II OSK 2140/22

II OSK 2140/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Piotr Broda
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Ke 174/22 - Wyrok WSA w Kielcach z 2022-05-18
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 31a ust 1 i 2, art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7, art. 52, art. 81c ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 174/22 w sprawie ze skargi E. S. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 31 stycznia 2022 r. znak: WINB-WOA.7721.14.47.2021 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 174/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi E. S. uchylił postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 31 stycznia 2022 r. znak: WINB-WOA.7721.14.47.2021 oraz postanowienie organu I instancji w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Postanowieniem z 31 stycznia 2022 r. znak: WINB-WOA.7721. 14.47.2021 Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Kielcach (dalej też jako "ŚWINB") uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce (dalej "PINB") z 18 listopada 2021 r. znak: PINB- SO.5160.73.2021.VI, i w to miejsce, na podstawie art. 81c ust. 2, art 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej "Prawo budowlane" i "P.b.") oraz art. 123 k.p.a., orzekł o nałożeniu na E. S., jako inwestora robót budowlanych polegających na rozbiórce części budynku mieszkalnego znajdującego się na działkach nr: [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w K., wykonanych samowolnie, bez wymaganego pozwolenia na budowę, obowiązek przedłożenia w terminie do 31 marca 2022 r. ekspertyzy technicznej, opracowanej przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i przynależnej do właściwej izby samorządu zawodowego, dotyczącej sposobu zabezpieczenia pozostałej po rozbiórce tego budynku - zachowanej jego części, z warunkiem, że ekspertyza techniczna powinna określać, czy zachowana część budynku może być bezpiecznie użytkowana oraz jakie ewentualne roboty budowlane należy wykonać w celu doprowadzenia zachowanej części budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wyjaśnił, że przy ul. [...] w K. istniał stary drewniany budynek mieszkalny, parterowy z dachem dwuspadowym krytym w części blachą, a w części papą. Budynek ten znajdował się w większej części na działce nr ew. [...], a niewielka część budynku położona była na działce nr [...]. Działka nr [...] stanowi obecnie własność E. S., a działka nr [...] własność W. G.. W. G. zajmował zachodnią część ww. budynku. E. S. wraz z osobą będącą wówczas drugą współwłaścicielką działki nr [...] usiłowała od 15 lutego 2017 r. uzyskać decyzję udzielającą pozwolenia na rozbiórkę ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
W konsekwencji Wojewoda Świętokrzyski decyzją ostateczną z 20 grudnia 2017 r. znak: IR.I.7841.6.2017 uchylił decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia 2 października 2017 r. znak: AB-I.6741.6.2017.AJ udzielającą pozwolenia na rozbiórkę budynku i orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę.
Wojewoda stwierdził, że budynek położony jest zarówno na działce nr [...] jak i na działce nr [...]. Działka nr [...] stanowiła wówczas współwłasność E. S. i B. S., zaś działka nr ew. [...] stanowi własność W. G.. Wojewoda stwierdził, że skoro współwłaścicielami budynku byli wówczas E. S., B. S. i W. G., a do wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, to warunek ten nie został spełniony.
W wyniku interwencji E. S. dotyczącej stanu technicznego budynku PINB w piśmie z 24 lipca 2020 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego tego budynku. Następnie organ nadzoru budowlanego decyzją z 18 sierpnia 2020 r. nałożył na współwłaścicieli ww. budynku obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na trwałym i skutecznym zabezpieczeniu przed dalszym niszczeniem i uszkodzeniem jego elementów konstrukcyjnych, poprzez zamknięcie bądź zaślepienie wszystkich otworów okiennych i drzwiowych nieużytkowanych pomieszczeń budynku wraz z wykonaniem prac konserwacyjno-naprawczych polegających na punktowym uzupełnieniu uszkodzonej izolacji termicznej elewacji budynku oraz poprawieniu mocowania rynien i rur spustowych instalacji deszczowej budynku, z określeniem terminu wykonania tych robót budowlanych do 31 października 2020 r.
W wyniku odwołania ŚWINB decyzją z 16 października 2020r., uchylił powyższą decyzję w części określającej termin wykonania obowiązków i w tym zakresie orzekł, że roboty budowlane wykonane mają zostać w terminie do 31 grudnia 2020 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Pomimo upływu wyznaczonego terminu obowiązek określony w ww. decyzjach nie został wykonany, co spowodowało wszczęcie przez PINB postępowania egzekucyjnego. E. S. w piśmie z 15 września 2021 r. wystąpiła do organu pierwszej instancji o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę spornego budynku z uwagi na jego stan techniczny. Do pisma strona załączyła: opinię techniczną w zakresie konstrukcyjno-budowlanym w przedmiocie ustalenia stanu technicznego tego obiektu, określającą, czy nadaje się on do remontu, czy wyburzenia. Zgodnie z opinią stan techniczny budynku jest na tyle zły, a materiały, które składają się na elementy tego obiektu, są w tak złym stanie technicznym, że podejmowanie jakichkolwiek prac remontowych staje się bezcelowe technicznie i kosztowo nieuzasadnione. Obiekt wymaga bezwzględnie całkowitego wyburzenia, wobec zagrożeń jaki stanowi w chwili obecnej.
W. G. 23 września 2021 r. poinformował telefonicznie PINB, że E. S. przystąpiła do rozbiórki budynku mieszkalnego.
Organ nadzoru budowlanego w trakcie kontroli 24 września 2021 r. stwierdził, że nieużytkowana część budynku, znajdująca się na działce nr [...] stanowiącej własność E. S., została wyburzona.
Wobec powyższego PINB z urzędu wszczął postępowanie w sprawie samowolnej rozbiórki części budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w K..
E. S. 29 września 2021 r. poinformowała organ, że 23 września 2021 r. dokonano rozbiórki części ww. obiektu na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], a roboty te zostały przeprowadzone za wiedzą i na zlecenie właścicielki nieruchomości, która zdecydowała się na takie działania wyłącznie w celu usunięcia zagrożenia dla zdrowia i życia osób znajdujących się w bezpośredniej bliskości tej części budynku, jakie wynikało z jego stanu technicznego.
Następnie W. G. przedłożył organowi nadzoru budowlanego wyrok Sądu Rejonowego w Kielcach I Wydział Cywilny z [...] 2020 r. sygn. akt [...], z jego powództwa przeciwko E. S. o przywrócenie posiadania. Wyrokiem tym Sąd nakazał przywrócenie naruszonego posiadania części budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości znajdującej się w K. przy ul. [...] na działce nr [...] o pow. 0,0605 ha w ten sposób, aby pozwana usunęła przeszkody znajdujące się w otworze drzwiowym pomiędzy częścią budynku położoną na działce nr [...] (kuchnia) oraz częścią budynku położoną na działce nr [...] (pokój). Nadto Sąd zakazał dokonywania dalszych naruszeń posiadania przez powoda dotychczas posiadanej przez niego części budynku mieszkalnego znajdującej się na działce [...] (pokój).
Podczas oględzin 16 listopada 2021 r. organ pierwszej instancji ustalił, że ww. budynek został rozebrany, za wyjątkiem jego części położonej na działce nr [...] i znajdującej się na działce [...] na szerokości około 1,0 m od betonowego ogrodzenia pomiędzy tymi działkami. Nierozebrany został fragment ściany frontowej długości ok. 46 cm i fragment ściany tylnej, stanowiącej ścianę ganku o długości ok. 154 cm. Nierozebrany pozostał również ganek na działce nr [...] o wymiarach w rzucie ok. 1,0 x 1,40 m. Ściana szczytowa drewniana z tynkiem, pozostała po rozbiórce budynku, widoczna od strony posesji skarżącej jest popękana (tynk, drzwi są zabite płytą OSB, szczyt zabity jest płytami pilśniowymi. Pozostał piec kaflowy przy tej ścianie oraz fragment drewnianej podłogi. Widoczne w ścianie drewniane belki są spróchniałe. Dach został odcięty i wystaje ok. 30 cm nad tą ścianą. Przy ścianie znajduje się komin. Dach pozostawionej po rozbiórce części budynku kryty jest blachodachówką (od ulicy) i papą (od podwórza). Dobudowany do budynku ganek kryty jest papą. Na działce nr [...] budynek posiada wymiary ok. 1,52 x 1,27 m + 5,40 m (odpowiednio wymiary ganku i budynku mieszkalnego). W pozostałej po rozbiórce budynku izbie, do której wejście prowadzi przez ganek z posesji W. G., stanowiącej kuchnię, łazienkę i sypialnię znajduje się tapczan, zlew, kuchenka gazowa czteropalnikowa, sedes, lodówka, kredens. Izba ta wyposażona jest w instalację elektryczną, gazową z butli, wodociągową, kanalizację sanitarną do szamba. Przy ścianie od strony działki nr [...] znajduje się komin oraz piec kaflowy. Ogrzewanie odbywa się za pomocą grzejnika olejowo-elektrycznego. W izbie brak jest wentylacji (nad kuchenką gazową znajduje się okap podłączony do przewodu kominowego). W protokole zapisano, że w czasie oględzin nie stwierdzono występowania groźby bezpośredniego zawalenia się pozostałej po rozbiórce części budynku. Obecny w czasie oględzin W. G. oświadczył, że dotychczas zamieszkuje w zachowanej części tego budynku.
Wobec powyższego PINB postanowieniem z 18 listopada 2021 r. zażądał od inwestorki robót budowlanych ekspertyzy technicznej. Na postanowienie to zażalenie złożyła E. S..
Analizując sprawę w trybie zażaleniowym ŚWINB powołał art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego i wyjaśnił, że z jednoznacznej treści art. 51 ust 1 pkt 2 P.b. wynika, że nie jest możliwe wydanie postanowienia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. ŚWINB ocenił zatem, że postanowienie organu pierwszej instancji posiada niewłaściwą podstawę prawną. Zdaniem ŚWINB, do wydanego przez PINB postanowienia właściwą podstawę prawną stanowi art. 81c ust. 2 P.b.
W omawianej sprawie E. S. wykonała jako inwestor roboty budowlane polegające na rozebraniu części ww. budynku, zaś zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Sporny budynek mieszkalny z przybudowanym od strony północnej budynkiem gospodarczym miał łączną powierzchnię około 102,3 m2, przy czym sam budynek z obydwoma gankami miał powierzchnię około 81 m2. Nie był to budynek wolnostojący. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że wykonanie rozbiórki części budynku mieszkalnego usytuowanego w części na działce nr [...] i w części na działce nr [...] wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę.
Dalej ŚWINB wskazał, że zgodnie art. 31a ust 1 P.b., roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę lub przed dokonaniem zgłoszenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Natomiast art. 31a ust 2 stanowi, że rozpoczęcie robót, o których mowa w ust. 1, nie zwalnia od obowiązku bezzwłocznego uzyskania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę lub dokonania zgłoszenia.
Wobec powyższego organ odwoławczy podkreślił, że skarżąca nie uzyskała decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę przed rozpoczęciem robót rozbiórkowych i nie uzyskała takiej decyzji w trakcie rozbiórki oraz po jej zakończeniu.
Biorąc pod uwagę również fakt, że organ nadzoru budowlanego wydał w stosunku do ww. budynku decyzję nakładającą obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na zabezpieczeniu przed dalszym niszczeniem i uszkodzeniem elementów konstrukcyjnych budynku, zdaniem ŚWINB, nie można twierdzić, że w budynku tym występował stan bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, który wymagał dokonania rozbiórki przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę.
W ocenie ŚWINB, roboty polegające na wykonaniu rozbiórki części omawianego budynku wykonane zostały samowolnie, bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Dla wykonania samowolnych robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, znajduje zastosowanie art. 50 i art. 51 P.b.
Jak zwrócił uwagę ŚWINB, organ pierwszej instancji nie wydał postanowienia opartego o art. 50 P.b. wstrzymującego roboty rozbiórkowe, ponieważ zgodnie z doktryną i orzecznictwem postanowienie oparte o ten przepis jest bezprzedmiotowe wobec robót już zakończonych. Z art. 52 P.b. wynika, iż obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w rozstrzygnięciach wydanych na podstawie art. 51P.b., nakłada się na inwestora. W postanowieniu PINB wskazał, że wykonane przez E. S. roboty budowlane polegające na rozbiórce części budynku mieszkalnego budzą wątpliwości, ponieważ ściana zachowanej części budynku od strony działki nr [...] nie stanowiła ściany zewnętrznej, a obecnie jest to ściana zewnętrzna dla zachowanej części tego budynku. Zatem w niniejszej sprawie PINB wykazał istnienie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego powstałego w wyniku robót budowlanych.
W związku z powyższym ŚWINB zgodził się z oceną organu pierwszej instancji, że należy nałożyć na inwestora robót obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej zachowanej części budynku. W zależności od treści otrzymanego opracowania, PINB będzie miał możliwość wydania odpowiedniej decyzji, na podstawie art. 51 P.b.
Zdaniem ŚWINB, należało zatem uchylić postanowienie PINB w całości i w to miejsce orzec jak w sentencji zaskarżonego postanowienia.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia ŚWINB stwierdził, że W. G. jest stroną postępowania w sprawie rozbiórki części ww. budynku, ponieważ posiada on interes prawny albowiem jest właścicielem działki nr [...], współwłaścicielem budynku przy ul. [...] oraz posiada wyrok sądu cywilnego nakazujący skarżącej przywrócenie naruszonego posiadania, czyli umożliwienie mu korzystania z pokoju, który znajdował się w rozebranej części budynku.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E. S. zaskarżyła powyższe postanowienie organu odwoławczego w całości, zarzucając temu rozstrzygnięciu:
1. dowolność rozstrzygnięcia wynikającą z braku podstawy prawnej do wydania zaskarżonego postanowienia, a w szczególności braku podstaw do oparcia postanowienia wyłącznie na art. 81c ust. 2 P.b. i braku podstaw do wywodzenia z art. 80, art. 81 i art. 83 P.b. obowiązku zobowiązania skarżącej do przedłożenia ekspertyzy technicznej;
2. naruszenie art. 81c ust. 2 P.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej został na skarżącą nałożony mimo braku wykazania uzasadnionych wątpliwości organu co do zagadnień techniczno-konstrukcyjnych, a nawet pomimo przesądzenia tych wątpliwości już w wyniku przeprowadzenia oględzin przez organ pierwszej instancji;
3. wadliwość postępowania a limine, polegającą na tym, że status strony w postępowaniu organ przyznaje W. G., podczas gdy nie był on i nie jest inwestorem prowadzonych robót rozbiórkowych, zaś roboty nie były i nie będą prowadzone na nieruchomości stanowiącej jego własność. Przedmiotowe postępowanie nie dotyczy zatem interesu prawnego ani obowiązku W. G. i prowadzenie czynności z jego udziałem na prawach strony skutkuje nieważnością postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie z 9 maja 2022 r. uczestnik postępowania W. G. przedstawił wyrok Sadu Rejonowego z [...] 2020 r., sygn. akt [...], wyrok NSA sygn. akt II OSK 2853/17 oraz orzeczenie o stopniu niepełnosprawności.
W piśmie procesowym z 13 maja 2022 r. skarżąca poparła skargę w całości i dodała w szczególności, że była zmuszona dokonać w trybie pilnym rozbiórki nieużywanej i zdewastowanej części budynku, która znajdowała się na nieruchomości stanowiącej jej własność. Wyłącznym powodem przeprowadzenia prac rozbiórkowych było zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.
Wyrokiem z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 174/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 31 stycznia 2022 r. oraz postanowienie organu I instancji w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, naruszają przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak należytego, bo spełniającego wymogi prawne, uzasadnienia przesłanek zastosowania art. 81c ust. 2 P.b.
Stosownie do treści art. 81c ust. 2 P.b., będącego podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Zgodnie zaś z art. 81c ust. 1 P.b., organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego (pkt 1), świadczących, że wyroby stosowane przy wykonywaniu robót budowlanych, a w szczególności wyroby budowlane, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi (pkt 2).
Z powyższego wynika, że organy nadzoru budowlanego mogą – w drodze postanowienia – nałożyć na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, ale wyłącznie w razie powstania uzasadnionych wątpliwości - co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego.
Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Art. 81c P.b. nie zawiera tym samym żadnych ograniczeń co do rodzaju postępowań, w których może być stosowany. Skoro zatem art. 81c ust. 2 P.b. znajduje się w rozdziale dotyczącym organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, może więc być stosowany we wszystkich sprawach należących do właściwości tych organów administracji. W art. 81c P.b. zarówno organy administracji architektoniczno-budowlanej, jak i nadzoru budowlanego zostały wyposażone w istotne środki wspierające wykonywanie zadań powierzonych im przepisami Prawa budowlanego. Zarówno dokumentów i informacji określonych w art. 81c ust. 1 P.b., jak i ocen technicznych i ekspertyz przewidzianych w ust. 2 tego przepisu właściwe organy mogą żądać m.in, gdy prowadzą postępowanie administracyjne.
Zdaniem Sądu, rację ma skarżąca, że art. 81c ust. 2 P.b. ma na celu uzupełnienie materiału dowodowego w danej sprawie, w tym przypadku – w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 P.b. Przed organem nadzoru budowlanego toczy się bowiem postępowanie w sprawie samowolnej rozbiórki. Zatem co do zasady możliwe jest zastosowanie art. 81c ust. 2 P.b. w tej sprawie, nawet w sytuacji gdy samowolnie wykonane roboty nie zostały wstrzymane na podstawie art. 50 ust. 1 P.b. (art. 51 ust. 7 P.b.). Jednak ze względu na użycie w art. 81c ust. 2 P.b. nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy", zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej, czy ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie tego przepisu musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Dla zastosowania art. 81c ust. 2 P.b. nie jest wystarczające proste twierdzenie organu o wątpliwościach co do jakości robót budowlanych, jakości wyrobów budowlanych, czy stanu technicznego obiektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest uargumentować, na czym te wątpliwości polegają w konkretnych okolicznościach i je uzasadnić.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wyrażano pogląd, że pracownicy organów nadzoru budowlanego powinni, co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego. Jeśli w wyniku tych ustaleń stwierdzone zostanie, że obiekt budowlany jest w nienależytym stanie technicznym, pracownicy mogą również samodzielnie określać, jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie. Przepis art. 81c ust. 2 P.b. winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia.
Podkreślenia wymaga, że organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie, dysponując pracownikami posiadającymi wiedzę specjalistyczną z zakresu prawa budowlanego, w tym sztuki budowlanej i norm technicznych. Nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien on rozstrzygać we własnym zakresie w ramach swoich kompetencji. Przepis art. 81c ust. 2 P.b., który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego robót budowlanych, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie – przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują – rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może być nadużywany. Nie może być zatem tak, że arbitralnym rozstrzygnięciem nakłada się na strony obowiązek bez żadnego, czy dostatecznego uzasadnienia. W organach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów nadzoru zatrudnione są bowiem osoby, które mają co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie. A zatem, kontrolując wykonanie robót budowlanych, inspektor nadzoru budowlanego jest w stanie samodzielnie określić prawidłowość wykonania tych robót.
Mając zatem na uwadze charakter i cel art. 81c ust. 2 P.b., potrzeba jego zastosowania w danym postępowaniu powinna zostać wyraźnie uzasadniona przez organy nadzoru budowlanego, czego w kontrolowanej sprawie zabrakło.
W realiach kontrolowanej sprawy ustalony został podczas kontroli przeprowadzonej 24 września 2021 r. oraz w trakcie oględzin 16 listopada 2021 r. stan techniczny zachowanej części spornego budynku. Organ nadzoru budowlanego stwierdził m.in., że ściana szczytowa drewniana z tynkiem, pozostała po rozbiórce budynku, widoczna od strony posesji skarżącej jest popękana (tynk), drzwi są zabite płytą OSB, szczyt zabity jest płytami pilśniowymi. Przy czym organ pierwszej instancji wskazał, co zaakceptował organ odwoławczy, że "w czasie oględzin wizualnie, nie stwierdzono występowania groźby bezpośredniego zawalenia się pozostałej po rozbiórce części budynku". Z kolei uzasadnieniem dla wydania kwestionowanego skargą postanowienia dowodowego przez organ pierwszej instancji, a które zostało powtórzone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, ma być okoliczność, że: "(...) ściana zachowanej części budynku od strony działki nr ew. [...] nie stanowiła ściany zewnętrznej, a obecnie jest to ściana zewnętrzna dla zachowanej części tego budynku". Takie umotywowanie nałożonego na stronę obowiązku jest niewystarczające. Uzasadnienie, zwłaszcza organu odwoławczego, koncentruje się na zasadności prowadzenia postępowania w sprawie samowolnej rozbiórki budynku mieszkalnego, nie zaś na powodach, dla których specjaliści zatrudnieni w inspektoracie nadzoru budowlanego nie są w stanie ocenić, czy i jakiego rodzaju roboty budowlane należy wykonać, aby możliwe było bezpieczne użytkowanie tego budynku.
Wyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych dla zastosowania art. 81c ust. 2 P.b. w zaskarżonym postanowieniu jest niezwykle lakoniczne i w żadnej mierze nie wyjaśnia ani stronie, ani Sądowi powodów, dla których organy nadzoru budowlanego nie są w stanie we własnym zakresie poczynić ustaleń koniecznych do sformułowania ocen i wniosków, a które muszą znaleźć się w opinii eksperta wynajętego przez stronę zgodnie z nałożonym obowiązkiem. Organy nadzoru budowlanego nie wykazały na obecnym etapie postępowania, że nie posiadają wystarczająco specjalistycznej wiedzy, aby własnymi zasobami osób i środków rozstrzygnąć sprawę, zwłaszcza, że przedmiotowy budynek w części pozostawionej po rozbiórce nie jest w swej konstrukcji obiektem budowlanym na tyle złożonym, że już z tego tylko powodu konieczne jest posiłkowanie się ekspertyzą (opinią) specjalisty z zakresu prawa budowlanego spoza kadry pracowników inspektoratu.
Art. 81c ust. 2 P.b., który przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu faktycznego obiektu budowlanego, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie, wykorzystując własną wiedzę i środki, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Dlatego nałożenie spornego obowiązku wymaga od organów szczegółowego uzasadnienia potrzeby przeprowadzenia w okolicznościach konkretnej sprawy dowodu z ekspertyzy technicznej.
Zdaniem Sądu, organy orzekające w przedmiotowym postępowaniu wpadkowym nie zastosowały się do wymogów, jakie stawia wydawanym przez te organy postanowieniom przepis art. 124 § 2 k.p.a.
Sąd stwierdził, że nie podziela zarzutu skargi dotyczącego wadliwego przyznania statusu strony postępowania W. G., skoro jest on właścicielem nieruchomości, na którą zrealizowane roboty budowlane oddziałują. Jest właścicielem części budynku mieszkalnego, którego dotyczy postępowanie.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę kasacyjną wniósł Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351. ze zm.) polegające na przyjęciu przez Sąd, iż w okolicznościach sprawy organ nadzoru budowlanego niewłaściwie zastosował przepis, zobowiązując inwestorkę samowolnie wykonanej rozbiórki części budynku mieszkalnego do przedłożenia, ekspertyzy technicznej, podczas gdy rozbiórka tego budynku wymagała pozwolenia na rozbiórkę a nadto stan techniczny obiektu z lat trzydziestych XX wieku oraz materiał z którego jest wykonany tj drewniana miejscami spróchniała konstrukcja obiektu – częściowo zamieszkałego – uzasadniała zastosowanie ww. przepisu;
2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit "c" P.p.s.a. w zw. z art. 124 § 2 K.p.a. i z art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego poprzez uznanie przez Sąd, iż organ nadzoru budowalnego nadużył zastosowania przepisu art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego a przedstawiony stan faktyczny i potrzeba dokonania oceny technicznej nie zostały uzasadnione podczas gdy organ nadzoru budowalnego szczegółowo opisał stan techniczny obiektu oraz wykazał w okolicznościach sprawy potrzebę przeprowadzenia ekspertyzy technicznej dla starego drewnianego budynku mieszkalnego, którego konstrukcja już spróchniała w wyniku samowolnych robót budowalnych została istotnie naruszona w sytuacji gdy budynek nie jest budynkiem wolnostojącym a na skutek samowoli inwestorki spoczywa na ścianie wewnętrznej, co uzasadnia obawy co do jego stateczności, zdatności do użytkowania a w konsekwencji bezpieczeństwa dla osoby dalej go użytkującej.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu administracji, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji uznał, że organy nadzoru budowlanego nie wykazały, że zaistniały uzasadnione podstawy do nałożenia obowiązku wynikającego z art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci protokołu oględzin oraz zdjęć pozwala stwierdzić, że wiedza posiadana przez pracowników organu nadzoru budowlanego jest wystarczająca do dokonania oceny, czy zachowana część budynku może być bezpiecznie użytkowana czy też należy wykonać dodatkowe roboty budowlane, by użytkowanie budynku było bezpieczne. Słusznie Sąd stwierdził, że budynek w części pozostawionej po rozbiórce nie jest w swej konstrukcji obiektem budowlanym na tyle złożonym, że konieczne jest posiłkowanie się ekspertyzą (opinią) specjalisty z zakresu prawa budowlanego spoza kadry pracowników inspektoratu w celu ustalenia czy może on być bezpiecznie użytkowany.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.