II OSK 215/22

II OSK 215/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Sz 335/21 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2021-10-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 335/21 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 28 stycznia 2021 r. nr AP-2.7840.157-6.2020.GP w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. P. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 28 stycznia 2021 r. nr AP-2.7840.157-6.2020.GP w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 18 grudnia 2019 r. nr 1902/19 Prezydent Miasta Szczecin zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zespołu 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych i 1 budynku mieszkalno-usługowego, instalacji zewnętrznych: wodociągowych, kanalizacyjnych, elektroenergetycznych, oświetlenia terenu, przebudowę sieci kanalizacyjnej ogólnospławnej i elektroenergetycznej oraz rozbiórkę budynku starej trafostacji wraz z zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] w S. (działka nr [...] z obrębu [...]). Decyzja stała się ostateczna dnia 7 lutego 2020 r.
W dniu 25 marca 2020 r. pełnomocnik A. P. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Szczecin nr 1902/19 wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji w oparciu o art. 152 K.p.a.
W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik podał, że podstawą żądania jest pominięcie skarżącej w toku postępowania administracyjnego. Pełnomocnik wyjaśnił też, że zamierzenie inwestora narusza interesy właścicieli mieszkań na działce [...], na której znajduje się lokal wnioskodawczyni w związku z ograniczeniem dostępu do światła.
Zdaniem wnioskodawcy, w wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę zostały naruszone zapisy art. 4 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy Prawa budowlanego, ponieważ dla potrzeb realizacji inwestycji przyjęto, że jest ona zlokalizowana na terenie zabudowy śródmiejskiej. Skutkowało to odejściem od reguł przesłaniania i od wymogów naświetlenia opisanych w § 13 ust. 1 i § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Według ustaleń pełnomocnika wnioskodawcy, treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie określa, aby na terenie nieruchomości inwestora dopuszczalna była zabudowa śródmiejska (jednostka planistyczna [...]).
W dniu 28 maja 2020 r. organ I instancji wydał postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego ww. decyzją, po czym przeprowadził postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy wystąpiła podstawa wznowienia, to jest czy wnioskodawczyni ma interes prawny w sprawie pozwolenia na budowę.
Decyzją z dnia 30 czerwca 2020 r. nr WUiAB-II.6740.136.2020.GW; UNP: 22031/WUiAB/-0/20 Prezydent Miasta Szczecin umorzył wznowione postępowanie w sprawie.
W uzasadnieniu organ wskazał, że Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w S. została zawiadomiona o wszczęciu postępowania oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dokumentami i nie wniosła żadnych uwag ani zastrzeżeń do sprawy.
Planowana zabudowa znajduje się w terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Prezydent Miasta Szczecina decyzją z dnia 31 lipca 2018 r. nr 146/18 ustalił warunki zabudowy dla terenu położonego przy ul. [...] w S. (dz. nr [...] obręb [...]).
Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Szczecina uchwalonym przez Radę Miasta Szczecin uchwałą z dnia 26 marca 2012 r. nr XVII/470/12 Miasto Szczecin jest podzielone na cztery dzielnice, które grupują osiedla.
Zabudowa objęta przedmiotową decyzją znajduje się w dzielnicy "Śródmieście", na Osiedlu [...], w jednostce planistycznej [...], gdzie obowiązuje kierunek zagospodarowania: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności. Zapisy te spełniają definicję zabudowy śródmiejskiej, zawartą w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zdefiniowane jako "zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a w przypadku braku planu miejscowego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". W związku z powyższym projektant miał możliwość zastosowania zmniejszenia odległości między budynkami (§ 13 ust. 4 rozporządzenia) i ograniczenia wymaganego czasu nasłonecznienia (§ 60 ust. 3 rozporządzenia).
Organ I instancji wskazał, że przywołane przez wnioskodawcę inne jednostki planistyczne nie były analizowane w czasie wydania pozwolenia na budowę. Brak użycia zapisu "śródmiejska zabudowa" w jednostce planistycznej studium nie wyklucza możliwości zastosowania przepisów warunków technicznych dotyczących zmniejszonej odległości i skróconego czasu nasłonecznienia, gdyż w świetle definicji rozporządzenia inwestycja jest położona na obszarze Śródmieścia, a w kierunkach zagospodarowania w funkcji uzupełniającej studium określono, że zabudowa mieszkaniowa ma być wysokiej intensywności.
W świetle art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przywołany przepis nie wyłącza regulacji art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. W budynkach, w których własność wyodrębnionych lokali posiadają określone podmioty, funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa, a uprawnionym do reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej jest jej zarząd, co wynika wprost z art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali.
Prawa do samodzielnego udziału w postępowaniu członek Wspólnoty nie może zatem wywodzić tylko z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, skoro pozostaje ona w wyłącznym zarządzie Wspólnoty, tj. ogółu właścicieli lokali. Tylko w wyjątkowych przypadkach członek Wspólnoty może być stroną postępowania obok Wspólnoty Mieszkaniowej. Chodzi o sytuacje, w których wykaże on aktualny, indywidualny, własny interes prawny. Z wniosku o wznowienie postępowania wynika, że A. P. jest właścicielem lokalu mieszkalnego, posiada udział we współwłasności nieruchomości wspólnej, jednak nie wykazała indywidualnego interesu prawnego, odrębnego od interesu prawnego reprezentującej ją Wspólnoty Mieszkaniowej, dającego podstawę do występowania jako strona w postępowania o pozwolenie na budowę objętego decyzją z dnia 18 grudnia 2019 r.
Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 150 § 1 K.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W niniejszej sprawie, organem tym jest Prezydent Miasta Szczecina. Jedynie, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność ww. organu, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy do przeprowadzenia postępowania w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 K.p.a., art. 150 § 2 K.p.a. Przy wznowieniu postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. dewolucję kompetencji na organ wyższego stopnia uzasadniałaby taka działalność organu I instancji w toku rozpoznawania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, która nosiłaby znamiona stronniczości i godziła w zasadę obiektywizmu, z czym w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.
W postępowaniu o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ I instancji zawiadomił Wspólnotę Mieszkaniową przy [...] - stronę postępowania. Skoro zatem, zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., postępowanie w sprawie wznowienia na wniosek A. P. jest bezprzedmiotowe, należało je, zdaniem organu I instancji, umorzyć.
Decyzją z dnia 28 stycznia 2021 r. nr AP-2.7840.157-6.2020.GP Wojewoda Zachodniopomorski po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że wezwaniem z dnia 29 września 2020 r. zwrócił się do pełnomocnika skarżącej o dokładne wskazanie, z ilu pomieszczeń składa się jej lokal, gdzie znajdują się okna poszczególnych pomieszczeń i jakiego rodzaju są to pomieszczenia. W odpowiedzi pełnomocnik wyjaśnił, że skarżąca jest właścicielem lokalu [...] przy [...], i wskazał, gdzie znajdują się okna pomieszczeń omawianego lokalu i załączył fotografię elewacji oraz rysunki z zaznaczeniem okien.
Wezwaniem z dnia 29 października 2020 r. Wojewoda Zachodniopomorski zwrócił się do inwestora o odniesienie się do ww. twierdzeń skarżącej i przedstawienie analizy przesłaniania i nasłonecznienia. W odpowiedzi Inwestor, w piśmie z dnia 12 listopada 2020 r., oświadczył, iż ciężar udowodnienia posiadania przymiotu strony postępowania spoczywa na skarżącej i nie widzi powodu dla którego miałby sporządzać odrębną analizę nasłonecznienia i przesłaniania.
Wojewoda Zachodniopomorski w skierowanym do inwestora piśmie z dnia 25 listopada 2020 r. wyjaśnił, iż ze znajdującej się w aktach sprawy analizy przesłaniania i nasłonecznienia wynika, że sporządzona została w oparciu o założenie, że w sprawie mamy do czynienia z tzw. zabudową śródmiejską, a ponadto analiza ta została sporządzona w stosunku do całego budynku przy ul. [...] w S., a nie w stosunku do okien poszczególnych lokali. Brak przedłożenia aktualnej analizy nasłonecznienia i przesłaniania może natomiast skutkować uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę.
Inwestor, przy piśmie z dnia 17 grudnia 2020 r., przedłożył analizę przesłaniania i nasłonecznienia. Zawiadomieniem z dnia 24 grudnia 2020 r. Wojewoda Zachodniopomorski przesłał do pełnomocnika skarżącej kopie ww. pisma inwestora wraz z załączoną analizą przesłaniania i nasłonecznienia z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie.
W piśmie z dnia 21 stycznia 2021 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko, zakwestionowali wartość dowodową przedłożonej przez inwestora analizy nasłonecznienia i wniósł o przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości należącej do wnioskodawcy na okoliczność ustalenia rzeczywistych skutków oddziaływania realizowanej inwestycji na jej lokal oraz o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia wpływu realizacji przedmiotowej inwestycji na czas nasłonecznienia pomieszczeń lokalu skarżącej i skutków ograniczonego nasłonecznienia tego lokalu.
Organ II instancji, przywołał treść art. 16 § 1, art. 145 § 1 i art. 151 § 1 i § 2 oraz art. 28 K.p.a., i wskazał, że w postępowaniach prowadzonych na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane do ustalania kręgu stron postępowania stosuje się materialny przepis art. 28 ust. 2 ww. ustawy, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Stroną postępowania - poza inwestorem - będą zatem właściciele bądź użytkownicy wieczyści tylko tych nieruchomości, które wskutek zrealizowania inwestycji będą miały ograniczoną możliwość zagospodarowania terenu, w tym zabudowy, a to ograniczenie będzie miało oparcie w konkretnych przepisach prawa.
Organ podkreślił, że sam fakt sąsiedztwa z działką inwestycyjną nie oznacza, że właściciel działki sąsiedniej staje się stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Inwestycja może być bowiem zaprojektowana w taki sposób, że oddziaływanie planowanego obiektu będzie zamykało się w granicach działki inwestycyjnej. W tym miejscu również wskazał na różnice pomiędzy faktycznym a prawnym oddziaływaniem inwestycji. Ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, a więc ograniczenia znajdujące swoje oparcie w normach prawnych, nie są tożsame z uciążliwościami wygenerowanymi przez realizację spornej inwestycji, takimi jak kurz, hałas, wzmożony ruch pieszych i samochodów, sposób obsługi komunikacyjnej, spaliny, zmniejszenie walorów użytkowych, obniżenie wartości nieruchomości, odczucia estetyczne. Jeśli żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od właściciela lokalu znajdującego się w budynku wielolokalowym, zobligowany jest on także do wykazania istnienia indywidualnego interesu prawnego, tj. opartego w przepisach administracyjnego prawa materialnego, z którym związane byłoby ograniczenie w korzystaniu z danego lokalu.
Dalej, organ II instancji wyjaśnił, że przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w którym w § 12 określone są minimalne odległości od granicy działki, w § 271-273 określone są minimalne odległości między budynkami ze względu na bezpieczeństwo pożarowe, zaś w § 13 i § 60 granice przesłaniania i wymogi nasłonecznienia budynków.
Za względu na fakt, że wniosek o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie złożony został przez właścicielkę lokalu w budynku wielolokalowym, kwestia oddziaływania budynku zaprojektowanego na działce nr [...] została przeprowadzona pod kątem ewentualnego przesłaniania i ograniczenia norm nasłonecznienia lokali znajdujących się w budynku przy [...] - działka nr [...]. Organ II instancji przytoczył treść § 13 ust. 1 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, i wskazał, że dogłębna analiza sprawy pozwoliła stwierdzić, iż teren inwestycji wraz z terenami sąsiednimi stanowi tzw. teren zabudowy śródmiejskiej. Zgodnie z przepisem § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia przez zabudowę śródmiejską należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia, określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bądź w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Na obszarze, na którym położona jest działka inwestycyjna nr [...], nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z uchwałą Rady Miasta Szczecin z dnia 26 marca 2012 r. nr XVII/470/12 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Szczecina teren inwestycji położony jest w dzielnicy "Śródmieście", osiedlu [...], jednostce planistycznej [...]., dla której ustalono kierunek zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wysokiej intensywności. Zdaniem organu, z zabudową śródmiejską można mieć do czynienia nie tylko w przypadku centrum miasta, ale także w przypadku poszczególnych dzielnic miasta. Jeżeli na badanym obszarze nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale obowiązują ustalenia studium uwarunkowań i kierunków rozwoju miasta, dla ustalenia, czy mamy do czynienia z zabudową śródmiejską, istotne jest faktyczne zagospodarowanie danego obszaru, a zwłaszcza intensywny charakter zabudowy. Mając na względzie przewidziany w Studium kierunek zagospodarowania – wysoka intensywność – oraz fakt, że teren inwestycji znajduje się w obszarze śródmieścia z intensywnie zgrupowaną zabudową, w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do uznania, że mamy do czynienia z tzw. zabudową śródmiejską, o której mowa w § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia.
Organ wskazał, że skarżąca jest właścicielem lokalu [...] na drugim piętrze budynku, którego okna skierowane są w stronę działki nr [...]. Z fotografii elewacji budynku przedłożonych przez pełnomocnika strony wynika, że lokal ten znajduje się w pionie nad lokalem nr 2. Z analizy nasłonecznienia wynika, że lokal nr 2 w dniach równonocy będzie posiadał nasłonecznienie wynoszące 4 godziny i 5 minut. Tym samym nasłonecznienie o takiej długości będzie posiadał również lokal [...]. Zachowana zatem zostanie norma minimalnego nasłonecznienia określona w § 60 rozporządzenia. Ponadto, w analizowanej sprawie odległość pomiędzy licem ścian budynków oznaczonych na projekcie zagospodarowania terenu jako "C" i "D" zaprojektowanych na działce nr [...], a ścianą budynku położonego na działce nr [...] w najbliżej położonym miejscu wynosi: w przypadku budynku "C" 13,36 m przy wysokości przesłaniania mierzącej 14 m, w przypadku budynku "D" - 13,31 m przy wysokości przesłaniania mierzącej 13 m. Wynika z tego, że budynek "D" zaprojektowany został w odległości większej niż wysokość przesłaniania i nie wystąpi tutaj zjawisko ponadnormatywnego przesłaniania w stosunku do okien pomieszczeń położonych na parterze budynku. Natomiast budynek "C" zaprojektowany został w odległości nieznacznie mniejszej niż wysokość przesłaniania, tj. 0,64 m. Organ podkreślił, że wysokość przesłaniania mierzona jest od dolnej krawędzi najniżej położonego okna pomieszczenia przeznaczonego na stały pobyt ludzi, czyli w stosunku do pomieszczenia położonego na parterze budynku. Z uwagi na fakt, że lokal skarżącej położony jest na drugiej kondygnacji budynku z oczywistych względów nie wystąpi tutaj zjawisko ponadnormatywnego przesłaniania, a co za tym idzie zachowana jest norma określona w § 13 ww. rozporządzenia.
Zdaniem organu odwoławczego, przeprowadzona analiza nie wykazała, aby w związku z jakimkolwiek przepisem prawa materialnego planowana inwestycja wprowadziła ograniczenia w korzystaniu z lokalu skarżącej. Skarżąca nie wskazała też na istnienie innej przesłanki z której wynikałby jej interes prawny w niniejszej sprawie. W tej sytuacji skarżącej nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Na powyższą decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła A. P. podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa budowlanego oraz przepisów postępowania w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wyrokiem z dnia 21 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 28 stycznia 2021 r. w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego ma zastosowanie w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi, a więc gdy nie ma już możliwości zaskarżenia ich w trybie zwyczajnym (zob. wyrok NSA z 29.06.2016 r., I OSK 3061/14, dostępny jak pozostałe powołane w tej sprawie w Internecie na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca wskazuje w art. 145-145b K.p.a. przesłanki stanowiące podstawę wznowienia postępowania. Tryb wznowienia reguluje art. 148 K.p.a., który stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2).
Z ww. przepisów wynikają trzy przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby mogło dojść do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Po pierwsze, musi zostać dochowany termin (miesięczny) od dnia, w którym powzięto wiedzę o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Drugą przesłanką jest powołanie przynajmniej jednej okoliczności spośród wymienionych w art. 145-145b K.p.a. I wreszcie przesłanka trzecia – wniosek musi pochodzić od strony postępowania. Łączne spełnienie tych przesłanek prowadzi do wznowienia postępowania, a w jego następstwie do merytorycznego rozpoznania wniosku.
Sąd za niesporne uznał to, że skarżąca dochowała wymogu zgłoszenia wniosku w terminie miesięcznym od dowiedzenia się o wydaniu decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 20 lipca 2020 r., a także to, że powołała przesłankę do wznowienia postępowania – opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (brak udziału w postępowaniu bez własnej winy). Również kwestia posiadania przez skarżącą przymiotu strony, tj. legitymowania się przez nią indywidualnym interesem prawnym w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji, została dostatecznie wyjaśniona w toku wznowionego postępowania administracyjnego, i nie jest już przedmiotem sporu.
Prezydent Miasta Szczecin umorzył postępowanie wznowieniowe uznając, że skarżąca nie ma przymiotu strony postępowania albowiem, wbrew twierdzeniom skarżącej, w sprawie nie występuje zjawisko ponadnormatywnego przesłaniania i ograniczenia nasłonecznienia budynku, co wynika wprost z dokumentacji projektowej, do której została dołączona analiza nasłonecznienia.
Organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania skarżącej dokonał ponownej oceny formalnej okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania i przeanalizował czy planowana inwestycja wprowadziła ograniczenia w korzystaniu z lokalu skarżącej.
Sąd stwierdził, że z dodatkowej analizy nasłonecznienia mieszkań zlokalizowanych przy południowej elewacji budynku przy ul. [...] w S. wynika, że wszystkie lokale mieszkalne przylegające do południowej elewacji budynku, w tym lokal skarżącej [...] usytuowany na drugim piętrze budynku, po zrealizowaniu sąsiedniej budowy, będą miały zapewniony czas nasłonecznienia od minimum 3 godzin 10 minut do ponad 7 godzin. Wynik ten potwierdza graficzna symulacja rozkładu światła słonecznego i cienia pokazana w czterech ujęciach. Stąd też lokal skarżącej spełnia również ogólne normy nasłonecznienia, o których mowa w § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia.
Dodatkowa analiza nasłonecznienia została sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej. Nie ma zatem podstaw, aby nie uznać przedłożonej analizy za dowód w przedmiotowej sprawie lub podważać wnioski projektanta w niej zawarte. Sąd zauważył, że skarżąca poza ogólnym negowaniem dokumentu inwestora jako wiarygodnego dowodu w sprawie, nie przedstawiła alternatywnej analizy, mogącej stanowić dowód (art. 75 K.p.a.) uprawniający organ do zakwestionowania dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. Skarżąca w istocie też nie zakwestionowała prawidłowości założeń metodycznych, danych wyjściowych lub sposobu wykonania analizy pochodzącej od inwestora i nie wskazała na takie błędy w dokumencie, które zdeklasyfikowałyby go jako wiarygodny dowód w sprawie.
Odnosząc się do natomiast do wniosków skarżącej o dopuszczenie dowodu z oględzin jej nieruchomości i zlecenia sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę na okoliczność ustalenia wpływu realizacji inwestycji na czas nasłonecznienia pomieszczeń lokalu skarżącej w ramach postępowania administracyjnego, Sąd wyjaśnił, że w sytuacji gdy organ na podstawie dowodów zebranych w toku postępowania może dokonać ustalenia stanu faktycznego niebudzącego wątpliwości, wówczas dalsze prowadzenie postępowania dowodowego nie jest zasadne. Organ nie ma zatem obowiązku uwzględniania wszystkich wniosków dowodowych, jeśli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2020 r. II GSK 3369/17).
Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż termin "zabudowa śródmiejska", zdefiniowany w § 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bazuje na dwóch zasadniczych elementach, które decydują o uznaniu danej zabudowy za "śródmiejską". Po pierwsze, zabudowa ta musi mieć charakter intensywny, to znaczy typowy dla charakteru, wielkości i cech zabudowy danego miasta (np. zgrupowanie zabudowań w wielkomiejskiej aglomeracji jest znacznie większe niż mieście małym lub średnim). Po drugie, zabudowa ta musi znajdować się na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, co oznacza, że prawodawca rozporządzeniowy odwołuje się do kryterium funkcji zabudowy, która - zgodnie z dalszą częścią definicji - ma "faktycznie" lub "planistycznie" stanowić centrum miasta lub centrum dzielnicy miasta. Z definicji tej wynika zatem szerokie rozumienie zabudowy śródmiejskiej, która obejmuje nie tylko jeden teren centralny miasta (zazwyczaj w mniejszych miastach), lecz także wielość "terenów centrotwórczych" w dzielnicach miast (vide: wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r. II OSK 2442/16).
Nie ulega zatem wątpliwości, zdaniem Sądu, że zabudowę terenu inwestycji i działki sąsiedniej nr [...] (niezależnie od rozróżnienia w Studium funkcji uzupełniającej i podstawowej kierunku zagospodarowania ww. terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wysokiej intensywności, o czym pisze skarżąca w piśmie uzupełniającym z dnia 21.09.2021 r.) należy zakwalifikować do rodzaju zabudowy śródmiejskiej. Wynika to wprost z lokalizacji działek nr [...] i [...], które według Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Szczecina (uchwała Rady Miasta Szczecin nr XVII/470/12) położone są w dzielnicy funkcjonalnie oznaczonej jako "Śródmieście", na osiedlu [...]. Tak więc skoro projektowana inwestycja i działki sąsiednie należą do tzw. zabudowy śródmiejskiej to, wbrew stanowisku skarżącej, w stosunku do jej lokalu mieszkalnego obowiązuje warunek nasłonecznienia ustalony w § 60 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w ramach którego, w przypadku budynków zlokalizowanych w zabudowie śródmiejskiej dopuszcza się ograniczenia wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny.
Wobec powyższego, słusznie organ odwoławczy uznał zarzuty skarżącej, iż projektowana inwestycja oddziałuje na jej nieruchomość w sposób niezgodny z prawem, za bezpodstawne.
Trafnie wskazał Wojewoda, że w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od właściciela lokalu znajdującego się w budynku wielorodzinnym zobligowany on jest także do wykazania istnienia indywidualnego interesu prawnego, opartego na przepisach prawa materialnego.
Sąd podzielił wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty, co znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 6 ustawy o własności lokali (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013r., sygn. II OSK 583/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie wyklucza to automatycznie udziału w tym postępowaniu poszczególnych członków wspólnoty samodzielnie, ale jest to sytuacja wyjątkowa i uzależniona od wykazania przede wszystkim swojego własnego, indywidualnego interesu prawnego (por. wyrok NSA z 16 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3101/14, wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1325/15).
Zagadnienie bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
W zaistniałej sytuacji, zdaniem Sądu, zgodzić się należało z Wojewodą, że skarżąca nie wykazała indywidulanego, odrębnego od Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...], interesu prawnego, warunkującego jej osobisty udział w postępowaniu zakończonym decyzją nr 1902/19. Nie wystąpiły bowiem w sprawie takie okoliczności, które powodowałyby, że po zrealizowaniu zabudowy objętej decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 18 grudnia 2019 r. jej lokal znalazłby się w szczególnej sytuacji na tle wszystkich innych mieszkań, a skarżąca zostałaby narażona na naruszenia jej prawa do korzystania z nieruchomości w większym stopniu aniżeli pozostali właściciele lokali w budynku.
Z akt administracyjnych wynika, iż Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w S. brała udział w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w ramach którego zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, dokonano sprawdzenia projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi i ostatecznie zatwierdzono projekt kwestionowaną indywidualnie przez skarżącą decyzją Prezydenta Miasta Szczecin.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP Sąd stwierdził, że jakkolwiek prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym, to jednak prawo nie jest prawem chronionym bezwzględnie. Przepis art. 64 ust. 1 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. W tej sprawie takie naruszenia nie mają miejsca albowiem nowa inwestycja, co wynika z analizy akt administracyjnych sprawy ma być realizowana na gruncie stanowiącym własność inwestora, w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane oraz projekt budowlany sporządzony przez uprawnione osoby. Interes innych stron postępowania nie może naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 Prawa budowlanego, bo prawo do zabudowy może być ograniczone tylko przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - i tylko w tym zakresie organ administracji architektoniczno-budowlanej może ingerować w planowaną inwestycję.
Zdaniem Sądu, nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący stosownie do treści art. 7 i 77 § 1 K.p.a. i oceniony zgodnie z art. 80 K.p.a.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną wniosła A. P. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie i uznanie przez sąd, że:
a. organ dostatecznie zbadał sprawę i ocenił dostępny materiał dowodowy, podczas gdy nie uwzględnił on żadnego z wniosków dowodowych zgłaszanych przez skarżącą, opierając się jedynie na prywatnej analizie przedstawionej przez inwestora, będącego oczywiście zainteresowanym wynikiem postępowania, czym naruszył przepisy postępowania dowodowego wskazane w K.p.a.;
b. skarżąca nie przedstawiła alternatywnej analizy, mogącej stanowić dowód uprawniający organ do zakwestionowania dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, podczas gdy to nie skarżąca, a organ zobowiązany jest zgodnie z treścią art. 77 § 1 K.p.a. do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a ponadto skarżąca wskazywała w toku prowadzonego postępowania, że nie miała wglądu do projektu budowlanego, ponieważ nie było go w aktach sprawy;
c. dokument prywatny dotyczący analizy nasłonecznienia, przedstawiony przez inwestora i sporządzony na jego zlecenie był wiarygodnym dowodem w sprawie, mimo że kodeks postępowania administracyjnego wymaga dla uzyskania wiadomości specjalnych, które są konieczne w sprawie, aby organ zwrócił się do biegłego o wydanie stosownej opinii, a prywatna analiza nie jest tożsama z taką opinią i nie może jej zastąpić;
d. organ prowadzący postępowanie nie miał obowiązku uwzględniania wniosków dowodowych skarżącej, mimo iż zgodnie z treścią art. 78 § 1 K.p.a., w przypadku, gdy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić;
e. ustalenie przez Sąd, że skoro studium na terenie objętym przedmiotową inwestycją operuje sformułowaniem "wysokiej intensywności", a teren znajduje się na obszarze śródmieścia, to na tym obszarze możliwa jest zabudowa śródmiejska, mimo iż z treści studium wynika, że rozróżnia ono wyraźnie jednostki planistyczne, na których obszarze zabudowa śródmiejska może być realizowana oraz jednostki, które takiej cechy nie posiadają, jak jednostka, w której znajduje się teren objęty przedmiotową inwestycją;
f. Sąd uznał za prawidłowe postanowienie organu odmawiające skarżącej uznania jej za stronę postępowania, w którym:
─ organ wskazuje, że z analizy nasłonecznia (dokument prywatnego), wynika iż lokal skarżącej będzie posiadał nasłonecznienie o takiej samej długości jak lokal nr 2 znajdujący się na parterze budynku (ograniczone), a więc (zgodnie z analizą) różniące się w tym zakresie od lokalu nr 3, co do którego właściciele pozostają uznani przez ten sam organ za strony postępowania o 5 min;
─ organ stwierdził, że położenie lokalu skarżącej na 2 kondygnacji budynku powoduje, że nie wystąpi zjawisko ponadnormatywnego przesłaniania, a w związku z tym skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania, mimo iż organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w tym zakresie, a prywatna analiza na której oparł się w całości w ogóle nie uwzględnia zmiany nasłonecznia lokalu skarżącej sprzed rozpoczęcia realizacji przedmiotowej inwestycji i po jej zakończeniu;
─ organ w postępowaniu dowodowym ograniczył się do konsultacji z inwestorem (prywatna analiza nasłonecznienia) i wskazuje, że skarżąca nie wykazała indywidualnego, odrębnego od Wspólnoty Mieszkaniowej interesu prawnego, warunkującego jej osobisty udział w postępowaniu zakończonym decyzją 1902/19.
2. art. 145 §1 pkt. 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 i pkt 4 K.p.a., poprzez uznanie przez Sąd, że w niniejszej sprawie nie wykazano istnienia przesłanki z tego przepisu, mimo że:
a. skarżąca powinna być uznana za stronę postępowania, skoro są wobec niej stosowane przepisy prawa umniejszające jej status prawny;
b. skarżąca jako strona postępowania bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu;
3. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez ustalenie przez Sąd za organem, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania, ponieważ lokal skarżącej nie znajduje się w szczególnej sytuacji na tle wszystkich innych mieszkań, a skarżąca zostałaby narażona na naruszenia jej prawa do korzystania z nieruchomości w większym stopniu aniżeli pozostali właściciele lokali, mimo iż
a. wykazała ona indywidualny interes prawny, uprawniający ją do udziału w tym postępowaniu;
b. lokal skarżącej znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji;
c. okna wszystkich pomieszczeń lokalu skarżącej wprost wychodzą na realizowaną inwestycję;
d. realizowana inwestycja w sposób oczywisty zmieni możliwość korzystania z przedmiotowego lokalu w sposób dotychczasowy, ograniczając nasłonecznienie lokalu oraz całkowicie zmieniając krajobraz terenu, który z tego lokalu dotychczas był widoczny;
e. art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez uznanie przez Sąd, że budynki realizowane na działce nr [...], które nie odpowiadają warunkom technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i pozbawiają skarżącą prawa do dotychczasowego nasłonecznienia jej lokalu odpowiadają prawu, podczas gdy:
─ stosownie do prawa budowlanego obiekty należy projektować tak, aby szanować uzasadnione interesy osób trzecich, w tym ochronę nieruchomości sąsiednich;
─ stosownie do przepisów kodeksu cywilnego skarżąca ma wyłączne prawo korzystania z lokalu, a poprzez zgodę na ograniczenie nasłonecznienia jej lokalu ograniczono prawo skarżącej do właściwej ekspozycji jej lokalu na światło słoneczne;
─ konsekwencją dowolności działania organu, a następnie sądu jest pozbawienie skarżącej praw wynikających z własności nieruchomości i doprowadzenie do sytuacji postępującej realizacji inwestycji, a tym samym postępującej szkody w majątku skarżącej i faktycznego wywłaszczania skarżącej z prawa do właściwego nasłonecznienia jej lokalu.
4. § 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 oraz § 60 ust. 1 i ust. 3 w zw. z § 3 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie możliwe było zmniejszenie odległości pomiędzy budynkami oraz ograniczenie dotychczasowego czasu nasłonecznienia, z uwagi na zakwalifikowanie przez sąd terenu objętego inwestycją jako zabudowa śródmiejska, podczas gdy:
a. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wyraźnie rozróżnia zabudowę śródmiejską od innych rodzajów zabudowy vide tereny [...] oraz [...] oraz [...];
b. organ w wydanej decyzji a za nim Sąd, dokonał oderwanej od treści studium jego analizy, z której wynika, że na terenie, na którym prowadzona jest przedmiotowa inwestycja możliwa jest zabudowa śródmiejska, w sytuacji gdy samo studium takie zabudowy na analizowanym terenie nie przewiduje;
c. zapisy studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją nie odpowiadają definicji zabudowy śródmiejskiej wskazanej w § 3 pkt 1 wskazanego wyżej Rozporządzenia bo nie wskazują aby w terenie [...] była dopuszczalna zabudowa śródmiejska;
d. dla terenu opisującego sporną nieruchomość terenu [...] nie przewiduje zabudowy śródmiejskiej;
e. definicja zabudowy śródmiejskiej zawarta w § 3 pkt 1 wymaga aby zabudowa ta była określona w studium;
f. położenie działki w środku miasta nie oznacza, że jest na niej dopuszczalna zabudowa śródmiejska;
g. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w ramach ogólnych wytycznych wskazanych dla Osiedla [...] stanowi, że w części zachodniej odnoszącej się do terenu, na którym realizowana jest przedmiotowa inwestycja wskazuje, że część zachodnia/taras górny/ma charakter zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności z prestiżowymi przestrzeniami otwartymi/ Jasne Błonia/ oraz funkcjami ponadlokalnymi/ szkoły wyższe, siedziba TVP, hala sportowo - widowiskowa itp./ Rozwijać się będzie w kierunku podnoszenia jakości przestrzeni i istniejących funkcji z możliwością wprowadzenia uzupełniających funkcji ponadlokalnych i usług związanych z obsługą osiedla, co wyklucza stanowisko sądu, który w niniejszej sprawie orzekał w oparciu o nieaktualny stan prawny, sprzed nowelizacji Rozporządzenia, mającej miejsce w 2018 roku i oznacza dokonanie niedopuszczalnej i naruszającej przepisy rozszerzającej wykładni przepisu § 13 ust. 4 rozporządzenia, który w razie trudności interpretacyjnych powinien być interpretowany ścieśniająco gdyż rozszerzająca wykładania przepisów prawa w tym zakresie uderzą w prawa nieruchomości sąsiednich.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. P. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Kwestią istotną dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, czy organy administracji oraz Sąd I instancji prawidłowo uznały, że skarżącej kasacyjnie nie przysługuje status strony postępowania.
Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
Organ administracji ma więc obowiązek ustalić, czy z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpił właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, oraz czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciel użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Ograniczenia w zagospodarowaniu muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle nie zaś rozszerzająco. W związku z realizacją inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości zagospodarowania innej nieruchomości. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony takiego postępowania. Ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 471) art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane otrzymał nowe brzmienie. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji dokonuje kompleksowej oceny projektu budowlanego dając temu wyraz w decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu wznowieniowym organ administracji w przypadku wystąpienia przesłanki wznowieniowej dokonuje oceny zgodności z prawem wydanej w postępowaniu zwykłym decyzji o pozwoleniu na budowę, to jest dokonuje kompleksowej oceny prawidłowości wydania tej decyzji. Nie ma więc uzasadnionych podstaw do tego, by krąg stron postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, określany był według innych zasad niż krąg stron postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Nadto stwierdzić należy, że co do zasady podmiotem uprawnionym do występowania w postępowaniu administracyjnym w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej jest Zarząd tej Wspólnoty, ale tylko wówczas gdy Wspólnota Mieszkaniowa jest tzw. Dużą Wspólnotą Mieszkaniową tj. gdy liczba wyodrębnionych lokali przekracza siedem.
Zgodnie z treścią art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali Wspólnota Mieszkaniowa może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywaną, a zatem jest tzw. ułomną osoba prawną. Mimo tego, że nie posiada osobowości prawnej może być podmiotem praw i obowiązków.
Z kolei z treści art. 21 ust.1 tejże ustawy wynika, że to Zarząd kieruje sprawami Wspólnoty Mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między Wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali jeśli Wspólnota ma wyodrębnionych więcej niż siedem lokali. Jeśli lokali jest mniej niż siedem Wspólnota nie musi posiadać wyodrębnionego Zarządu. Do Zarządu Małą Wspólnotą stosuje się wówczas odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z treścią art. 201 K.c. jeśli sprawa dotyczy czynności zwykłego zarządu konieczne jest na podjęcie czynności uzyskanie zgody większości współwłaścicieli. Jeśli sprawa dotyczy czynności przekraczającej zwykły zarząd to zgodnie z treścią art. 199 K.c. konieczne jest uzyskanie na podjęcie czynności zgody wszystkich współwłaścicieli.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje ukształtowany pogląd, że w pewnych wypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów prawnych o charakterze zbiorowym takich jak np. Wspólnoty Mieszkaniowe czy Spółdzielnie. Nie oznacza to jednak, że osoba taka nie musi spełniać wymogów uznania jej za stronę postępowania wynikających z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu tego przepisu na dzień wszczęcia postępowania wznowieniowego. Zasadnie też Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis ten został prawidłowo zastosowany przez organy administracji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiona została wyczerpująca argumentacja przemawiająca za tym, że skarżącej kasacyjnie nie przysługuje status strony postępowania. Argumentację tę, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji zaakceptował wydanie przez organy administracji decyzji z naruszeniem art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a.
Wskazać należy, że z art. 7 K.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to, że organy administracji mają obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy nie zaś wszelkie czynności, których przeprowadzenie postuluje strona postępowania. To czy dany dowód zostanie przeprowadzony zależy od oceny przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy co do których organ miał wątpliwości. Szeroki zakres środków dowodowych możliwych do zastosowania w sprawie na podstawie art. 75 K.p.a. nie powoduje konieczności ich przeprowadzania jeśli dana okoliczność została już wyjaśniona w oparciu o inny dowód i nie został on podważony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Organy administracji dokonały jego prawidłowej oceny i ocena ta nie nosi cech dowolności.
Okoliczność, że kwestie związane z nasłonecznieniem pomieszczeń w lokalu skarżącej kasacyjnie zostały ustalone na podstawie ekspertyzy sporządzonej na zlecenie inwestora nie oznacza, że ekspertyza ta jest niewiarygodna i nie można poczynić na jej podstawie ustaleń faktycznych. Dla oceny przydatności dowodowej ekspertyzy ma znaczenie okoliczność, czy sporządzona została ona przez osobę posiadającą wiedzę i doświadczenie w dziedzinie, której ekspertyza dotyczy oraz, czy ekspertyza nie zawiera błędów widocznych dla osoby, która nie ma specjalistycznej wiedzy w danej dziedzinie. Okoliczność, że ekspertyza sporządzana jest na zlecenie inwestora nie oznacza automatycznie, że osoba ją sporządzająca będzie podawała w tej ekspertyzie nieprawdziwe fakty i formułowania nieprawdziwe wnioski. Sam fakt, że ekspertyza nie spełnia oczekiwań skarżącej kasacyjnie nie oznacza, iż jest ona nieprzydatna jako dowód w sprawie.
W postępowaniu wznowieniowym ocenie poddawana jest decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Ekspertyza zacieniania tym samym powinna odnosić się do usytuowania i parametrów budynku, które są zawarte w projekcie budowlanym nie zaś do usytuowania i parametrów budynku już zrealizowanego.
Jak trafnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny graficzna symulacja rozkładu światła słonecznego i cienia wskazuje, że też lokal skarżącej kasacyjnie będzie miał zapewniony czas nasłonecznienia minimum 3 godzin 10 minut a zatem spełnione będą w stosunku do niego ogólne normy nasłonecznienia, o których mowa w § 60 ust. 1 i 2 r rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że rozważania Sądu I instancji odnośnie do tego, czy przewidziany w projekcie budowalnym budynek znajduje się na terenie zabudowy śródmiejskiej nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W odniesieniu do skarżącej kasacyjnie nie miał bowiem zastosowania § 60 ust. 3 ww. rozporządzenia, który to przepis stanowi, że w przypadku budynków zlokalizowanych w zabudowie śródmiejskiej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia, określonego w ust. 1 do 1,5 godziny.
Niemniej jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadniczo podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że teren planowanej inwestycji znajduje się w zabudowie śródmiejskiej. Dla poczynienia tego ustalenia znaczenie ma definicja zabudowy śródmiejskiej zawarta w przepisach prawa powszechnego. Definicja taka znajduje się w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z przepisu tego wynika, że przez zabudowę śródmiejską należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia, określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Inwestycja niewątpliwie znajduje się na terenie śródmieścia zaś studium przewiduje w miejscu realizacji inwestycji zabudowę intensywną oraz zabudowę wysokiej intensywności. Pozostałe zapisy studium nie mogą modyfikować definicji zabudowy śródmiejskiej jaka zawarta jest w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W konsekwencji nie mają one też znaczenia dla zastosowania § 60 ust. 3 tego rozporządzenia.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał oceny prawidłowości stanowiska organów administracji, że skarżąca kasacyjnie nie może być uznana za stronę postępowania. Dla oceny tej nie ma znaczenia, czy organy administracji prawidłowo bądź też nieprawidłowo uznały inne osoby za strony tego postępowania.
Nasłonecznienie lokalu skarżącej kasacyjnie w związku z realizacją wymienionej w pozwoleniu na budowę inwestycji ulegnie ograniczeniu jednakże nie jest to organicznie, które uniemożliwiałoby wykorzystanie tego lokalu na cele mieszkaniowe. Odnośnie do twierdzenia, że realizacja budynku całkowicie zmieni krajobraz terenu jaki był widoczny dotychczas z jej lokalu stwierdzić należy, że przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie gwarantują właścicielom nieruchomości prawa do zachowania widoku roztaczającego się z ich nieruchomości. Twierdzenie, że doszło do "faktycznego wywłaszczenia skarżącej z prawa do właściwego nasłonecznienia jej lokalu", zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest twierdzeniem pozbawionym podstaw. Kwestia nasłonecznienia lokalu należącego do skarżącej kasacyjnie może być kontrolowana przez organy administracji oraz sądy administracyjne pod kątem zgodności z prawem. Przepisy te zostały wskazane zarówno przez Sąd I instancji jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny i przewidziany w tych przepisach czas nasłonecznienia został zachowany. Kryterium oceny nie może być natomiast wskazywane przez skarżącą kasacyjnie kryterium "właściwego nasłonecznienia lokalu". Nawet jeśli przyjąć, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, że nasłonecznienie lokalu należy do jej majątku, to granice tego majątku określają wskazane przez organy administracji oraz Sąd przepisy prawa regulujące kwestię nasłonecznienia lokali. Przepisy te zaś nie zostały naruszone.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.