II OSK 2152/23

II OSK 2152/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Paweł Miładowski
Piotr Broda /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 21/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-06-06
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c), art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
28 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 21/23 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 4 listopada 2022 r. znak: IF-O.7843.35.2020.PF w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia przebudowy linii niskiego napięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 21/23, oddalił skargę T. S.A. z siedzibą w K. (dalej: spółka) na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 4 listopada 2022 r. nr IF-O.7843.35.2020.P w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia przebudowy linii niskiego napięcia.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Spółka pismem z dnia 14 kwietnia 2020 r. dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie linii nN w miejscowości J. zasilanej ze stacji [...] i [...] na działkach nr: [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...].
Starosta Oławski w dniu 15 kwietnia 2020 r. wydał decyzję nr 316/2020, którą podając w podstawie prawnej art. 30 ust. 6 pkt. 2 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. dalej: p.b.) wniósł sprzeciw względem dokonanego zgłoszenia. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że planowana jest przebudowa istniejącej sieci polegająca na wymianie istniejących słupów betonowych, drewnianych oraz będących w złym stanie technicznym wraz z przewodami linii napowietrznej. W projekcie budowlanym zawarto opinię Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 czerwca 2019 r. wskazującą, iż ze względu na ochronę historycznej struktury wsi oraz walorów widokowych należy rozważyć możliwość zastąpienia sieci napowietrznej linią kablową, a w przypadku braku alternatywy dopuszczającą między innymi wymianę istniejących przewodów z warunkiem zakazu montażu nowych (w tym poszerzenia istniejących) elementów napowierzchniowej infrastruktury technicznej. Dalej Starosta podniósł, że teren inwestycji objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie wsi Jankowice, Marcinkowice w gminie Oława zatwierdzonym uchwałą z dnia 27 października 2017 r., nr XLV/279/2017 (dalej: m.p.z.p.). Zgodnie z załącznikiem graficznym do m.p.z.p. inwestycja położona jest w strefie ochrony konserwatorskiej "B" oraz w strefie ochrony krajobrazu kulturowego "K" i w strefie ochrony zabytków archeologicznych "OW". Organ ocenił, iż zapisy planu stanowią, że w części planu objętej tymi strefami nie należy wprowadzać nowych napowietrznych przewodów, natomiast inwestor planuje przebudowę istniejącej linii napowietrznej i istniejącej sieci polegającą na wymianie istniejących słupów betonowych, drewnianych oraz będących w złym stanie technicznym wraz z przewodami linii napowietrznej. W linii głównej należy zastosować przewody AsXSn 4x70mm2 i AsXSn 2x25mm2 (dla oświetlenia drogowego) - czego efektem będzie w zasadzie powstanie nowej sieci napowietrznej elektroenergetycznej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka. Wojewoda Dolnośląski decyzją z 4 listopada 2022 r. nr IF-O.7843.35.2020.PF na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 p.b. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że jeżeli w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Wymiana słupów oświetlenia oraz zastosowanie nowych przewodów niewątpliwie będzie odnosić się do parametrów użytkowych jak i technicznych, które charakteryzują przebudowę. Wojewoda Dolnośląski badając inwestycję z perspektywy przepisów m.p.z.p. zgodził się ze Starostą Oławskim, że zgłoszenie dotyczy nowych napowietrznych przewodów infrastruktury technicznej. M.p.z.p. nie neguje przebiegu tego obiektu liniowego w strefie "B" ochrony konserwatorskiej oraz strefie "K" ochrony krajobrazu kulturowego, jednakże z uwagi na charakter obu stref, linia winna przybrać formę linii kablowej a nie napowietrznej.
Skargę na decyzję Wojewody Dolnośląskiego wywiodła spółka zarzucając jej naruszenie: 1) art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, w zw. z art. 3 pkt 7a, a także w zw. z § 21 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 m.p.z.p. poprzez błędną wykładnię powołanych przepisów; 2) art. 30 ust. 6 pkt 2) lit. a p.b. w zw. z § 11 ust. 3 pkt 14 lit. f oraz § 11 ust. 4 pkt 10 m.p.z.p., poprzez dokonanie przez organy obydwu instancji nieprawidłowej wykładni przepisów m.p.z.p.; 3) art. 30 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 7a) p.b., poprzez ich błędną wykładnię; 4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3, a także w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd podniósł, iż przedmiotem kontroli jest decyzja wydana na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b., zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.
W opinii Sądu wojewódzkiego rację miały organy obu instancji wykluczając zgodność planowanego zamierzenia, w kształcie zawartym w zgłoszeniu z obowiązującymi przepisami m.p.z.p. Zarówno Starosta Oławski jak i Wojewoda Dolnośląski uzasadniając sprzeciw wniesiony względem planowanego zamierzenia zajęte stanowisko uzasadniali zapisami planu. Zgłoszeniem objęto bowiem inwestycję, która stanowi przebudowę. Osią sporu jest wykładnia zapisów m.p.z.p., w tym uwarunkowania dotyczące rodzaju sieci, (napowietrznej, kablowej) dopuszczone tym planem oraz regulacji odnoszących się do ochrony konserwatorskiej i ochrony krajobrazu. Sąd podzielił stanowiska organów uznając, że w niniejszej sprawie nie doszło do dowolnej czy błędnej oceny zapisów planu. W szczególności Wojewoda Dolnośląski uzasadniając zajęte stanowisko ocenił treść m.p.z.p. i oczywiście uwzględnił wynikające z § 21 planu zasady modernizacji, rozbudowy i budowy dystrybucyjnych systemów infrastruktury technicznej. Gdyby m.p.z.p. dla terenu zainwestowania ograniczał się wyłącznie do tych zapisów niewątpliwie stanowisko spółki byłoby zasadne, jednak w myśl § 11 ust 6 m.p.z.p. wskazane zapisy uzupełniają zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zawarte w rozdziałach 6,10 i 12 planu. Intencją inwestora jest przebudowa linii nN, która sprowadza się w istocie, o czym świadczy projekt budowlany, do całkowitej wymiany tej linii. W tych okolicznościach mamy do czynienia z powstaniem nowej linii (co prawda o identycznej długości i z zachowaniem dotychczasowego przebiegu). W tej sytuacji stwierdzając sprzeczność zgłaszanej inwestycji z m.p.z.p. organ zobligowany był do wniesienia sprzeciwu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania tj.:
1) art. 30 ust. 6 pkt 2) w zw. z art. 3 pkt 6) w zw. z art. 3 pkt 7) w zw. z art. 3 pkt 3a) oraz w zw. z art. 3 pkt 7a) p.b., jak również w zw. z § 11 ust. 3 pkt 14) lit f) w zw. z § 11 ust. 4 pkt 10) w zw. z § 11 ust. 6, a także w zw. z § 21 ust. 1 pkt 3) m.p.z.p. — przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez Sąd I instancji, że zapisy m.p.z.p. w postaci: § 11 ust. 3 pkt 14) lit. f) w zw. z § 11 ust. 4 pkt 10) oraz w zw. z § 11 ust. 6 stanowią tzw. lex specialis względem § 21 ust. 1 pkt 3) m.p.z.p., co w konsekwencji wyklucza zgłoszone przez inwestora (spółkę skarżącą kasacyjnie) zamierzenie budowlane tj. roboty budowlane — ujęte w art. 3 pkt 7) p.b. — obejmujące przebudowę, jako zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy wyżej wymienione przepisy planistyczne — uzupełniające względem przywołanego powyżej przepisu ogólnego § 21 ust. 1 pkt 3) m.p.z.p. — należy odnosić wyłącznie do budowy nowego obiektu liniowego [która to "budowa" zdefiniowana jest w art. 3 pkt 6) p.b.], a nie do "przebudowy" [definiowanej normatywnie w przepisie art. 3 pkt 7a) p.b.] istniejącego od całych dziesięcioleci na rzeczonym terenie inwestycyjnym obiektu liniowego (tj. istniejącej napowietrznej elektroenergetycznej linii niskiego napięcia), względem którego to obiektu należy stosować wyłącznie zapis planistyczny dopuszczający — również w strefie "B" ochrony konserwatorskiej oraz w strefie "K" ochrony krajobrazu kulturowego — przebudowę istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej;
2) § 11 ust. 3 pkt 14) lit. f) w zw. z § 11 ust. 4 pkt 10) w zw. z § 11 ust. 6 oraz w zw. z § 21 ust. 1 pkt 3) m.p.z.p., jak również w zw. z art. 3 pkt 7a), art. 3 pkt 6) i art. 28 ust. 1 p.b. - przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd pierwszoinstancyjny, iż w wyniku zgłoszonej przez spółkę skarżącą kasacyjnie przebudowy linii nN dojdzie do całkowitej wymiany linii skutkującej powstaniem zupełnie nowej napowietrznej linii energetycznej, co stoi w sprzeczności z planistycznie ustalonym, w obszarze wsi J., budowaniem nowych elementów infrastruktury przesyłowej w formie linii kablowej (wziemnej), podczas gdy podlegająca zgłoszeniu przebudowa przedmiotowej linii niskiego napięcia przewiduje zachowanie jej długości i przebiegu oraz poprawę kluczowych parametrów techniczno-użytkowych, co wypełnia legalną definicję "przebudowy" obiektu liniowego w rozumieniu art. 3 pkt 7a) p.b., wobec czego nie sposób przyjmować, iż tego typu przebudowa stanowi "budowę" wg art. 3 pkt 6) p.b., albowiem na taką budowę/na takie roboty budowlane Inwestor musiałby uzyskać odrębne pozwolenie — zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b.;
3) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. — przez ich uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co polegało na oddaleniu skargi, a tym samym utrzymaniu w mocy zaskarżonych decyzji organów obu instancji, w sytuacji gdy wyrażony przez Starostę Oławskiego sprzeciw od zgłoszonego przez spółkę inwestującą zamierzenia budowlanego (przebudowy obiektu liniowego) pozbawiony był podstaw faktycznych i prawnych.
Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także poprzedzających go decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
W skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego.
Chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. powołane przepisy mają charakter wynikowy, co ma tę konsekwencję, że nie mogą one stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10 i z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2387/12). Przepisy te regulują samo rozstrzygnięcie Sądu a nie proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Orzeczenie uchylające zaskarżoną decyzję czy też oddalające skargę (na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. lub art. 151 p.p.s.a. lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi poczynienie takich ustaleń i ocen. Zarzut naruszenia art. 151 lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. powinien więc zostać w skardze kasacyjnej powiązany ze wskazaniem innych przepisów proceduralnych lub materialnych regulujących rozstrzyganie sprawy, ustalanie jej stanu faktycznego i prawnego czy uzasadnianie rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3495/15). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, strona skarżąca kasacyjnie nie powiązała naruszeń wskazanych przepisów z innymi normami prawa procesowego, co uniemożliwia uznanie zasadności tego zarzutu.
Natomiast w zakresie dotyczącym naruszenia norm prawa materialnego, pomijając ich wadliwą konstrukcję polegającą na braku powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. ze wskazanymi przepisami prawa materialnego, zarzuty te sprowadzają się w gruncie rzeczy do błędnej oceny, zdaniem skarżącej kasacyjnie, postanowień planu miejscowego w zakresie możliwości przebudowy istniejącej sieci przesyłowej niskiego napięcia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest wykładnia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonana przez organy architektoniczno-budowlane i zaakceptowana przez Sąd wojewódzki. Wbrew temu co twierdzi skarżąca kasacyjnie, wynikająca z § 21 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p. możliwość przebudowy istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej nie oznacza, że nie podlega ona innym ograniczeniom wynikającym z pozostałych postanowień m.p.z.p. W § 11 ust. 3 pkt 14 lit. f) m.p.z.p. wprowadza się zakaz prowadzenia napowietrznych linii teletechnicznych i energetycznych, a w § 11 ust. 4 pkt 10 m.p.z.p. wskazuje się, że linie energetyczne i telekomunikacyjne należy projektować jako kablowe, podziemne. Z kolei z § 11 ust. 6 m.p.z.p. wynika, że ustalenia te uzupełniają zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej zawarte w rozdziale 10, a więc także w zakresie § 21 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p., z którego skarżąca kasacyjnie wywodzi swoje prawo do przebudowy istniejącej linii napowietrznej. Ta regulacja wprost wskazuje, że ograniczenia zawarte w § 11 ust. 3 pkt 14 lit. f oraz § 11 ust. 4 pkt 10 m.p.z.p. odnoszą się nie tylko do nowo powstających obiektów, ale również do tych, które podlegają modernizacji w oparciu o § 21 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p.
W sprawie wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie jest również sporna kwestia kwalifikacji planowanych do wykonania robót, jak wskazał Sąd wojewódzki należało je zakwalifikować jako przebudowę i tak kwalifikuje je również skarżąca kasacyjnie. Fakt, że Sąd wojewódzki zawarł w uzasadnieniu wyroku także takie stwierdzenie, że przebudowa w istocie doprowadzi do powstania nowej linii niskiego napięcia wobec wykonania nowych słupów i wymiany sieci kablowej, nie oznacza, że dokonał tym samym zakwalifikowania tych robót jako budowy nowej linii energetycznej. Argumentacja ta miała na celu wskazanie zasadności wykładni postanowień planu miejscowego w kontekście podnoszonych przez skarżącą kasacyjnie argumentów, że ograniczenia wynikające z postanowień planu dotyczą tylko nowo powstałych linii energetycznych.
Zasadności stanowisku skarżącej kasacyjnie w tym zakresie przeczy brzmienie § 11 ust. 6 m.p.z.p., który wprost wskazuje, że ograniczenia w zakresie możliwości prowadzenia napowietrznych sieci energetycznej dotyczą także zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej zawartej w rozdziale 10, zatem dotyczą także przebudowy istniejących sieci energetycznych. Gdyby wolą uchwałodawcy było wyłączenie wynikających z § 11 ust. 3 pkt 14 lit. f) oraz § 11 ust. 4 pkt 10 m.p.z.p. ograniczeń w stosunku do przebudowy istniejących już sieci energetycznych zawarłby taką regulację wprost w postanowieniach planu miejscowego, czego jednak nie uczynił. Zatem zasadnie przyjęły organy architektoniczno-budowlane, a Sąd wojewódzki zaakceptował to stanowisko, że przebudowa istniejącej sieci energetycznej niskiego napięcia nie jest możliwa w formie napowietrznej linii energetycznej. Niewątpliwe intencją uchwałodawcy była stopniowa likwidacja napowietrznych linii energetycznych w strefie ochrony konserwatorskiej, ochrony krajobrazu kulturowego oraz ochrony zabytków archeologicznych, na których zlokalizowana jest sporna linia niskiego napięcia, stąd regulacje ograniczające możliwość ich lokowania na tym obszarze odniósł również do modernizacji w tym przebudowy istniejących linii energetycznych.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.