II OSK 2150/24

II OSK 2150/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 591/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-01-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 4 ust. 2, art. 52 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 699
art. 41, art. 42 ust. 3c
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach oraz G.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 591/23 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 25 kwietnia 2023 r., znak KO.4110.15-20.2023 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 591/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z 25 kwietnia 2023 r., znak KO.4110.15-20.2023 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z 5 sierpnia 2022 r., nr 3/2021/2022, znak SIT.6733.3.2021/2022.MG (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach na rzecz skarżącego R.K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z 6 października 2021 r. Zakład Usług Komunalnych B. wystąpił o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie wagi z budynkiem usługowym, budowie budynku socjalnego, budowie wiaty, budowie budynku usługowego – punkt napraw i ponownego użycia, budowie zbiornika p.poż, budowie zbiornika retencyjnego – wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowaną na fragmencie działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie O., gm. C., określoną opisowym załącznikiem nr 1 – "Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy" i graficznym załącznikiem nr 2 – "Warunki przestrzenne zagospodarowania terenu". W załączonym do wniosku wykazie, inwestor podał kody odpadów, które będą zbierane w organizowanym PSZOK.
Wójt Gminy C. decyzją z 4 lutego 2022 r., znak SIT.6733.3.2021.MŻ, ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie punktu selektywnej zbiorki odpadów komunalnych PSZOK (budowa wagi z budynkiem usługowym, budowa budynku socjalnego, budowa wiaty, budowa budynku usługowego – punkt napraw i ponownego użycia, budowa zbiornika p.poż., budowa zbiornika retencyjnego) wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą zlokalizowanego na fragmencie działki ewid. nr [...] w obrębie O., gmina C.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z 23 maja 2022 r., znak KO.4110.8,11,12.2022, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Decyzją z 5 sierpnia 2022 r., nr 3/2021/2022, znak SIT.6733.3.2021/2022.MG, Wójt Gminy C., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych PSZOK.
Od decyzji odwołania wniosły osoby uznane za strony postępowania, tj.: I.W., E.W., M.S., D.S., M.P., W.S., R.K. reprezentowany przez pełnomocnika – S.T., J.W. i M.W. Nadto odwołania wniosły osoby niebędące stronami postępowania, odwołania te rozpatrzono odrębnie.
Decyzją z 3 listopada 2022 r., nr KO.4110.29-34.2022 Samorządowe Kolegiom Odwoławcze w Skierniewicach uchyliło decyzję Wójta Gminy C. z 5 sierpnia 2022 r., znak SIT.6733.3.2021/2022.MG i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskutek sprzeciwu wnioskodawcy, wyrokiem z dnia 13 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1069/22, uchylił decyzję Kolegium i zobowiązał ten organ do przeprowadzenia uzupełniającego dowodu na okoliczność posiadania przez G.B. zezwolenia do prowadzenia działalności w zakresie zbierania i gospodarowania odpadami, jak również powierzenia mu, w drodze umowy, realizacji zadań własnych Gminy C. w zakresie gospodarki komunalnej polegającej na utworzeniu punktu PSZOK.
W wykonaniu zaleceń Sądu, Kolegium wystąpiło do pełnomocnika strony o doręczenie powyższych dokumentów. Pełnomocnik przy piśmie z 20 marca 2023 r. przedłożył decyzję Starosty Rawskiego z 27 lutego 2014 r., znak SAB.II.6233.16.2013.AL zezwalającą wnioskodawcy na zbieranie na części działki nr [...] w obrębie O. wymienionych w tej decyzji odpadów oraz umowy nr Or.SO.2721.4.2019 z 30 grudnia 2019 r., nr Or.SO.2721.1.2022 z 5 stycznia 2022 r. i nr Or.SO.2721.10.2022 z 29 grudnia 2022 r.
Wspomnianą na wstępie decyzją z 25 kwietnia 2023 r., nr KO.4110.15-20.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył R.K.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez nierzetelne i niepełne ustosunkowanie się do twierdzeń i dowodów zgromadzonych w sprawie, niewyjaśnienie wątpliwości co do prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ I instancji, wydanie skarżonej decyzji bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak również poprzez bezpodstawne uznanie za udowodnione i zgodne z prawdą okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy, a ponadto naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. przez nieuwzględnienie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych. Zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6 ust. 2 w zw. z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przejawiające się w przyjęciu, iż przy ustalaniu inwestycji celu publicznego organ pominął zbadanie, czy ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie narusza prawnie chronionego interesu osób trzecich.
Wskazując powyższe uchybienia strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy C. w całości, umorzenie postępowania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga okazała się zasadna, ale nie z powodu zarzutów w niej zawartych.
W ocenie Sądu realizacja punktu selektywnej zbiorki odpadów jest celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.) i ma bezpośrednie znaczenie dla społeczności lokalnej. Planowana inwestycja służy realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., a zatem organy prawidłowo zakwalifikowały przedsięwzięcie wskazane przez inwestora we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Zdaniem Sądu zasadnie przyjęło SKO, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w danym miejscu w drodze decyzji nie podlega swobodnej ocenie organu ani nie jest zależne od woli właścicieli sąsiednich nieruchomości, na które taka inwestycja może oddziaływać. Decyzja ta stanowi prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa.
Sąd zauważył również, że z prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą Zakład Usług Komunalnych B. G.B. zostały zawarte przez Gminę C. umowy (odpowiednio z 30 grudnia 2019 r., z 5 stycznia 2022 r. oraz z 29 grudnia 2022 r.), z których wynika m.in. obowiązek zorganizowania, utrzymania i obsługi punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz do odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych gromadzonych w tym punkcie, przy czym umowy te obejmują swym zakresem terytorialnym wyłącznie teren Gminy C.
Sąd uznał też za niezasadny zarzut naruszenia interesów osób trzecich. W decyzji w zakresie ochrony interesów osób trzecich określony został obowiązek powstrzymania się od działań o charakterze immisji, o których mowa w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm.), nieograniczania dostępu do drogi publicznej, korzystania z mediów infrastruktury technicznej, dostępu do światła dziennego w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi oraz ochronę przed szkodliwym oddziaływaniem wibracji, zakłóceń elektrycznych i promieniowania. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że ewentualna realizacja planowanej inwestycji nie wpłynie niekorzystnie na sąsiednie nieruchomości, a nawet jeśli takowy wpływ się pojawi, to tylko na etapie budowy/realizacji inwestycji.
Odnosząc się zaś do kwestii ewentualnej konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to Sąd wskazał, że organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego obowiązany jest uzależnić wydanie zgody na lokalizację inwestycji od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w tych przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. PSZOK nie jest jednak takim przedsięwzięciem, co wynika wprost rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie środowiskowe"). Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 pkt 83 lit. a i b rozporządzenia środowiskowego punkty selektywnej zbiórki odpadów komunalnych są wyłączone z katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
W ocenie Sądu w sprawie doszło jednak do naruszeń przepisów prawa, które rzutują na ocenę legalności zaskarżonych decyzji:
Po pierwsze, w aktach sprawy brak jest wszystkich odwołań od decyzji organu I instancji. Z akt wynika, że w stosunku do N.Ż. i Ł.Ż., A. i D.S., M. i D.S., E. i J.K., K.W., W.Ś. – Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołań, jednak tych odwołań brak jest w aktach sprawy, a tym samym nie wiadomo, ile odwołań zostało rozpoznanych i czy wszystkie, tj. czy organ II instancji rozpoznał sprawę w jej całokształcie.
W sytuacji wniesienia odwołania przez dwie lub więcej stron, zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpoznania ich łącznie w jednym terminie i jednym aktem, bo dotyczą tej samej (jednej) sprawy. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, tj. wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności, ale również art. 127 §1 i 2 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Po drugie, organ I instancji dostrzegł braki samego wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – brak mapy zasadniczej. Inwestor miał na wezwanie przedłożyć przy piśmie z 10 listopada 2021 r. wspomnianą mapę, jednak brak jest jej w aktach administracyjnych. Braku tego nie wyjaśnił także organ na etapie postępowania II instancji, poprzestając na wyjaśnieniach organu I instancji, wedle których mapa stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji sporządzona została na mapie do celów projektowych, w skali 1:500 i została zatwierdzona przez Starostę Rawskiego. Niemniej jednak załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji tego nie potwierdza. Tymczasem zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 [...].
Po trzecie, materiał dowodowy nadal nie został w sprawie w pełni zgromadzony, zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku z dnia 13 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1069/22. W wyroku tym Sąd stwierdził, że "Rozpatrując sprawę ponownie, organ odwoławczy będzie zobowiązany do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego na okoliczność posiadania przez G.B. stosownego zezwolenia do prowadzenia działalności w zakresie zbierania i gospodarowania odpadami, jak również powierzenia mu, w drodze umowy, realizacji zadań własnych gminy C. w zakresie gospodarki komunalnej polegających na utworzeniu przedmiotowego punktu PSZOK, a następnie do merytorycznego rozpatrzenia odwołania". Wskazania dotyczyły zatem materiału dowodowego związanego z PSZOK, którego dotyczy niniejsza sprawa tj. planowanego do realizacji na dz. [...] w obrębie O., tymczasem inwestor przedłożył do sprawy decyzję Starosty Rawskiego z 27 lutego 2014 r. zezwalającą inwestorowi na zbieranie odpadów na części działki nr [...] w obrębie O. W ten sposób naruszono w ocenie Sądu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.").
Według stanowiska Sądu, wobec powyższych naruszeń wydane w sprawie rozstrzygnięcia są przedwczesne i wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego.
Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy zobligowane będą wziąć pod uwagę przedstawioną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, a w szczególności dokonać wszechstronnej analizy sprawy, zaś w wydanej decyzji należycie uzasadnić motywy, którymi kierowały się przy jej rozstrzyganiu stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.
W pierwszej kolejności skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z 25 kwietnia 2023 r., znak KO.4110.15-20.2023 oraz poprzedzającej ją decyzję Wójta Gminy C. z 5 sierpnia 2022 r., nr 3/2021/2022, znak SIT. 6733.3.2021/2022.MG. przez co doszło do naruszenia:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy przez przyjęcie przez Sąd, że zarzucone naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy nawet przy zastosowaniu literalnego brzmienia art. 138 § 1 k.p.a. i łącznego orzeczenia o wszystkich odwołaniach w jednej decyzji, zapadłoby orzeczenie organu tej samej treści o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji;
2. art. 145 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie przez Sąd wezwania organu odwoławczego do doręczenia odwołań N.Ż. i Ł.Ż., A. i D.S., M. i D.S., E. i J.K., K.W. i W.Ś., wobec których wydano postanowienia o niedopuszczalności odwołania, wskutek którego pozostały po stronie Sądu wątpliwości co do rozpoznania przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie, podczas gdy doręczenie tych odwołań na wezwanie Sądu, mogło wpłynąć na odmienne stanowisko Sądu i oddalenie skargi, a ponadto brak tych odwołań w aktach przekazanych Sądowi nie powodował stanu nierozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie;
3. art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 7 i 7a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2023 poz. 1752 z późn. zm., dalej: "p.g.k.") i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez uchylenie decyzji organu odwoławczego i organu pierwszej instancji, przy jednoczesnym braku analizy i wskazania w jaki sposób naruszenie prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., polegające przyjęciu i wykorzystaniu doręczonej przez inwestora mapy do celów projektowych zamiast mapy zasadniczej, mogło mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy mapa do celów projektowych zawiera elementy stanowiące treść mapy zasadniczej, wobec czego jej przyjęcie i wykorzystanie jej fragmentu (kopii z mapy) jako załącznika, nawet przy zastosowaniu literalnego brzmienia art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zapadłoby orzeczenie organów administracji tej samej treści;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i w zw. art. 54 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zarzucenie organowi odwoławczemu przyjęcia jako wiarygodnego oświadczenia wiedzy Wójta Gminy C. zawartego w piśmie z 21 kwietnia 2023 r. bez wskazania podstawy tego zarzutu i jego wyjaśnienia zasadności i wpływu na wynik sprawy;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazań co do dalszego postępowania wobec stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego i procesowego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w odniesieniu do pkt 3.12.1 i 3.12.2. zaskarżonego wyroku,
6. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na zamieszczeniu w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy przez:
a. nieuzasadnione nadanie innej treści wskazaniom Sądu wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1069/23, niż wynikałaby z literalnego brzmienia tego wskazania, tj. stwierdzenie, że wskazanie to dotyczyło uzupełnienia materiału dowodowego o zezwolenie na zbieranie odpadów na nieruchomości oznaczonej nr działki [...] w obrębie O., a nie zezwolenia na zbieranie odpadów na nieruchomości oznaczonej nr działki [...] w obrębie O., tj. czego skutkiem był zarzut nie wykonania przez organ odwoławczy wskazań co do dalszego postępowania, co w efekcie stało się jedną z przyczyn uchylenia decyzji organu odwoławczego,
b. nieuzasadnione uznanie, że organ odwoławczy nie wykonał wiążących wskazań co do dalszego postępowania w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego poprzez jego uzupełnienie o przedstawione przez inwestora zezwolenia na zbieranie odpadów na nieruchomości oznaczonej nr działki [...] w obrębie O., zamiast zezwolenia na zbieranie odpadów na nieruchomości oznaczonej nr działki [...] w obrębie O., podczas gdy w świetle art. 42 ust. 3c ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r. poz. 699 z późn. zm.; dalej: "u.o.o."), decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego na nieruchomości oznaczonej nr działki [...] w obrębie O., jako załącznik do wniosku o wydanie zezwolenia na zbierania odpadów, poprzedza wydanie tego zezwolenia na zbieranie odpadów na tej nieruchomości i wykonanie tych wskazań Sądu co do dalszego postępowania jest niemożliwe,
c. nieuzasadnione podtrzymanie wiążących wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1069/22 ze wskazaniem, że dotyczą one zezwolenia na zbierania odpadów na nieruchomości oznaczonej nr działki [...] obręb O., podczas gdy wskazania Sądu zawarte w tym wyroku zostały przez organ odwoławczy wykonane przez uzupełnienie materiału dowodowego o przedstawione przez inwestora zezwolenie na zbieranie odpadów na nieruchomości oznaczonej nr działki [...], obręb O., a uzupełnienie materiału dowodowego o zezwolenie na zbieranie odpadów na nieruchomości oznaczonej nr działki [...], obręb O., przed wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w świetle art. 42 ust. 3c u.o.o., nie jest niemożliwe.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.
Nadto wniesiono o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., dowodu z treści dokumentu, tj. wyjaśnienia Wójta Gminy C. zawartego w piśmie z 8 marca 2024 r. oraz mapy do celów projektowych załączonej do tego pisma, na potwierdzenie zebrania przez organy administracji wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy, zgodności oświadczenia wiedzy organu zawartego w piśmie z 21 kwietnia 2023 r. z rzeczywistym stanem faktycznym w zakresie numeru i daty zarejestrowania mapy do celów projektowych w państwowym zasobie geodezyjno-kartograficznym przez Starostę Rawskiego i jej skali, oraz że oznaczony na załączniku graficznym teren odpowiada terenowi, na którym realizowana będzie inwestycja, przy czym przeprowadzenie tego dowodu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie i przyczyni się do wyjaśnienia sprawy.
Jednocześnie zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Drugą w kolejności skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G.B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
W pkt 2 wyrokowi zarzucono:
a. naruszenie przepisów postępowania mające lub mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
i. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. przez przyjęcie przez WSA, że zarzucone przez tenże WSA naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy nawet przy zastosowaniu dosłownego brzmienia art. 138 § 1 k.p.a. i łącznego orzeczenia o wszystkich odwołaniach w jednej decyzji, orzeczenie organu II instancji miałoby tę samą treść, tj. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji;
ii. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 32 i art. 33 p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu zwłaszcza tych dwóch ostatnich przepisów w sytuacji, gdy WSA był w posiadaniu informacji, że osoby wymienione w pkt. 3.12.1 akapit 1 uzasadnienia wyroku mogły brać udział w postępowaniu sądowo-administracyjnym jako uczestnicy na prawach strony, ze względu na to, że w takim przypadku sąd z urzędu zadba o to, aby mogły one korzystać z uprawnień procesowych, także w postępowaniu sądowoadministracyjnym (Komentarz do art. 33 p.p.s.a. Wierzbowski 2023, Legalis 2024), czego jednak WSA w Łodzi nie uczynił;
iii. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że w celu uzyskania decyzji lokalizacyjnej i tym samym możliwości należytej realizacji inwestycji w postaci PSZOK, jedynym rodzajem mapy do uzyskania Decyzji jest wyłącznie mapa zasadnicza;
iv. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 3 w zw. z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 41 w zw. z art. 42 ust. 3c u.o.o. przez błędne przyjęcie, że do wydania decyzji lokalizacyjnej niezbędne jest złożenie we wniosku o jej wydanie zezwolenia do prowadzenia działalności w zakresie zbierania i gospodarowania odpadami, gdy tymczasem, zgodnie z brzmieniem art. 42 ust. 3c u.o.o. nie jest to możliwe z uwagi na kolejność czynności w procesie inwestycyjnym, w tym określonych a ww. przepisie;
v. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 42 ust. 3c u.o.o., polegające na zamieszczeniu w uzasadnieniu wyroku WSA wskazań co do dalszego postępowania przez organ II instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co nie znajduje oparcia w przepisach prawa, w szczególności ww. art. 42 ust. 3c u.o.o. oraz stanie faktycznym sprawy.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnicy skarżących kasacyjnie, w tym organu który wniósł skargę kasacyjną, zrzekli się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Obie skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, dotyczące niezasadności wszystkich zarzutów podniesionych w skardze R.K. Natomiast nie sposób zgodzić się z zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku twierdzeniami wskazującymi na wadliwość decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta.
Brak w aktach sprawy odwołań N.Ż. i Ł.Ż., A. i D.S., M. i D.S., E. i J.K., K.W., W.Ś., stanowiący – zdaniem Sądu I instancji – źródło wątpliwości co do rozpoznania wszystkich odwołań nie miał wpływu na treść decyzji organu odwoławczego. Wypada bowiem zaznaczyć, że w aktach organu odwoławczego znajdują się postanowienia wydane na podstawie art. 134 k.p.a., kierowane do wyżej wymienionych osób, o niedopuszczalności wniesionych przez nie odwołań. Oznacza to, że Kolegium odniosło się do tych odwołań, uznając, że ze względów formalnych nie mogły być one merytorycznie rozpoznane, zatem postanowienia te nie miały wpływu na treść decyzji organu odwoławczego. Ponadto twierdzenie, że brak wskazanych przez Sąd odwołań, o których niedopuszczalności orzekł organ, budzi wątpliwości co do tego, ile odwołań zostało rozpoznanych i czy sprawa została rozpoznana w jej całokształcie, należy ocenić jako błędne. Z zalegających w aktach sprawy postanowień o niedopuszczalności odwołania wynikają powody podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Świadczą one również o tym, że wszystkie one zostały poddane ocenie organu.
Już z tego powodu za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. podniesiony zarówno przez Kolegium, jak i Inwestora.
Przywołane okoliczności sprawy czynią zaś bezprzedmiotowymi zarzut naruszenia art. 145 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie przez Sąd wezwania organu odwoławczego do doręczenia odwołań (podniesiony przez Kolegium) oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 32 i art. 33 p.p.s.a. (podniesiony przez inwestora).
Dostrzeżony przez Sąd I instancji brak mapy zasadniczej w aktach sprawy również nie stanowił dostatecznej podstawy do uchylenia decyzji organów obu instancji.
Z dokumentacji postępowania odwoławczego wynika, że mapa stanowiąca załącznik do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego została sporządzona na dołączonej przez inwestora mapie do celów projektowych. Fakt ten został potwierdzony w piśmie Wójta z 8 marca 2024 r. dołączonym do skargi kasacyjnej Kolegium wraz z wskazaną wyżej mapą, jako uwzględniony przez skład orzekający w sprawie, środek dowodowy z dokumentu, w którym to wskazano, że mapa do celów projektowych (zatwierdzona przez Starostę Rawskiego) doręczona przez inwestora została przekazana urbaniście w celu opracowania załącznika do przedmiotowej decyzji. Mapa ta, jak wynika powyższego pisma, jest uszczegółowioną, zaktualizowaną formą mapy zasadniczej, która została zatwierdzona przez właściwy organ służby geodezyjnej 24 czerwca 2021 r.
Z tych też względów zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (podniesiony przez Inwestora) oraz zarzut naruszenia: art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 7 i 7a p.g.k. i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. (podniesiony przez Kolegium). Należy zaznaczyć, że z przywołanego w tym zarzucie art. 2 pkt 7a p.g.k., wynika wprost, że załączona przez inwestora mapa do celów projektowych stanowi opracowanie kartograficzne, wykonane z wykorzystaniem wyników pomiarów geodezyjnych i materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające między innymi elementy stanowiące treść mapy zasadniczej.
W świetle powyższego podniesiony przez Kolegium zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i w zw. art. 54 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., utracił na znaczeniu przy ocenie zaskarżonego wyroku.
Należało również podzielić stanowisko przedstawione w obu skargach kasacyjnych dotyczące podnoszonego w zaskarżonym wyroku naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a.
Wypada w tym miejscu przypomnieć, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1069/22, zobowiązano Kolegium między innymi do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego na okoliczność posiadania przez inwestora stosownego zezwolenia do prowadzenia działalności w zakresie zbierania i gospodarowania odpadami, jak również powierzenia mu, w drodze umowy, realizacji zadań własnych gminy C. w zakresie gospodarki komunalnej polegających na utworzeniu przedmiotowego punktu PSZOK.
Kolegium, zgodnie z wyżej przywołanymi wskazaniami, uzyskało od inwestora decyzję Starosty Rawskiego zezwalającą na gromadzenie odpadów na części działki nr [...] w obrębie O., to jest w miejscu, którym działalność ta była prowadzona. Twierdzenie Sądu I instancji, że we wskazaniach zawartych w uzasadnieniu wyroku z 13 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1069/22 chodziło o przeprowadzenie dowodu z zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i gospodarowania odpadami na działce nr [...], na której dopiero planowana jest realizacji inwestycji w tym zakresie, nie znajduje pokrycia w brzmieniu sformułowanych wskazań. Załączenie takiego zezwolenia do materiału dowodowego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce nr [...] nie jest też możliwie w świetle obowiązującego porządku prawnego. Słusznie bowiem strony skarżące kasacyjnie wskazują na art. 42 ust. 3c u.o.o., z którego wynika, że jednym z załączników do wniosku o wydanie zezwoleń na zbieranie oraz przetwarzanie odpadów jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku gdy dla terenu, którego wniosek dotyczy, nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, chyba że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wymagane.
Przytoczone wyżej uwarunkowania prawne świadczą o tym, że przyjęcie interpretacji powyższych wskazań przedstawionych w zaskarżonym wyroku, czyniłoby je prawnie niewykonalnymi.
Wypada też wskazać, że umowa świadcząca o powierzeniu inwestorowi realizacji zadań własnych gminy C. w zakresie gospodarki komunalnej, znajduje się w aktach sprawy. Umowa z 29 grudnia 2022 r., przewidująca termin jej realizacji na okres od 1 stycznia 2023 r. do 31 grudnia 2023 r., poświadcza tym samym aktualność powierzenia inwestorowi powyższych zadań w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
W uwagi na przywołane okoliczności, należało również uznać trafność zarzutów naruszenia: art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. (podniesionego przez Kolegium) w zakresie w jakim odnosi się on do wskazanych okoliczności oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 3 w zw. z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. i w zw. z art. 41 w zw. z art. 42 ust. 3c u.o.o. (podnoszonych przez inwestora).
Z kolei uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi sprawia, że zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazań co do dalszego postępowania (podnoszony przez Kolegium) oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 42 ust. 3c u.o.o., w kontekście wskazań co do dalszego postępowania przez organ II instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (podnoszony przez Kolegium) należało uznać za nieaktualne.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Jeżeli bowiem przyczyną uchylenia zaskarżonego wyroku okazała się wadliwość stanowisk przyjętych przez Sąd I instancji, we wskazanych wyżej kwestiach, które nie były podnoszone w zarzutach przez skarżącego, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, by obciążać stronę przeciwną kosztami postępowania kasacyjnego.