie procesowym z 26 sierpnia 2024 r. stanowisko, że uwarunkowania rozpatrywanego przypadku nie cechowały się znacznym stopniem skomplikowania, sprawa nie pozostawała "sprawą incydentalną", a działania podejmowane przez organ miały charakter pozorowany, stanowi, jak należy przyjąć, subiektywne odczucie skarżącej a nie obiektywny opis sytuacji procesowej zaistniałej w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie. Zastrzeżenia skarżącej dotyczące bierności organu w okresie następującym po 27 października 2023 r. nie nadają równocześnie znaczenia temu, że postępowanie administracyjne, jako regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organ administracji publicznej w celu rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, składa się z następujących po sobie etapów. Czynności procesowe, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, dające podstawę do zastosowania norm prawa materialnego, mają miejsce w stadium postępowania wyjaśniającego. Po nim następuje etap podjęcia rozstrzygnięcia, w którym organ w oparciu o dokonane ustalenia podejmuje działania nastawione na sporządzenie i wydanie decyzji, którą ukształtowana zostanie sytuacja prawna jej adresata. Szeroka sfera stosowania postępowania gabinetowego odnosząca się do prowadzenia postępowania dowodowego, w ramach którego dokonywana jest merytoryczna ocena zgromadzonego materiału dowodowego, jak i dochodzi do przygotowania po zamknięciu postępowania wyjaśniającego treści decyzji załatwiającej sprawę administracyjną, sprzeciwia się możliwości stawiania w sposób automatyczny znaku równości pomiędzy niepodejmowaniem przez organ po zakończeniu czynności dowodowych z udziałem strony kolejnych czynności, które byłyby stronie komunikowane, a zastojem tego postępowania pozwalającym organowi przypisać przewlekłe jego prowadzenie w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.
W odróżnieniu od sposobu oceny sprawności postępowania w sprawach załatwianych na zasadach ogólnych, który zasadniczo uniemożliwia problemami organizacyjnymi organu administracji wynikającymi z obciążenia znaczną liczbą spraw usprawiedliwić zwłoki w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., II OSK 2269/19), regulacja art. 34 ust. 2 pkt 2 u.u.c.o., znajdująca swoje umocowanie w art. 31 ust. 3 lit. b dyrektywy 2013/32/UE, wprost wskazuje, że płaszczyzna ustaleń mająca związek ze skalą ciążących na SUdSC obowiązków nie powinna być pomijana, gdy nie koncentruje się wyłącznie na uwarunkowaniach konkretnego przypadku, w którym złożony został wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, ale uwzględnia również jego opis, na który składa się poziom wpływu do organu tożsamych rodzajowo spraw. Posłużenie się wnioskowaniem a fortiori (w typie a maiori ad minus) pozwala, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjąć, że jeżeli duża liczba wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, składanych jednocześnie umożliwia organowi wyznaczonemu do rozpatrzenia tychże wniosków wydłużenie terminu załatwienia sprawy o 9 kolejnych miesięcy, wykazana w niniejszym postępowaniu przez SUdSC sytuacja istotnego wzrostu spraw azylowych w okresie odpowiadającym terminowi rozpatrywania sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej z 20 września 2023 r. tym bardziej sprzeciwiała się możliwości dowodzenia, iż przypadek nieprzekroczenia w dacie wniesienia skargi przez SUdSC terminu podstawowego na wydanie wnioskowanej przez skarżącą cudzoziemkę decyzji może być kwalifikowany jako ujawniający niesprawność organu w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej. W odniesieniu do rozważanej kwestii Trybunał Sprawiedliwości UE zwrócił uwagę na to, że termin rozpoznania wniosku może być uzależniony od obciążenia właściwych organów pracą, jak i od dokonanych przez państwa członkowskie wyborów politycznych dotyczących udostępnienia personelu tym organom w celu opanowania wpływu spraw dotyczących udzielenia ochrony międzynarodowej. Przekłada się to na uznanie, że w okresie dużego napływu osób ubiegających się o ochronę międzynarodową czas trwania procedury azylu może być znaczny i w tego rodzaju sytuacjach organy wyznaczone do rozpatrywania wniosków powinny szczególną uwagą obejmować wypadki, które prawo Unii nakazuje traktować priorytetowo (por. wyrok TSUE z 12 kwietnia 2018 r., C‑550/16, A i S, ECLI:EU:C:2018:248, pkt 56-57). Ocena ta odwołuje się do art. 31 ust. 3 lit. b dyrektywy 2013/32/UE, ale również do jej motywu 19, zgodnie z którym, aby w niektórych przypadkach skrócić całkowity czas trwania procedury, państwa członkowskie powinny mieć możliwość, zależnie od potrzeb krajowych, priorytetowego traktowania dowolnego wniosku, rozpatrując go w pierwszej kolejności, przed innymi wnioskami złożonymi wcześniej, nie odstępując od mających zwykle zastosowanie terminów, zasad i gwarancji.
Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.