II OSK 2133/23

II OSK 2133/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gd 1042/22 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2023-06-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 39a ust. 9, art. 37d ust. 1, art. 37d ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 1042/22 w sprawie ze skargi X S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 16 grudnia 2020 r., znak: [...]; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 1042/22, oddalił skargę X S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 września 2022 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w dniu 31 sierpnia 2020 r. upoważnieni pracownicy Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami uchwały Nr XLVIII/1465/18 Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 2018 poz. 1034) – dalej: "uchwała krajobrazowa", podczas której stwierdzono umieszczenie tablicy reklamowej na elewacji budynku przy ulicy [...] w Gdańsku, na działce numer [...] obręb [...]. Na podstawie przeprowadzonych pomiarów określono, że tablica reklamowa posiada wymiary 5,030 m x 2,389 m, a zatem łączna powierzchnia służąca ekspozycji reklamy wynosi 12,02 m2. Ustalono, że właścicielem reklamy jest X S.A. z siedzibą w [...] - dalej jako: "Spółka".
Decyzją z dnia 16 grudnia 2020 r., działając na podstawie art. 37d ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.", Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni wymierzył Spółce karę pieniężną za umieszczenie opisanej wyżej tablicy reklamowej.
Rozpoznając odwołanie, wskazaną na wstępie decyzją z dnia 29 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że przedmiotowa tablica nie wpisuje się w definicje żadnego z dopuszczalnych w tym obszarze rodzajów nośników reklamowych umieszczonych na obiekcie budowlanym. W ocenie Kolegium, w zaskarżonej decyzji prawidłowo wyjaśniono, w jaki sposób przedmiotowa tablica reklamowa narusza przepisy uchwały krajobrazowej.
W skardze na powyższą decyzję Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem Sądu meriti, bez wpływu na wynik sprawy pozostaje brak ustalenia przez organ precyzyjnej daty początkowej umieszczenia przedmiotowej tablicy reklamowej. Nie ulega wątpliwości, że także wobec tych reklam, które umieszczono na danym terenie w przeszłości, a które po wejściu w życie uchwały krajobrazowej okazały się niezgodne z jej postanowieniami i nie zostały usunięte, ustawodawca przewidział karalność. Taka jest bowiem konsekwencja pozostawania w przestrzeni publicznej reklamy, która nie została dostosowana do uchwały krajobrazowej w terminie w niej przewidzianym. Intencją ustawodawcy było wprowadzenie zasad sytuowania obiektów malej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń, nie tylko dla obiektów nowych, ale także do obiektów istniejących, zatem zakładając racjonalność prawodawcy przewidziana karalność za naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej odnosi się zarówno do obiektów nowopowstałych, jak i wcześniej już istniejących.
W związku tym, stwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ w dniu 31 sierpnia 2020 r., potwierdzonej oględzinami z 17 września 2020 r. i kontrolą z 16 grudnia 2020 r., istnienie na działce nr [...] obręb [...] w Gdańsku przy ul. [...] tablicy reklamowej niezgodnej z wymogami uchwały uzasadniało zdaniem Sądu Wojewódzkiego podjęcie przez organ właściwych działań egzekwujących przywrócenie stanu zgodności z prawem bez względu na to czy stan ten wystąpił przed wejściem w życie jej przepisów czy po, albowiem nie usunięto go do dnia kontroli, który przypadał już po upływie okresu dostosowawczego (dnia 31 sierpnia 2020 r.).
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej kwalifikacji przedmiotu, za który wymierzono administracyjną karę pieniężną, jako tablicę reklamowej, której umieszczenia na nieruchomości w strefie S2 nie przewidziano. Zasadniczy dla oceny działań organów w tym zakresie przepis § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej, zakazuje sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Dopuszcza się sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w przepisach uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2. Z powyższych postanowień wynika zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w jej przepisach, z zastrzeżeniem, że do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych stanowiących szyldy w niniejszej uchwale określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być sytuowane na danej nieruchomości. Natomiast "reklama" oznacza upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16a u.p.z.p.). Nośnikiem tak rozumianej reklamy może być w szczególności tablica reklamowa rozumiana jako przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16b).
Utrwalone w trakcie przeprowadzonych w sprawie kontroli i oględzin dowody potwierdzają umieszczenie w okresie od 31 sierpnia 2020 r. do 16 grudnia 2020 r. tablicy reklamowej na działce nr [...] obręb [...] w Gdańsku przy ul. [...]. W trakcie pierwszej kontroli przeprowadzonej przez organ w dniu 31 sierpnia 2020 r. stwierdzono usytuowanie na elewacji budynku sklepu [...] tablicy reklamowej o wymiarach 5,030 m x 2,389 m, łącznej powierzchni ekspozycji 12,02 m2. Z dokumentacji sprawy wynika, że pomiarów tablicy reklamowej dokonano dalmierzem laserowym [...], który służy do bezinwazyjnego, jednoosobowego wyznaczania odległości, obliczanej w oparciu o pomiar czasu, podczas którego impuls elektromagnetyczny lub dźwiękowy przebywa określony dystans. To czyni wątpliwości skarżącej odnośnie metody pomiaru niezasadnymi. Ustalenia pierwszej kontroli potwierdzono w trakcie oględzin nieruchomości w dniu 17 września 2020 r., w których skarżąca nie uczestniczyła pomimo skutecznego zawiadomienia jej o terminie oględzin przy wszczęciu postępowania, z poszanowaniem wymogów art. 79 § 1 K.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Sądu meriti, skarżąca nie zdołała skutecznie podważyć prawidłowości ustaleń organów w zakresie powierzchni ekspozycji reklamowej, od której zależała wysokość obciążającej skarżącą kary. Skarżąca kwestionując prawidłowość sprzętu, którym dokonano pomiarów oraz sposobu ich dokonania nie wykazała bowiem, aby rozmiary spornej tablicy reklamowej były w rzeczywistości inne niż stwierdzone przez organ I instancji. Skoro na tę okoliczność nie zaoferowano żadnego poddającego się weryfikacji kontrdowodu zarzut sformułowany w tym zakresie należy uznać za gołosłowny. Nie polega również na prawdzie twierdzenie skarżącej, że nie miała możliwości zweryfikowania prawidłowości dokonanych przez organ pomiarów tablic. Skarżąca bowiem już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, w którym jednocześnie wyznaczono datę oględzin, została szczegółowo poinformowana o stwierdzonych parametrach tablicy reklamowej. Zarówno w trakcie oględzin, jak i w odwołaniu, skarżąca mogła przedstawić dowody na poparcie swoich twierdzeń, czego nie uczyniła. To natomiast na stronie postępowania ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, z których wywodzi ona korzystne dla siebie konsekwencje. Skarżąca w toku postępowania, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pomimo uzyskania pełnego dostępu do akt postępowania i pozyskania tym samym wiedzy odnośnie dokumentacji zgromadzonej w aktach, nie zażądała od organu żadnych wyjaśnień w kwestii metodologii pomiarów czy informacji odnośnie atestu bądź certyfikatu urządzenia pomiarowego. W konsekwencji, zarzuty skargi nie podważyły prawidłowości wyników ustaleń organów w zakresie wymiarów tablicy reklamowej.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organy prawidłowo oceniły, że tablica reklamowa umieszczona na nieruchomości nr [...] obręb [...] w Gdańsku, biorąc pod uwagę jej wymiary oraz umiejscowienie – nie odpowiada wymogom i zasadom określonym w § 15 ust. 3 uchwały, dla obszaru oznaczonego w uchwale jako S2, a tym samym narusza wskazane przepisy uchwały krajobrazowej.
W tej sytuacji organy zobligowane były do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania zgodności tablicy reklamowej z uchwałą krajobrazową poprzez obciążenie właściciela reklamy karą pieniężną oraz obowiązkiem jej dostosowania do postanowień reklamy bądź do jej usunięcia, co w pełni odpowiada dyspozycji art. 37d u.p.z.p., który stanowi, że podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Z tej odpowiedzialności skarżąca nie mogła się zwolnić powołując się na jakość materiałów, z których tablice reklamową wykonano oraz na pozytywny odbiór tej reklamy przez adresatów. Subiektywna ocena walorów estetycznych nośnika reklamowego i stopnia jego negatywnej ingerencji w krajobraz pozostaje bez wpływu na ocenę niezgodności tablicy reklamowej z wymogami uchwały, która ma charakter obiektywny. Podkreślono przy tym, że zastosowanie powyższych przepisów, do którego doszło w wyniku weryfikacji zgodności tablicy reklamowej z wymogami uchwały krajobrazowej, nie mogło doprowadzić do naruszenia przepisów art. 37a ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z przepisami Konstytucji RP: art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 32 ust. 1 poprzez doprowadzenie, zdaniem skarżącej, do nieproporcjonalnego naruszenia własności, na które pozwala uchwała.
Sąd meriti nie dostrzegł również nieprawidłowości w sposobie określenia wysokości kary, którą w sytuacji nieusunięcia reklamy, wymierzono zgodnie z art. 37d ust. 5 u.p.z.p., od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie (31 sierpnia 2020 r.), do dnia wydania decyzji (16 grudnia 2020 r.). Sposób określenia w zaskarżonej decyzji obowiązku dostosowawczego jest w pełni spójny z wymogami u.p.z.p. oraz z przepisami uchwały. Kluczowy w tym zakresie jest § 2 ust. 1 i 2 uchwały, który winien być dla umieszczających reklamy zasadniczą wskazówką pozwalającą na ustalenie zakresu działań dopuszczalnych i zabronionych przez uchwałę. Sąd Wojewódzki nie dostrzegł także nieprawidłowości w zastosowaniu przez organy art. 189f § 1 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - dalej: "P.p.s.a.", skargę oddalił jako niezasadną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła X S.A. z siedzibą w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 39a ust. 9, art. 37d ust. 1, art. 37d ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 2 Konstytucji RP i § 21 uchwały krajobrazowej, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania, że karę z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. można nałożyć również na podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej i nie dostosował tej tablicy lub urządzenia do przepisów takiej uchwały w okresie na to wyznaczonym, podczas gdy literalna treść przepisu art. 37d ust. 1 u.p.z.p., odnosi się tylko do "umieszczenia" tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami (istniejącej w chwili "umieszczenia") uchwały krajobrazowej,
2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów:
a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) - dalej: "P.u.s.a." w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu I i II instancji, co skutkowało oddaleniem skargi,
b) art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi,
c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem,
d) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z przepisami art. 6 i art. 8 K.p.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo powinności wyeliminowania rozstrzygnięć organów, uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach,
e) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a., poprzez uznanie, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, choćby w sprawie nałożenia na stronę sankcji administracyjnej, której wysokość uzależniona jest od tak ustalonej daty jest data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, o jakiej zawiadomił on stronę, niezależnie od daty otrzymania przez nią tego zawiadomienia, podczas gdy datą wszczęcia postępowania z urzędu, szczególnie w niniejszej sprawie, winna być data doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, przy czym skarżąca kasacyjnie podaje, że powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to wobec naliczenia jej przez organ kary pieniężnej z art. 37d ust. 1 w zw. z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. za okres przypadający przed dniem otrzymania przez skarżącą kasacyjnie zawiadomienia o wszczęciu postępowania;
f) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 189 f § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o znikomym naruszeniu prawa,
g) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postępowania wyjaśniającego nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzających go decyzji: Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 września 2022 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 29 września 2020 r. oraz o umorzenie postępowania w sprawie,
- zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania sądowo administracyjnego za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm prawem przepisanych oraz 51 zł tytułem poniesionych opłat skarbowych od pełnomocnictwa oraz pełnomocnictwa substytucyjnego.
- przeprowadzenie rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Pismem z dnia 26 stycznia 2024 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki uzupełnił zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty wraz z ich uzasadnieniem.
Kolejnym pismem z dnia 4 października 2024 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki wniósł o dopuszczenie przez Sąd w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. dowodów w postaci decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, nadbudowę i termomodernizację budynku położonego przy ul. [...], dz. ew. [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się usprawiedliwione.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Należy w tym miejscu wskazać, że szereg tożsamych pod względem przedmiotowym i podmiotowym skarg kasacyjnych X S.A. z siedzibą w [...], zawierających takie same zarzuty, było już przedmiotem pogłębionej analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, której dano wyraz m.in. w wyrokach z dnia 11 października 2024 r.: sygn. akt II OSK 2490/23, II OSK 1436/23, II OSK 1602/23, II OSK 1493/23, II OSK 1665/23. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym w pełni podziela zawarte w tych rozstrzygnięciach argumenty i przyjmuje je jako własne.
Odnosząc się zatem do przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów wskazać w pierwszej kolejności należy, że już po wydaniu zarówno zaskarżonej decyzji wymierzającej skarżącej, na podstawie art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p., karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej miasta Gdańska, jak i zaskarżonego wyroku oddalającego skargę na tę decyzję, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 stwierdzono nieważność uchwały krajobrazowej w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. Wymienione orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęte zostało po uznaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r., że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Treść powyższego wyroku należy uwzględnić w trakcie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku stosując bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP bez potrzeby odwoływania się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09 (ONSAiWSA 2010 r. nr 2, poz. 16), skoro przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. objęty jest podstawami kasacyjnymi (oznaczenie go w petitum skargi kasacyjnej jako art. 39a ust. 9 stanowi oczywistą omyłkę, niedokładność redakcyjną).
Regulacja prawna zawarta w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. od chwili wprowadzenia jej do systemu prawnego budziła wątpliwości natury konstytucyjnej. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 wątpliwości nie dotyczyły samej dopuszczalności ingerencji polegającej na odebraniu, wynikającego z uzyskanej zgody budowlanej, prawa do korzystania z nieruchomości poprzez obowiązek likwidacji tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, zgodnie z zasadami i warunkami w niej określonymi, lecz poprzez brak odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu ograniczenia praw majątkowych podmiotów, które legalnie wzniosły tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe. Wątpliwości sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch pytaniach prawnych podzielił w pełni Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19 (OTK-A 2023 r., poz. 102). Orzeczenie to ma znaczenie dla prawidłowej wykładni przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p. i w konsekwencji także art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. Ustawodawca w pierwszym z nich przyznał podmiotom okres pozwalający na dostosowanie się do zasad i warunków umieszczania tablic i urządzeń reklamowych przyjętych w uchwale reklamowej poprzez wyznaczenie minimalnej długości okresu dostosowawczego (co najmniej 12 miesięcy), a tym samym pozostawiając radzie gminy ustalenie konkretnych ram czasowych, które powinny uwzględnić uwarunkowania miejscowe, interesy podmiotów umieszczających nośniki reklamowe, jak również występujący na danym obszarze rzeczywisty (negatywny) wpływ istniejących nośników na walory estetyczne krajobrazu. Nie przewidział jednak ani możliwości wprowadzenia wyjątków w zakresie dostosowania tablic i urządzeń reklamowych do warunków określonych w uchwale krajobrazowej, ani określenia przez radę gminy przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu poniesionej szkody legalnej w aktach prawa miejscowego, tak jak uczynił to ustawodawca konstruując przepis art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292) w przypadku ustanowienia zakazów i nakazów zawartych w uchwale rady gminy w sprawie parku krajobrazowego. Brak tego mechanizmu, stanowiącego pominięcie prawodawcze, sprawia, że w zakresie, w jakim art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie przewiduje takiego mechanizmu, okazał się niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem skutek prawny zgody budowlanej na realizację wskazanych w niej tablic i urządzeń reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Podmioty, które wystąpiły o pozwolenie na budowę takich tablic i urządzeń albo dokonały zgłoszenia robót lub zrealizowały te obiekty reklamowe bez pozwolenia lub zgłoszenia, jeśli ich realizacja nie była objęta reglamentacją organów administracji architektoniczno-budowlanej, działali w pełni legalnie, z przekonaniem, że zgoda budowlana w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności w sposób wynikających z udzielonej zgody, bez zapewnienia słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują grup podmiotów, które działalność prowadziły legalnie oraz takich które wzniosły tablice i urządzenia reklamowe bez zgody budowlanej. Prowadzi to do naruszenia interesu podmiotów, które legalnie wzniosły tablice i urządzenia reklamowe objęte uchwałą krajobrazową ze względu na działalność legislacyjną.
W świetle stwierdzonej niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. zgodzić się trzeba z autorem skargi kasacyjnej, uwzględniając jednakże argumentację przytoczoną w dalszym uzasadnieniu zgłoszonej podstawy kasacyjnej (piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2024 r.), że wprowadzenie w uchwale krajobrazowej regulacji, nakazującej dostosowanie zrealizowanych legalnie, gdyż na podstawie zgody budowlanej przed dniem jej wejścia w życie tablic lub urządzeń reklamowych, bez jakiegokolwiek mechanizmu kompensacyjnego (regulacji ochronnych), jest niezgodne z prawem.
W powołanym na wstępie wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 wskazano, że skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. jest to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowej dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za dostosowanie względnie usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych do zasad i warunków ich sytuowania, wzniesionych legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, nie jest dopuszczalne objęciem jej zakresem tych tablic lub urządzeń reklamowych (zob. także wyroki NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1825/19, II OSK 2817/20 i II OSK166/18). Oznacza to, że nie jest możliwe nałożenie na te podmioty na podstawie art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. kary pieniężnej oraz obowiązku usunięcia tych tablic lub urządzeń reklamowych (zob. wyroki NSA z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 266/23 i z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 625/23; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).
Przedstawione rozważania dostarczają wystarczających podstaw do przyjęcia, że usprawiedliwiony okazał się postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 37d ust. 1 i 4 w związku z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji uchwała krajobrazowa znajduje zastosowanie nie tylko do obiektów reklamowych zaplanowanych do realizacji w przyszłości na warunkach określonych w uchwale, ale także do istniejących, a wszystkie podmioty, które umieściły nośniki reklamowe przed wejściem w życie uchwały zobowiązane są do ich dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale w terminie w niej wskazanym. Zgodnie z tym co dotychczas rozważono w postępowaniu w sprawie dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z uchwałą krajobrazową zachodzi potrzeba różnicowania podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie oraz takich, które obiekty reklamowe wzniosły poza porządkiem prawnym. Odmienne stanowisko Sądu pierwszej instancji spowodowało, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ta istotna dla wyniku sprawy kwestia nie została wyjaśniona.
Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, że organy nie ustaliły, czy przedmiotowa tablica reklamowa o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 12,02 m2, została umieszczona na nieruchomości przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej w sposób legalny, tj. na podstawie pozwolenia na budowę, zgłoszenia robót budowlanych względnie bez pozwolenia lub zgłoszenia, jeśli taka zgoda w świetle przepisów prawa budowlanego nie była wymagana. Z tego powodu procesowy zarzut odniesiony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. przez niezastosowanie tych przepisów w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 6 i art. 8 K.p.a. przyjdzie uznać za uzasadniony.
W postępowaniu kasacyjnym, po stwierdzeniu przez NSA wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 nieważności uchwały krajobrazowej miasta Gdańska w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej i z powołaniem się na wyrok TK z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19, pełnomocnik skarżącej wskazał, że przedmiotowa tablica reklamowa została wykonana i umieszczona na elewacji budynku w sposób legalny, gdyż na podstawie pozwolenia na budowę. Na poparcie wywodzonych twierdzeń do pisma procesowego z dnia 4 października 2024 r. dołączył decyzję o pozwoleniu na rozbudowę, nadbudowę i termomodernizację przedmiotowego budynku. Zdaniem pełnomocnika Spółki dowód ten potwierdza legalność inwestycji powstałej w oparciu o wymagane zgody przed wejściem w życie gdańskiej uchwały reklamowej, natomiast kwestie te nie zostały dotychczas zweryfikowane, a ustalenia w tym zakresie, zgodnie z dotychczasowymi rozważaniami, mają istotny wpływ na wynik sprawy.
Gdyby okazało się bowiem, że skarżąca umieściła tablicę reklamową przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, w tym prawa budowlanego i przepisów dotyczących ochrony zabytków postępowanie w sprawie wymierzenia kary administracyjnej za jej umieszczenie na nieruchomości może okazać się bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstaw do zastosowania sankcji administracyjnej w postaci wymierzenia kary pieniężnej za okres od wszczęcia z urzędu postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.).
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 61 § 1 K.p.a., związanego z właściwym rozumieniem daty wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, należy wskazać, że stosownie do art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym wszczęto postępowanie w sprawie do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Ostatnio powołany przepis nie określa wprost daty początkowej, od której wymierza się karę, wskazuje jedynie ogólnie, że następuje to od dnia wszczęcia postępowania w sprawie. Postępowanie takie wszczyna się zaś z urzędu. Kodeks postępowania administracyjnego w Dziale II Rozdziale 1 - Wszczęcie postępowania także nie określa daty wszczęcia postępowania z urzędu, nie czyni tego w szczególności objęty podstawami kasacyjnymi art. 61 § 1 K.p.a. Kodeks wskazuje jedynie w art. 61 § 3 i 3a, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a w przypadku wniesienia żądania drogą elektroniczną - dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy o doręczeniach elektronicznych. Dokonując ustalenia znaczenia normy wypływającej z treści art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy zwrócić uwagę, że ustawodawca umocował organ administracji do wymierzenia kary pieniężnej nie od dnia umieszczenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, lecz od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w tej sprawie. Ustawodawca przyjął więc, że w okresie pomiędzy umieszczeniem obiektu reklamowego na nieruchomości, a dniem wszczęcia postępowania organ nie jest władny stosować sankcji administracyjnej w postaci wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały. Uzasadniony staje się wniosek, że zamiarem ustawodawca było, aby po umieszczeniu tablicy lub urządzenia reklamowego umożliwić podmiotowi dobrowolnie, bez stosowania sankcji, dostosowanie tablicy lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały. Podmiot, który umieścił obiekt reklamowy niezgodnie z przepisami uchwały winien mieć świadomość nie tylko wszczęcia i toczącego się postępowania, ale także tego, że im dłużej będzie trwać niedostosowanie, tym wyższa będzie kara pieniężna. Celowi temu służy zawiadomienie podmiotu o wszczęciu postępowania i w jego ramach dokonywaniu czynności procesowych. Zgodnie zaś z art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu każdego postępowania (na wniosek i z urzędu) należy zawiadomić stronę. Za takim rozumieniem analizowanego pojęcia przemawia właśnie charakter kary, która wymierzana jest aż do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w art. 37d ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Wsparciem takiego sposobu rozumienia daty wszczęcia postępowania jest wynikająca z art. 7a K.p.a. zasada rozstrzygania wątpliwości co do treści prawa na korzyść administrowanego, a sprawa dotycząca kary pieniężnej za niedostosowanie się do przepisów uchwały krajobrazowej odpowiada warunkom zastosowania tego przepisu. Ponadto przyjdzie zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie przyjmowano, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie przez organ administracji, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę (zob. w szczególności wyrok NSA z 25 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1679/10, LEX nr 1151992).
Z tych powodów, w ocenie NSA w składzie orzekającym, za datę wszczęcia postępowania w znaczeniu wynikającym z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy uznać dzień doręczenia przez organ podmiotowi pisma zawiadamiającego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, a zatem pierwszej czynności urzędowej w sprawie, chyba że już wcześniej podmiot powziął informację o takiej czynności. Od tej chwili podmiot, który umieścił tablicę lub urządzenie reklamowe niezgodnie z przepisami ma prawny obowiązek dostosowania się do zasad i warunków sytuowania tych obiektów zgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej oraz możliwość dobrowolnego dostosowania tablicy lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały, z kolei organ w razie niezastosowania się podmiotu do tego obowiązku - do wymierzenia od tej daty kary pieniężnej.
Tymczasem Sąd pierwszej instancji uznał, że datą tą jest dzień podjęcia przez organ pierwszej czynności i to niezależnie od tego, kiedy podmiot, który umieścił obiekty reklamowe na nieruchomości został zawiadomiony o tej czynności. Z ustaleń poczynionych na drodze administracyjnej, zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji wynika, że organ pierwszej instancji w dniu 31 sierpnia 2020 r. przeprowadził kontrolę zgodności usytuowania przedmiotowej reklamy z zasadami i warunkami uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska. W dniu 17 września 2020 r. zostały przeprowadzone oględziny, podczas których stwierdzono dalsze umieszczenie tablicy reklamowej na elewacji budynku. Pismem z dnia 5 listopada 2020 r. organ zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania dowodowego, informując jednocześnie o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem oraz wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przeprowadzona w dniu 16 grudnia 2020 r. kolejna kontrola wykazała dalsze umieszczenie tablicy reklamowej. W tych okolicznościach organ, decyzją z dnia 16 grudnia 2020 r., wymierzył karę pieniężną za umieszczenie opisanej wyżej tablicy reklamowej.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione.
Bezzasadny jest zwłaszcza ten odniesiony do art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ niezasadnie nie odstąpił od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i nie poprzestał na pouczeniu. Tak skonstruowany zarzut i przede wszystkim przesłanki, na których został oparty pozostaje w całkowitej sprzeczności z zasadniczym zarzutem podważającym możliwość wymierzenia skarżącej kary pieniężnej z powodu umieszczenia tablicy reklamowej przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej (pierwotne uzasadnienie podstawy kasacyjnej), czy niemożnością objęcia zakresem uchwały tablicy reklamowej. Jednakże co do samej zasady zgodzić się przyjdzie z Sądem pierwszej instancji, że w sprawach dotyczących kar pieniężnych za umieszczenie tablic lub urządzeń reklamowych niezgodnie z przepisami uchwał krajobrazowych oceniając wagę naruszenia prawa uwzględnić należy nie tylko interes prywatny, ale także interes publiczny. Odwołując się ponownie do wypowiedzi NSA zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 należy wskazać, że przyjęte w uchwale krajobrazowej rozwiązania, niewątpliwie wprowadzające ograniczenia w możliwości swobodnego kształtowania gabarytów tablic i urządzeń reklamowych, sposobu i miejsca ich usytuowania, jakości, rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, mają swoje usprawiedliwienie biorąc pod uwagę ważny interes publiczny (przeciwdziałanie tzw. chaosowi reklamowemu). W uchwale uwzględniono zarówno interes publiczny, jak i interesy prywatne, poszukując rozwiązań najmniej dolegliwych i możliwych do przyjęcia, a jednocześnie optymalnych z punktu widzenia społecznego, rozwiązania przyjęte w uchwale są wyważone, godzą sprzeczne ze sobą wartości, zatem nie uchybiają zasadzie proporcjonalności.
Chybiony okazał się zarzut odniesiony do konstrukcji uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż pisemne motywy wyroku, bardzo obszerne, zawierają wszystkie przewidziane w nim elementy. Sąd w sposób przejrzysty i w miarę zwięzły przedstawił stan sprawy, stanowiska stron, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi, wskazał podstawę prawną orzeczenia i ją szczegółowo wyjaśnił. Stanowisko Sądu jest jasne i klarowne, w związku z tym nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Umożliwia więc poznanie racji jakimi się kierował oddalając skargę, następnie zredagowanie zarzutów pod jego adresem i wreszcie dokonanie właściwej kontroli instancyjnej. Zupełnie oddzielną kwestią jest to, że skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem sądu orzekającego, może to stanowisko zwalczać za pomocą innych zarzutów tak proceduralnych, jak i materialnoprawnych, z czego skarżąca skorzystała.
Całkowicie bezzasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., zgłoszony w powiązaniu z art. 3 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zarzut taki mógłby okazać się uzasadniony, gdyby Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o kryterium inne niż przewidziane ustawą kryterium zgodności z prawem. Jednakże autor skargi kasacyjnej nie twierdzi nawet, że kontrola sądowa została dokonana na podstawie kryterium innego aniżeli legalności.
Podsumowując, Sąd pierwszej instancji po przeprowadzeniu kontroli sądowej oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., tymczasem - biorąc pod uwagę przedstawione rozważania - powinien był skargę uwzględnić. Dlatego należało zastosować art. 188 P.p.s.a. i stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę na drodze administracyjnej uwaga organu koncentrować się będzie nad kwestią, czy tablica reklamowa umieszczona została na nieruchomości legalnie, tj. na podstawie zgody budowlanej w przedstawionym wyżej znaczeniu. W zależności od poczynionych ustaleń ukierunkowane zostanie dalsze postępowanie uwzględniając ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 206 P.p.s.a. przyjmując, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.