II OSK 2135/22

II OSK 2135/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 70/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-11
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek – Rak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 70/22 w sprawie ze skargi E. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 11 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 70/22, oddalił skargę E. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 listopada 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z 25 września 2019 r. nr [...], znak: [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Mazowieckim (PINB) nakazał E. D. rozbiórkę tarasu dobudowanego samowolnie do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości [...] przy ul. [...] od strony południowej. Decyzją z 11 grudnia 2019 r. nr [...], znak: [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) utrzymał w mocy ww. decyzję PINB. Wyrokiem z 28 października 2020 r. sygn. akt. VII SA/Wa 467/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję, wniesioną przez E. D.
Pismem z 3 sierpnia 2021 r. E. D. wystąpiła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PINB nr [...] z 25 września 2019 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., podnosząc, że nie była inwestorem budowy tarasu i w związku z tym nie powinna być stroną postępowania w sprawie.
Postanowieniem z 10 września 2021 r. znak: [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., GINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB z 25 września 2019 r. W ocenie organu ze względu na prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 28 października 2020 r., oddalający skargę E. D. na decyzję MWINB, nie ma możliwości wszczęcia postępowania nieważnościowego w tej sprawie. Zdaniem GINB, Sąd prawomocnie ocenił, że kwestionowana przez skarżącą decyzja jest zgodna z prawem i nie jest dotknięta wadą nieważności.
Postanowieniem znak: [...]z 10 listopada 2021 r. GINB utrzymał w mocy swoje postanowienie z 10 września 2021 r., znak: [...]. Uzasadniając to postanowienie organ wskazał, że skutkiem oddalenia skargi przez sąd administracyjny jest niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu ustala, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. GINB podkreślił, że prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Organ wskazał, że ocena prawna zawarta w wyroku traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Jednak w ocenie GINB, w rozpatrywanym przypadku taka sytuacja nie wystąpiła.
GINB uznał, że choć nie sporządzono uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 28 października 2020 r. sygn. akt. VII SA/Wa 467/20, to niewątpliwie wydano rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi E. D. na decyzję WINB z 11 grudnia 2019 r., nr [...]. W decyzji tej organ wskazał, że obowiązek wymieniony w decyzji PINB z 25 września 2019 r. polegający na rozbiórce tarasu został nałożony na E. D. i stwierdził, że obowiązek ten został nałożony zasadnie. WSA w Warszawie prawomocnie oddalając skargę na decyzję WINB z 11 grudnia 2019 r., potwierdził prawidłowość tych ustaleń. Organ podniósł, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji skarżąca nie wskazała na żadne nowe okoliczności nieznane sądowi administracyjnemu w dacie wydania wyroku, które mogłyby wyłączyć ocenę prawną sądu i stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Kwestia skierowania nakazu rozbiórki do skarżącą była przez nią poruszana już w odwołaniu od decyzji organu powiatowego i ani organ wojewódzki, ani sąd administracyjny jej nie podzieliły. Zatem nie można bez wzruszenia oddalającego skargę wyroku dowodzić, że objęte nim decyzje są obciążone wadą nieważności, gdyż oddalenie skargi jest wyrazem dokonanej przez sąd oceny stanowiącej o zgodności tych decyzji z prawem.
Skargą E. D. zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; dalej: P.b.); art. 36a ust. 1 P.b.; art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że kontrola sądowa nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa uzasadniającym jego uchylenie.
Sąd wskazał, że jak prawidłowo ustalił GINB, decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana w toku postępowania administracyjnego, które z woli skarżącej było przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w sprawie VII SA/Wa 467/20. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sądowa kontrola decyzji (postanowień) administracyjnych – z urzędu – obejmuje sprawdzenie czy zaskarżony akt nie jest dotknięty wadą wskazaną w art. 156 k.p.a., stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia. Rezultatem sądowej kontroli aktów administracji publicznej jest ocena prawna wyrażona w sentencji orzeczenia sądu administracyjnego, wyjaśniona w uzasadnieniu tego orzeczenia. Oddalenie skargi na decyzję administracyjną oznacza, że decyzja ta została poddana kontroli sądu, w wyniku której sąd stwierdził, że zaskarżony akt nie jest dotknięty żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Poddanie decyzji administracyjnej kontroli sądowoadministracyjnej, zakończonej prawomocnym wyrokiem, ma ponadto ten skutek, że zgodnie z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) strony postępowania, sąd który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe są związane treścią tego orzeczenia. Zakres związania prawomocnym wyrokiem na podstawie art. 170 p.p.s.a. określa sentencja wyroku oraz ustalenia co do stanu faktycznego i prawnego sprawy zawarte w jego uzasadnieniu. Odmienna ocena znanych w dacie wyroku faktów i dowodów nie może więc prowadzić do wzruszenia w trybie nieważności decyzji poddanej wcześniej kontroli sądowej. Sąd wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009r. sygn. akt I OPS 6/09, stwierdził, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Innymi słowy, organ w ramach wstępnej kontroli wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji powinien dokonać analizy porównawczej co do zakresu sprawy rozpoznanej prawomocnym wyrokiem oraz zakresu wniosku zawierającego żądanie stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Wymaga również wyjaśnienia, że w aktualnym stanie prawnym, wniosek o wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w trybie stwierdzenia nieważności takiej decyzji, która została pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, powinien zostać załatwiony przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 k.p.a.). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podzielił powyższe stanowisko. Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie decyzja MWINB z 11 grudnia 2019 r. utrzymująca w mocy sporną decyzję PINB z 25 września 2019 r. została poddana kontroli legalności dokonanej WSA wyrokiem z 28 października 2020 r. sygn. akt. VII SA/Wa 467/20. Sąd skargę prawomocnie oddalił. Skarżąca E. D., która zainicjowała zarówno tamtą jak i aktualną kontrolę sądowoadministracyjną, nie złożyła do Sądu wniosku o uzasadnienie ww. wyroku, jak również nie zaskarżyła go do NSA skargą kasacyjną. I choć nie zostało sporządzone uzasadnienie do wskazanego wyżej wyroku oddalającego skargę, to analiza zarzutów skarżącej, prowadzi do wniosku, że zarzuty podnoszone przez skarżącą w obu postępowaniach sprowadzają się do podważenia uznania ją za stronę postępowania i adresatkę nakazu rozbiórki, skoro to nie skarżąca była inwestorem budowy tarasu. Sąd podkreślił, że ocena prawidłowości wyboru adresata nakazu zawartego w decyzji administracyjnej należy do podstawowych elementów podlegających weryfikacji w toku kontroli legalności decyzji. Nie ulega zatem wątpliwości, że zagadnienie to było przedmiotem rozważań WSA w Warszawie, które skutkowały oddaleniem skargi wniesionej wówczas przez E. D.. Aktualnie Sąd podzielił zatem stanowisko organu w kwestii związania prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 28 października 2020 r. sygn. akt. VII SA/Wa 467/20. Na obecnym etapie postępowania stanowisko skarżącej w przedmiocie istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji jest więc polemiką z treścią prawomocnego orzeczenia sądowego i próbą pośredniego wzruszenia tego orzeczenia za poprzez zastosowanie wybranego przez skarżącą nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Próba wyłączenia w ten sposób skutków prawomocnych orzeczeń sądowych jest niedopuszczalna w świetle art. 170 p.p.s.a. Sąd podkreślił, że próbę taką skarżąca mogła podjąć na etapie poprzedniego postępowania przed sądem administracyjnym, zaskarżając wyrok WSA w Warszawie z 28 października 2020 r. sygn. akt. VII SA/Wa 467/20.
Sąd zwrócił uwagę, że w skardze wniesionej w niniejszej sprawie, skarżąca zarzuciła GINB naruszenie art. 51 ust. 5 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, jak również naruszenie art. 36a ust. 1 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zarzuty te są w ocenie Sądu zupełnie nie adekwatne do zakresu kontrolowanego postępowania. W toku tego postępowania, GINB nie stosował bowiem żadnego z ww. przepisów. Wspomniane zarzuty dotyczą merytorycznego rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki. Tymczasem przedmiotem postępowania kontrolowanego w niniejszej sprawie nie był nakaz rozbiórki spornego obiektu, lecz kwestia możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem zaskarżonego postępowania była wstępna kontrola podania o stwierdzenie nieważności i przy jej przeprowadzeniu nie było ani potrzeby ani możliwości odwoływania się do art. 36a ust. 1 lub art. 51 ust. 5 P.b. Podobnie należało odnieść się zdaniem Sądu do zarzutów naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co miałoby skutkować skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że przedmiotowy taras został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego itd. W toku kontrolowanego postępowania organ nie prowadził ustaleń co do istoty sprawy i nawet nie mógł ich prowadzić, albowiem nie temu służy postępowanie nieważnościowe, w tym szczególnie na jego wstępnym etapie. Organ prawidłowo ustalił natomiast, że w sprawie wydano prawomocny wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę, co stanowi przeszkodę wszczęcia postępowania nieważnościowego. Zarzuty skargi okazały się zatem niezasadne. Sąd nie stwierdził również aby przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do innych uchybień, które uzasadniałyby uchylenie tego postanowienia lub stwierdzenie jego nieważności. Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skargą kasacyjną E. D. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) i niewłaściwe jego zastosowanie, a mianowicie ograniczenie się do rozważań, czy w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art.156 § 1 k.p.a. z pominięciem treści przepisu art. 154 § 1 k.p.a., który stwierdza, że "decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny tub słuszny interes strony",
2) przepisów postępowania, jeżeli uchylenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie przepisu art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który m.in. stwierdza, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę budowa tarasów naziemnych o powierzchni zabudowy powyżej 35 metrów kwadratowych, a zgodnie z art. 30 pkt 22 w/w ustawy nie wymaga też zgłoszenia do władz budowlanych, przy czym należy podnieść, że przedmiotowy taras ma ok. 12 m kw powierzchni. W związku z powyższym decyzja organu administracyjnego stwierdzająca samowolę budowlaną i nakazująca obowiązek rozebrania tarasu o powierzchni mniejszej niż 35 m kw. jest sprzeczna z obowiązującym prawem.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10.09.2021 r., znak [...] i z dnia 10.11.2021 r. znak [...], i nakazanie wszczęcia tego postępowania organom administracyjnym, a także o zasądzenie kosztów od organu administracyjnego na rzecz skarżącej (w tym kosztów zastępstwa adwokackiego) według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli legalności dokonywanej przed Sądem pierwszej instancji było ostateczne postanowienie GINB z dnia 10 listopada 2021 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia 11 grudnia 2019 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Mazowieckim (dalej PINB) z dnia 25 września 2019 r. nakazującej E. D. jako inwestorowi rozbiórkę tarasu dobudowanego samowolnie do budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...] przy ul. [...] od strony południowej.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a. Jak wykazano w sprawie skutkiem oddalenia wyrokiem z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 467/20 skargi E. D. na decyzję MWINB z dnia 11 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki przedmiotowego tarasu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jest niedopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji, stąd też odmowa wszczęcia takiego postępowania z innej uzasadnionej przyczyny.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu administracji, aprobowanym przez Sąd pierwszej instancji, że uprzednia kontrola sądowa decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności może stanowić przeszkodę we wszczęciu postępowania, w efekcie uzasadniać zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Słusznie powołano się przy tym na tezy uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09. Niemniej jednak w skardze kasacyjnej nie zamieszczono zarzutu naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. to jedynie informacyjnie zaznaczyć należy, że w ujęciu procesowym mając na uwadze dopuszczalność wszczęcia nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego po oddaleniu skargi przez sąd administracyjny, przyjdzie stwierdzić, że wyrok oddalający skargę powoduje niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wynika to z faktu, że przesłanki nieważności decyzji będące podstawą weryfikacji na drodze administracyjnej i na drodze sądowej w pełni się pokrywają. Przy czym, co wymaga podkreślenia, Sąd, nie będąc związany granicami skargi, obowiązany jest zbadać zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, a zatem ustalić w pełnym zakresie przestrzeganie przepisów prawa. Oznacza to, że sąd winien z urzędu badać legalność kontrolowanych przez siebie rozstrzygnięć również - a nawet przede wszystkim w zakresie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oddalenie skargi z innych przyczyn niż brak legitymacji procesowej po stronie skarżącego (a tak przecież było w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 28 października 2020 r w sprawie VII SA/Wa 467/20) oznacza, że sąd nie dostrzegł takich naruszeń prawa, w tym również kwalifikowanych, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Nawet jeśli w uzasadnieniu wyroku brak jest odniesienia się do tego czy zaistniały (nie zaistniały) przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. to nie oznacza to, że nie były one przedmiotem oceny sądu. Ocena sądu administracyjnego wyrażona w wyroku oddalającym skargę na decyzję wiąże organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, mając w tym zakresie powagę rzeczy osądzonej.
Istotne jest w realiach niniejszej sprawy to co podkreślał GINB w motywach zaskarżonego postanowienia, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę E. D., wyrokiem z dnia z 28 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 467/20, nie sporządził jego uzasadnienia. Brak uzasadnienia jednak nie oznacza, iż przesłanka, na którą aktualnie powołuje się skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oznaczona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie nie była przedmiotem oceny w powołanym wyżej wyroku.
Podnoszona w sprawie przez skarżącą kwestia niewłaściwego uznania jej adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę tarasu dobudowanego samowolnie do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości [...] przy ul [...] niewątpliwie była przedmiotem oceny w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 28 października 2020 r w sprawie VII SA/Wa 467/20. Nakaz rozbiórki wydano z uwagi na niewykonanie obowiązku, wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlane, zamieszczonego w decyzji organu I instancji PINB w Nowym Dworze Mazowieckim Nr [...] r. z dnia 18 maja 2017 r. nakładającej na inwestora (skarżącą) obowiązek przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki o nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Poddając ocenie legalności decyzję ostateczną MWINB z dnia 11 grudnia 2019 r. o nakazie rozbiórki WSA w Warszawie oddalił skargę nie sporządzając jednak uzasadnienia wobec braku wniosku strony. Niemniej jednak analiza zarzutów skarżącej, prowadzi do wniosku, co słusznie zaznaczył Sąd pierwszej instancji, że zarzuty podnoszone przez skarżącą w obu postępowaniach sprowadzają się do podważenia uznania ją za stronę postępowania i adresatkę nakazu rozbiórki, skoro to, jak sugeruje strona, nie skarżąca była inwestorem budowy tarasu. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości NSA to, że ocena prawidłowości wyboru adresata nakazu zawartego w decyzji administracyjnej należy do podstawowych elementów podlegających weryfikacji w toku kontroli legalności decyzji o nakazie rozbiórki. Nie ulega zatem wątpliwości, że zagadnienie to było przedmiotem rozważań WSA w Warszawie, które skutkowały oddaleniem skargi wniesionej wówczas przez E. D..
Prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję WINB oznacza, że sąd nie znalazł żadnej przesłanki do stwierdzenia jej nieważności - dotyczy to również decyzji PINB, która została utrzymana w mocy zaskarżoną wówczas decyzją MWINB. Na obecnym etapie postępowania stanowisko skarżącej w przedmiocie istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji jest więc, co zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji polemiką z treścią prawomocnego orzeczenia sądowego i próbą pośredniego wzruszenia tego orzeczenia poprzez zastosowanie wybranego przez skarżącą nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym rozstrzygnięcie wydane w sprawie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w realiach tej sprawy jest rozstrzygnięciem zasadnym opartym trafnie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zanegowały trafności w jakikolwiek sposób tego stanowiska i pozostają całkowicie nieusprawiedliwione, albowiem nie odnoszą się do przedmiotu niniejszego postępowania. Jak już wyżej podniesiono, w kasacji nie ma zarzutu wobec przyjętej w sprawie podstawy materialnoprawnej podjętego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej kreują odmienną sytuację od tej przyjętej w sprawie objętej kontrolą wyrokiem z dnia 28 października 2020 r w sprawie VII SA/Wa 467/20.
Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie nie wskazując jaki przepis objęty jest takim zarzutem, bowiem przepisem tym nie jest art. 174 pkt 1 p.p.s.a. gdyż ten odnosi się do podstaw skargi kasacyjnej. Nie wynika to też z uzasadnienia kasacji. W dalszej treści tego zarzutu podnosi się, że Sąd ograniczył się do rozważań, czy w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art.156 § 1 k.p.a. z pominięciem treści przepisu art. 154 § 1 k.p.a., co nie wynika wprost z zaskarżonego wyroku, bowiem przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji była ocena prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. a nie czy doszło do naruszenia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Wystąpienie w realiach tej sprawy w rezultacie już wstępnego badania żądania skarżącej, przeszkody czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu, stanowiło podstawę wydania zaskarżonego postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a.
Podkreślić przy tym należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może zatem formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14). Przedstawione wyżej rozważania pozwalają stwierdzić, iż w realiach tej sprawy w sytuacji wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia przedmiotowego postępowania organ administracji nie mógł uczynić przedmiotem swoich rozważań kwestii zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 k.p.a. a tym bardziej nie mógł czynić rozważań czy w sprawie ma zastosowanie art. 154 § 1 k.p.a., który przewiduje inny nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji, odrębny od postępowania o stwierdzenia nieważności, dodatkowo nie objęty wnioskiem strony z dnia 3 sierpnia 2021 r.
Podobnie nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, czy art. 30 pkt 22 w/w ustawy wadliwie zakwalifikowane w skardze kasacyjnej jako przepisy postępowania. Wymienione wyżej przepisy ustawy Prawo budowlane niewątpliwie są przepisami prawa materialnego przy czym ten drugi prawdopodobnie dotyczy art. 30 ust. 2 bowiem w przepisie art. 30 Prawa budowlanego nie ma pkt 22 w żadnym z zamieszczonych tam 7 ustępów. Niemniej jednak poza wskazywanymi wadami konstrukcyjnymi skargi w tym zakresie, generalnie należy zaznaczyć, iż ww. zarzutami skarżąca podejmuje niedopuszczalną w tym postępowaniu próbę zweryfikowania ostatecznej i prawomocnej decyzji MWINB z dnia 11 grudnia 2019 r. nr [...] o nakazie rozbiórki jak i prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia z 28 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 467/20 oddalającego skargę na tę decyzję, skoro wykazuje, iż jej zdaniem decyzja organu administracji stwierdzająca samowolę budowlaną i nakazująca obowiązek rozebrania tarasu o powierzchni mniejszej niż 35 m² jest sprzeczna z prawem. Zarzut ten jawi się zatem jako całkowicie nieskuteczny albowiem stanowi wyłącznie polemikę z treścią prawomocnego wyroku co jest niedopuszczalne w trybie art. 170 p.p.s.a. Stąd bezzasadność takich zarzutów.
Przedstawione wyżej rozważania wskazują, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły doprowadzić do uwzględnienia wniosków złożonego środka odwoławczego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.