II OSK 2136/23

II OSK 2136/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SAB/Łd 65/23 - Postanowienie WSA w Łodzi z 2023-07-21
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 58 § 1 pkt 6, art. 3 par.2 pkt 8-9, art. 184
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lipca 2023 r., sygn. akt II SAB/Łd 65/23 w sprawie ze skargi P. C. na bezczynność Wójta Gminy Zgierz w przedmiocie uznania osoby za stronę w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji postanawia: oddalić skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 lipca 2023 r., sygn. II SAB/Łd 65/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę P. C. na bezczynność Wójta Gminy Zgierz w sprawie uznania za stronę w postępowaniu administracyjnym dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oraz zwrócił skarżącemu kwotę sto złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.
W uzasadnieniu Sąd podał, że skarżący domagał się od Wójta Gminy Zgierz uznania go za stronę prowadzonego przez ten organ postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wójt Gminy Zgierz pismem poinformował skarżącego, że nie przysługuje mu w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony.
W ocenie Sądu dla rozstrzygnięcia o statusie strony w toczącym się postępowaniu (dopuszczenia lub odmowy dopuszczenia do udziału) Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje ani formy decyzji administracyjnej, ani postanowienia.
Jedynie w przypadku organizacji społecznych przewidziano możliwość wydania postanowienia o dopuszczeniu bądź odmowie dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu, na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. również nie stanowi podstawy do wydania takiego postanowienia, gdyż dotyczy żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - postępowania będącego w toku. Organ nie ma podstaw do orzekania w sprawie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym danego podmiotu, a więc odmowa bądź dopuszczenie osoby fizycznej do postępowania nie wymaga żadnej procesowej formy, która podlegałaby kontroli sądowej.
Wobec powyższego wniesiona skarga nie dotyczy żadnego z przypadków bezczynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 oraz 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.). Stanowisko organu o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym nie przyjmuje bowiem postaci aktu podlegającego skardze do sądu administracyjnego, a co za tym idzie, nie przysługuje w tym przypadku skarga na bezczynność. Zaskarżenie bezczynności w postępowaniu organu administracji publicznej jest bowiem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności.
Skarga na bezczynność nie jest zatem właściwym środkiem prawnym zmierzającym do ustalenia, czy podmiotowi przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym.
Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że złożona w niniejszej sprawie skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł P. C., reprezentowany przez adwokata podnosząc zarzut naruszenia,
1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niesłuszne zastosowanie i odrzucenie skargi P. C., w sytuacji gdy uczestnik posiada interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia dotyczącego własnego statusu w sprawie i Sąd powinien był zobowiązać organ administracyjny do rozstrzygnięcia sprawy za pomocą decyzji bądź postanowienia zamiast stosowania pozakodeksowych instrumentów w postaci nienazwanych pism,
2. art. 104 § 1 i 2 w zw. z art. 123 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niezastosowanie tej normy w sytuacji gdy artykuł 28 k.p.a. nie stanowi wyjątku od obowiązku rozstrzygania sprawy przez organ za pomocą decyzji bądź postanowienia, a tym bardziej nie uprawnia organu do stosowania pozakodeksowych instrumentów kształtujących prawa i obowiązki uczestników w postaci nienazwanych pism z pominięciem wydawania decyzji i postanowień, a Sąd nie dostrzegł tego problemu.
Podnosząc powyższe naruszenie wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że P. C. jest współwłaścicielem w ramach wspólności małżeńskiej działek nr [...],[...] oraz [...] znajdujących się na terenie miejscowości K. w gminie Z.. Powyższe działki znajdują się w bezpośredniej bliskości działek nr [...] oraz [...], na których planowana jest budowa wielkiego ośrodka handlowo - usługowego. W ocenie skarżącego posiada on interes sprawny w ustaleniu swoich praw i obowiązków w tym postępowaniu.
Z tego względu w dniu 16 marca 2023r. zwrócił się do Urzędu Gminy w Zgierzu z wnioskiem o wezwanie go, wraz z małżonką będącą współwłaścicielem nieruchomości, do udziału w sprawie w charakterze strony. W jego ocenie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ powinien był wydać postanowienie o dopuszczeniu albo ewentualnie decyzję o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie.
Zamiast tego w dniu 4 kwietnia 2023r. organ sporządził pismo nieopatrzone tytułem ani "postanowienia" ani "decyzji", w którym jednak stwierdzono że nie posiada statutu strony w postępowaniu.
W ocenie skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł problemu w omijaniu prawa przez organ administracyjny poprzez sprzeczne z art. 104 § 1 i 2 i art. 123 § 1 i 2 k.p.a. kształtowanie praw i obowiązków uczestnika bez wydawania decyzji bądź postanowienia, do czego organ był zobowiązany. Powołana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi norma zawarta w art. 28 k.p.a. nie uchyla bowiem w żaden sposób dyspozycji art. 104 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym organ powinien rozstrzygnąć każdą sprawę - z więc i także wniosek P. C. w przedmiocie uznania go za stronę postępowania - za pomocą decyzji. Jedynym wyjątkiem od obowiązku wydania decyzji jest przewidziana w art. 123 § 1 i 2 k.p.a. możliwość rozstrzygnięcia sprawy za pomocą postawienia - ale wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco. W żadnym natomiast wypadku nie można dodawać wyjątków do tych przewidzianych przez prawo, a praktyka organu polegająca na wydawaniu nienazwanych pism kształtujących prawa i obowiązki doprowadziła de facto do powstania takiej sytuacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że z art. 182 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Należy zauważyć, że w tym przepisie ustawodawca używa zwrotu "może rozpoznać", co świadczy o tym, że w przypadku postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zależy od oceny Sądu. Przedmiot niniejszej sprawy nie uzasadnia przeprowadzenia rozprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające będzie rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Spór w niniejszym postępowaniu dotyczy tego, czy w sytuacji, gdy osoba fizyczna wniosła o dopuszczenie jej do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, to przysługuje jej środek dyscyplinujący organ do załatwienia takiego wniosku w postaci skargi na bezczynność.
Zgodnie z definicją zawartą w art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Przepisy k.p.a., na co wielokrotnie wskazywano również w orzecznictwie, nie przewidują możliwości wydania postanowienia w przedmiocie dopuszczenia/odmowy dopuszczenia osoby do udziału w postępowaniu administracyjnym. Nabycie statusu strony nie następuje wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ tej osoby do udziału w postępowaniu, lecz musi być oparte na przepisie prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3101/14).
Nieco inaczej sytuacja wygląda w kwestii dopuszczenia udziału w postępowaniu organizacji społecznej, bowiem stosownie do art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na takie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.
Nie sposób jednak tej regulacji dotyczącej organizacji społecznych rozciągać na podmioty domagające się dopuszczenia do udziału w postępowaniu na mocy art. 28 k.p.a. Jeżeli ustawodawca nie przewidział wprost możliwości występowania z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym przez podmioty inne niż organizacje społeczne, ani nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu takiego podmiotu, to brak jest podstawy prawnej do wydania postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu podmiotu nie będącego organizacją społeczną (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 855/07, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 293/06).
Skoro organ administracji nie ma podstaw do orzekania w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym danego podmiotu, a więc odmowa bądź dopuszczenie osoby fizycznej do postępowania nie wymaga żadnej procesowej formy, która podlegałaby kontroli sądowej (por. postanowienia NSA: z 11 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1322/14, z 18 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1393/16).
Powyższe ustalenie przekłada się bezpośrednio na możliwość dokonania sądowej kontroli skargi dotyczącej bezczynności organu, któremu zarzuca się nierozpoznanie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a na podstawie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. – w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Kwestionowana przez skarżącego bezczynność polegająca na braku nierozpoznania wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniach, czy też braku wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia w formie decyzji nie mieści się w zakresie żadnego z przepisów art. 3 § 1 pkt 8 czy 9 p.p.s.a.. W obu przypadkach skarga na bezczynność przysługuje bowiem stronom postępowania, do których skarżący nie należy.
Należy także mieć na uwadze, że generalnie celem skargi na bezczynność jest przymuszenie organu do wydania aktu lub podjęcia czynności, bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd ogranicza się wówczas do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany i zobowiązuje organ do załatwienia wniosku. Takiej kontroli Sąd administracyjny w sprawie dotyczącej bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o dopuszczenia do udziału osoby przeprowadzić nie może. Sąd nie mógłby bowiem przymusić organu do załatwienia pisma zgodnie z intencją wnioskodawcy, gdy taki obowiązek nie wynika z przepisów prawa.
Skoro skarżący kasacyjnie P. C. jako współwłaściciel działek nr [...],[...],[...] znajdujących się na terenie miejscowości K. w gminie Z., domagał się uznania go jako strony w postępowaniu dotyczącym budowy ośrodka handlowo - usługowego znajdującego na działkach nr [...] oraz [...], zaś w piśmie z dnia 4 kwietnia 2023 r. organ poinformował pełnomocnika skarżącego, że analiza akt sprawy nie pozwala na uznanie wnioskodawcy za stronę postępowania, należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie nierozpoznania (w formie procesowej) tego wniosku podlega odrzuceniu z innych przyczyn na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Skoro zatem Wójt Zgierza nie był zobowiązany do wydania jakiegokolwiek aktu rozstrzygającego wniosek skarżącego o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu, ani też wniosek ten nie wszczynał odrębnego postępowania administracyjnego, ponadto organ poinformował wnioskodawcę pismem o zajętym w tym zakresie stanowisku, wobec tego zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd art. 104 § 1 i 2 w zw. z art. 123 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. są również niezasadne.
Wskazywany przez skarżącego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepis art. 61a § 1 k.p.a. nie miał w sprawie zastosowania. Skarżący kasacyjnie nie dostrzegł, że przepis ten dotyczy wszczęcia postępowania administracyjnego. Wniosek w sprawie uznania za stronę postępowania nie wszczyna odrębnego postępowania administracyjnego, jest bowiem jedynie wnioskiem wpadkowym w sprawie, która już się toczy.
Na zakończenie wskazać jeszcze należy, że skoro w obowiązujących przepisach brak jest instrumentów, które pozwalałyby dokonać weryfikacji prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, nie oznacza to jednak, że podmioty, których mimo żądania nie uznano za strony są pozbawione jakiejkolwiek ochrony prawnej. Po zakończeniu postępowania w pierwszej instancji skarżący mogą wnieść od niej odwołanie, skutkiem czego ich legitymacja stanie się przedmiotem oceny organu odwoławczego, a taką decyzję można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Po zakończeniu postępowania można również wnosić o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Osoba, która twierdzi, że bezpodstawnie pominięto ją w toczącym się postępowaniu administracyjnym, czy też nie dopuszczono jej do takiego postępowania posiada zatem wystarczające środki umożliwiające weryfikację stanowiska organów administracji publicznej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.