II OSK 2132/21

II OSK 2132/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Leszek Kiermaszek
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gd 27/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2021-06-23
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 106, 145, 151, 183, 184, 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3, 28, 48, 49b, 50, 51, 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, 75, 77, 80, 105, 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr. ) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 27/21 w sprawie ze skargi V.K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 9 listopada 2020 r., Nr [...] w sprawie wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 27/21, oddalił skargę V. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 9 listopada 2020 r., Nr [...] w sprawie wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W związku z otrzymanym pismem z Sądu Okręgowego w Elblągu I Wydział Cywilny z 19 listopada 2018 r. w sprawie zmian wykonanych w budynku przy ul. [...] w [...] po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, niezgodnie z pozwoleniem na budowę i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oraz w związku z przeprowadzonymi 13 maja 2019 r. czynnościami kontrolnymi w lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], stwierdzającymi wykonanie przebudowy w tym lokalu po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, niezgodnie z pozwoleniem na budowę i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] (PINB) - pismem z 3 lipca 2019 r. - zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] w [...]. Ww. budynek został zrealizowany w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] z 27 marca 2014 r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym, oraz rozbiórkę istniejącego pawilonu handlowego, na terenie położonym w [...] przy ul [...], przeniesioną na nowego inwestora decyzją z 4 września 2015 r.
W toku postępowania prowadzonego przez organ w 2017 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. [...] w [...] stwierdzono, że obiekt został zrealizowany ze zmianami nie odstępującymi w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym zamurowano otwory wejściowe z klatki schodowej do trzech zaprojektowanych pomieszczeń gospodarczych na poziomie antresoli i zrezygnowano, tj. wyłączono z użytkowania trzy zamknięte przestrzenie (pomieszczenia gospodarcze). Z chwilą uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z 15 marca 2017 r., lokal nr [...] składał się z pomieszczeń usytuowanych na 3 piętrze oraz z otwartej antresoli (bez wydzielonych pomieszczeń), na którą prowadziły schody wewnętrzne w lokalu. W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB 13 maja 2020 r. stwierdzono, że na wyższym poziomie – antresoli - lokalu nr [...] znajduje się otwarta sypialnia oraz wydzielona łazienka - analogicznie jak na jego niższym poziomie. Łazienka na wyższym poziomie lokalu nr [...] wykonana została z połowy pomieszczenia, które na etapie udzielenia pozwolenia na użytkowanie miało stanowić zamkniętą przestrzeń wyłączoną z użytkowania. Według oświadczenia żony właściciela lokalu aktualny układ pomieszczeń lokalu nr [...] istniał z chwilą zakupu i odbioru lokalu od dewelopera budującego budynek, a po odbiorze w lokalu nie wykonywano robót budowlanych. W piśmie z 23 lipca 2019 r. pełnomocnik właściciela lokalu podniosła, że V. K. nabył lokal nr [...] w aktualnym kształcie i nie wykonywał przebudowy antresoli.
Decyzją z 25 maja 2020 r., na mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: P.b.) PINB nakazał V.K. doprowadzenie przebudowanego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego, poprzez zamurowanie otworu drzwiowego do łazienki na poziomie antresoli i przywrócenie zamkniętej przestrzeni wyłączonej z użytkowania. Organ I instancji uznał, że wykonanie łazienki w zamkniętej przestrzeń wyłączonej z użytkowania stanowi przebudowę budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b. W wyniku fizycznego wykonania łazienki dotychczasowa antresola została przedzielona przegrodami budowlanymi, a poziom antresoli uzyskał charakter piątej nadziemnej kondygnacji budynku (4 piętro). W ten sposób lokal nr [...] uzyskał charakter mieszkania dwupoziomowego (lokal z pomieszczeniami na dwóch kondygnacjach), co zmienia charakter lokalu z antresolą. Organ wskazał zarazem na zasady kształtowania zabudowy określone w karcie terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na którym leży analizowany budynek (§ 33 ust. 4 pkt 2 ustaleń szczegółowych dla terenu 21.M/U), z których wynika: wysokość zabudowy: - ilość kondygnacji nadziemnych - na działkach nr [...] i [...] lokalizowanych na rogu ulic [...] i [...] - do [...], przy ul. [...] do [...], na pozostałym terenie - od [...] do [...] (...). Tym samym w wyniku przebudowy budynek, zdaniem organu, zaczął naruszać ustalenia § 33 ust. 4 pkt 2 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta [...] w zakresie przekroczenia liczby kondygnacji (powyżej 4).
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (PWINB) po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, decyzją z 9 listopada 2020 r. utrzymał ją w mocy. Organ II instancji podzielił ustalenia faktyczne i zapatrywania prawne organu I instancji. Dodatkowo zaznaczył, że kwestie zobowiązań według zawartych umów z deweloperem (inwestorem) i roszczeń z tego tytułu (np. w zakresie przewidzianej powierzchni użytkowej lokalu) nie mogą mieć wpływu na ocenę sprawy w trybie nadzoru budowlanego, natomiast podlegają kognicji sądów powszechnych (sądów cywilnych).
Skargą V. K. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając mu naruszenie: art. 7 kpa w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.; art. 105 § 1 k.p.a.; art. 28 P.b.; § 3 pkt 16 i 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; § 33 ust.4 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 1 lutego 2013 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] marca 2013 r., poz. [...]), zmienionej uchwałą nr [...]z dnia [...]marca 2017 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...]maja 2017 r., poz. [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...], [...], [...], w mieście [...] (m.p.z.p); art. 50 w zw. z art. 51 P.b.; art. 52 P.b. w zw. z art. 548 § 1 ustawy Kodeks cywilny.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd podkreślił, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja WINB z 9 listopada 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję PINB z 25 maja 2020 r., nakazującą skarżącemu przywrócenie stanu poprzedniego w lokalu nr [...] znajdującym się w [...] przy ul. [...] poprzez zamurowanie otworu drzwiowego do łazienki na poziomie antresoli i przywrócenie zamkniętej przestrzeni wyłączonej z użytkowania, której podstawą prawną był cytowany art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Jak wynika z uzasadnień decyzji organów obu instancji, organy te uznały, że skarżący, tj. właściciel lokalu nr [...] w ww. budynku, winien doprowadzić ten lokal do stanu poprzedniego w związku z przebudową lokalu po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, niezgodnie z pozwoleniem na budowę i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem, w ocenie skarżącego, organy nie mogły zastosować postępowania naprawczego w odniesieniu do robót, które zostały po pierwsze przeprowadzone przez dewelopera, a nie przez skarżącego, a po drugie, które zostały już "zalegalizowane" na mocy decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Sąd podniósł, że sporny lokal znajduje się w budynku zrealizowanym w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] z 27 marca 2014 r. Zgodnie z zatwierdzonym projektem, budynek ma 4 kondygnacje nadziemne, tj. parter i 3 piętra. Przy czym, z pięciu lokali mieszkalnych usytuowanych na ostatnim trzecim piętrze (w tym w lokalu skarżącego o nr [...]) zaprojektowano wejścia na poziom antresoli poprzez schody wewnętrzne w tych lokalach, a na poziomie antresoli mieszkań projekt przewidywał również wykonanie trzech pomieszczeń gospodarczych z dostępem z klatki schodowej. Co równie istotne, w treści decyzji z 15 marca 2017 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie zaakceptowano nieistotne zmiany do ww. rozwiązań projektowych, polegające na: zamurowaniu otworów wejściowych z klatki schodowej do trzech zaprojektowanych pomieszczeń gospodarczych na poziomie antresoli i rezygnacji – wyłączeniu z użytkowania tych trzech zamkniętych przestrzeni. Ww. decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest ostateczna i jako taka – wiążąca w obrocie prawnym. Rolą sądu, w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie jest ocena prawidłowości decyzji o pozwoleniu na użytkownie. Jednocześnie zaś, stan prawny, jaki decyzja ta ukształtowała, jest wiążący przy ocenie legalności prac wykonanych w związku z przebudową antresoli.
Sąd podkreślił, że jak wynika z ustalonego przez organy stanu faktycznego, w wyniku robót budowlanych w obrębie antresoli lokalu mieszkalnego nr [...] nastąpiło fizyczne włączenie do tego lokalu powierzchni pomieszczenia gospodarczego (zamkniętego), tzn. pomieszczenia, które według decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie miało pełnić funkcji użytkowej, gdyż zostało wyłączone z użytkowania. W wyniku tych robót poziom dotychczasowej antresoli w ww. lokalu uległ przedzieleniu przegrodami i uzyskał charakter piątej nadziemnej kondygnacji budynku (4 piętro). Zarazem lokal nr [...] stał się mieszkaniem dwupoziomowym (lokal z pomieszczeniami na dwóch kondygnacjach, w tym z łazienką na poziomie antresoli, wydzieloną z przestrzeni pomieszczenia określonego w dokumentacji projektowej jako nieużytkowe - włączonego do ww. lokalu), co jest sprzeczne z dokumentacją projektową zaakceptowaną w pozwoleniu na użytkowanie analizowanego budynku i lokalu. W konsekwencji, w wyniku przeprowadzonych prac w lokalu nr [...] nastąpiła nie tylko zmiana parametrów użytkowych/technicznych, ale również niedopuszczalna w ramach definicji przebudowy, zmiana liczby kondygnacji budynku (co wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę). Z kontroli przeprowadzonej 13 maja 2019 r. przez organ bezspornie wynika, że w lokalu nr [...] na antresoli znajdowała się w dniu kontroli sypialnia (otwarta) oraz łazienka (wydzielona). Przy czym, jak ustalił PINB, łazienka na antresoli znajduje się w pomieszczeniu, które według pozwolenia na użytkowanie stanowiło odrębne pomieszczenie, bez otworów drzwiowych, wyłączone z użytkowania. Ponadto zaś, otwór schodów, w którym zamontowano schody kręcone (na antresolę) został zmniejszony w stosunku do otworu istniejącego na moment udzielonego pozwolenia na użytkowanie.
Sąd zauważył, że na podstawie analizy akt sądowi wiadomym jest, że przed PINB toczyły się również postępowania względem innych lokali na tym samym, ostatnim piętrze przedmiotowego budynku, jednakże dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne są tylko prace wykonane w lokalu nr [...]. Sądy administracyjne są bowiem związane zakresem danej konkretnej sprawy administracyjnej i nie dokonują kontroli sądowoadministracji z urzędu, lecz zawsze na wniosek podmiotu, który ma interes prawny w danej sprawie. W konsekwencji, w niniejszej sprawie spór sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wykonane roboty budowlane w obrębie antresoli, polegające w szczególności na wygrodzeniu w jej przestrzeni pomieszczenia łazienki jako odrębnego od pomieszczenia sypialni, a zarazem adaptacji na tę łazienkę pomieszczenia wyłączonego z użytkowania według dokumentacji projektowej, prowadzi do zmiany charakteru antresoli i czyni tak powstałą w obrębie lokalu nr [...] przestrzeń dotychczasowej antresoli kondygnacją i czy zasadnie w związku z tym organy prowadziły postępowanie naprawcze w odniesieniu do skarżącego. Ponadto, w ramach rozważań w odniesieniu do tak nakreślonej sytuacji problemowej konieczna jest analiza argumentacji skarżącego, który twierdzi, że do wydzielenia łazienki doszło po zatwierdzeniu projektu, lecz przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, a także że powyższe roboty budowlane nie zostały wykonane przez niego, lecz dewelopera, co czyni toczące się postępowanie bezprzedmiotowym.
Sąd zaznaczył, że osią rozbieżności pomiędzy skarżącym a organami jest w szczególności to, kiedy nastąpiły przedmiotowe prace. Zdaniem skarżącego, prace te zostały zaplanowane już na etapie umowy deweloperskiej, natomiast w ocenie organów – po wydaniu decyzji pozwalającej na użytkowanie. Okoliczność, kto faktycznie wykonał analizowane roboty jest bez znaczenia dla możliwości orzeczenia w trybie naprawczym (o czym mowa będzie poniżej), niemniej jednak wobec zgłoszonych zarzutów sąd przeanalizował akta sprawy, w tym projekt budowlany, będący załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę z 2014 r. oraz decyzję o pozwoleniu na użytkowanie z 2017 r. i stwierdza, że podstawowe znaczenie dla tej oceny mają właśnie te dokumenty, a nie przedłożony przez stronę załącznik do umowy deweloperskiej, mający znaczenie uzupełniające. Dla potrzeb postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej czy też organy nadzoru budowlanego nieistotne są postanowienia tzw. umowy deweloperskiej, której, co oczywiste, prawidłowość jest ważna dla ochrony praw nabywcy lokalu mieszkalnego, jednakże której treść nie jest ani przedmiotem postępowania administracyjnego, ani nie może być kontrolowana przez sąd administracyjny. W konsekwencji Sąd co do samej zasady podzielił stanowisko organu odwoławczego który, w odniesieniu do zarzutów odwołania wskazał, że "fakt wykonania pomieszczenia łazienki w poziomie antresoli jako drugiego pomieszczenia o tej funkcji w tym lokalu w trakcie realizacji przedmiotowego budynku i przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji przedłożonej przez inwestora na etapie wniosku o udzielenie tego pozwolenia. Zdaniem Sądu faktu tego nie potwierdzają zarówno rysunki obejmujące zmiany wprowadzone w trakcie budowy budynku łącznie z oświadczeniem kierownika budowy, jak i ustalenia kontroli obowiązkowej, która poprzedziła wydanie pozostającej w obiegu prawnym decyzji nr [...] z dnia 15 marca 2017 r. (pozwolenie na użytkowanie)". Ponadto, "materiał dowodowy wskazuje na fakt wykonaniu tych robót już po udzieleniu pozwolenia na użytkowanie". Sąd uznał powyższe stanowisko za przekonujące i znajdujące poparcie w przedstawionym materiale dowodowym. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, słusznie organy stanęły na stanowisku, że w celu ustalenia terminu dokonania przedmiotowych prac budowlanych należało przeanalizować akta administracyjne, a nie umowę deweloperską, czy zeznania żony skarżącego.
Sąd podniósł, że jak wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z 27 marca 2014 r., na najwyższej, czwartej kondygnacji miały znajdować się lokale składające się z dwóch części znajdujących się nad sobą, tj. pomieszczenia z łazienką oraz otwartej antresoli. Z kolei z akt dotyczących postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z 15 marca 2017 r. wynika, że kierownik budowy złożył wniosek o udzielenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oświadczając o zgodności wykonania obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi oraz warunkami pozwolenia na budowę wraz z dokonaniem zmian nie odstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego pozwolenia. W szczególności, w czasie kontroli dokonanych w lutym 2017 r. organ nadzoru ustalił, że wykonano zmiany nieistotne polegające m.in. na "zamurowaniu otworów wejściowych z klatki schodowej do trzech zaprojektowanych pomieszczeń gospodarczych na poziomie antresoli i rezygnacji – wyłączenia trzech zamkniętych przestrzeni z użytkowania". Wykładnia przywołanego fragmentu dokonana w kontekście pozostałej treści decyzji prowadzi zdaniem Sądu do jednoznacznego wniosku, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie "legalizowała" wcielenia pomieszczenia wyłączonego z użytkowania do lokalu m.in. skarżącego na poziomie antresoli. W przeciwnym razie powiększenie m.in. lokalu nr [...] (w części na antresoli) o powierzchnię pomieszczenia wyłączonego z użytkowania i wygrodzonego ścianami stanowiłoby nielegalne powiększenie powierzchni użytkowej lokalu. Co zdaniem Sądu istotne, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie "legalizowała" zamurowanie drzwi wejściowych od strony klatki schodowej, a nie wybicie drzwi wejściowych wewnętrznych (tj. od strony antresoli). Tym samym, punktem wyjścia dla oceny legalności prac wykonanych w lokalu nr [...] w obrębie antresoli jest w ocenie Sądu treść decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bowiem to ona wyznacza "stan poprzedni", do jakiego porównywane są prace wykonane w tym lokalu z perspektywy ich zgodności z prawem.
Natomiast, odnośnie do wskazanego w decyzji adresata decyzji, Sąd wyjaśnił, że nawet jeśli zaakceptować stanowisko skarżącego, że prace w lokalu wykonał deweloper, a więc to on był faktycznie inwestorem, a nie skarżący, to nie zmienia faktu, że obowiązek z art. 50-51 P.b. może być także adresowany do właściciela lokalu, zwłaszcza w sytuacji, gdy inwestor nie dysponuje już tytułem prawnym do niego. Z akt sprawy wynika bezspornie, że skarżący V. K., kupił lokal nr [...] od dewelopera, tj. spółki Q w 2017 r. Z punktu widzenia prawa administracyjnego tylko podmiot posiadający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którym nie zawsze musi być inwestor, może wykonać obowiązki sanacyjne, związane z przywróceniem do stanu zgodnego z prawem, o czym zresztą stanowi art. 52 P.b. Zgodnie bowiem z tym przepisem, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa m. in. w art. 51 P.b., który stanowi prawną podstawę wydanego nakazu. Sąd wskazał, że co do zasady decyzje, o których mowa w powołanym art. 52 P.b. w pierwszym rzędzie kierowane są do inwestora, najczęściej bowiem inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości. Nie jest to jednak regułą, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z akt sprawy, inwestor mający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. deweloper, utracił to prawo zbywając m.in. własność lokalu nr [...] na rzecz skarżącego. W takiej sytuacji decyzje wydawane na podstawie wymienionych w art. 52 P.b. przepisów powinny być zawsze skierowane do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych. W konsekwencji, obowiązek likwidacji samowoli budowlanej przejdzie na następców prawnych – aktualnych właścicieli. Natomiast ewentualne roszczenia przysługują skarżącemu do dewelopera (tj. pierwotnego inwestora) na zasadach ogólnych wynikających z prawa cywilnego i mogą być przedmiotem postępowania sądowego, jednakże przez sądem powszechnym a nie administracyjnym. W konsekwencji zdaniem Sądu, bez istotnego znaczenia prawnego w postępowaniu administracyjnym jest to, kto wykonał roboty budowlane związane z przebudową antresoli – czy skarżący, czy deweloper. Obowiązek z art. 51 P.b. prawidłowo bowiem mógł być skierowany wyłącznie do skarżącego jako właściciela lokalu mieszkalnego, dysponującego do niego tytułem prawnym, a nie inwestora, który bez wątpienia takim tytułem nie dysponuje. Kwestia ewentualnych roszczeń skarżącego wobec dewelopera z tytułu wykonania przebudowy niezgodnie z prawem pozostaje wówczas zagadnieniem, zarezerwowanym do kognicji sądów cywilnych.
Sąd wskazał także, że z zacytowanego powyżej fragmentu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynika, że w ramach nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu zamurowano otwory wejściowe z klatki schodowej do trzech zaprojektowanych pomieszczeń gospodarczych na poziomie antresoli. Zgodnie zaś z § 3 pkt 13 rozporządzenia przez pomieszczenie gospodarcze należy rozumieć pomieszczenie znajdujące się poza mieszkaniem lub lokalem użytkowym, służące do przechowywania przedmiotów lub produktów żywnościowych użytkowników budynku, materiałów lub sprzętu związanego z obsługą budynku, a także opału lub odpadów stałych. Trudno zaś uznać za pomieszczenie gospodarcze wedle przywołanej definicji łazienkę, do której w lokalu skarżącego utworzono dostęp bezpośrednio z antresoli, będącej - za sprawą tak wykonanych robót - w wyłącznej dyspozycji właściciela lokalu.
W kwestii oceny charakteru robót budowlanych, będących przedmiotem sprawy Sąd wskazał, że zgodnie z § 3 pkt 19 rozporządzenia przez antresolę należy rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Z kolei stosownie do pkt 16 tego przepisu kondygnacją jest pozioma część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne. W wyroku z 24 stycznia 2018r., II OSK 671/17 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że naczelną cechą antresoli jest jednoprzestrzenność pomieszczenia lub kondygnacji z antresolą. Taki jej charakter jest zarazem oczywisty w środowisku branżowym. Tym samym antresola nie stanowi odrębnego pomieszczenia, będąc częścią pomieszczenia, z którego jest wydzielona. Co więcej, w sensie prawnym antresola ma taki charakter jak pomieszczenie, z którego jest wydzielona. Antresolą nie może więc być powierzchnia przedzielona przegrodami (ścianami), bowiem wówczas nabiera charakteru kondygnacji, bądź też jak w niniejszej sprawie – poddasza z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Powyższe z kolei potwierdza słuszność stanowiska organów nadzoru, że wykonanie łazienki w zamkniętej przestrzeni wyłączonej z użytkowania (czy też innymi słowy dołączenie do antresoli zamkniętej dotąd przestrzeni lub nawet wygrodzenie ścian na antresoli) niweczy dalsze uznawanie takiej przestrzeni za antresolę. Z kolei roboty budowlane, polegające na zamurowaniu otworu wejściowego do pomieszczenia gospodarczego w poziomie antresoli (wyłączonego z użytkowania) oraz adaptacji tego pomieszczenia na łazienkę i włączenia jej do powierzchni antresoli stanowią przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b.
Sąd stwierdził, iż niewątpliwie celem przedmiotowych prac nie było zwiększenie wysokości budynku czy też powiększenie ilości kondygnacji, czy kubatury, jednakże w wyniku dokonania opisanych robót doszło w istocie do zmiany charakteru budowlanego poszczególnych pomieszczeń w lokalu nr [...], a jednocześnie – części budynku - poprzez zniweczenie antresoli i uczynienie z niej dodatkowej kondygnacji, także kosztem innego pomieszczenia, które – według dokumentacji projektowej – właśnie w celu urzeczywistnienia charakteru antresoli w analizowanym budynku - wyłączone zostało z użytkowania. Prawidłowo bowiem zauważyły organy, że w wyniku wykonania łazienki na poziomie antresoli (albo inaczej: w wyniku dołączenia pomieszczenia wyłączonego z użytkowania) dotychczasowa antresola została przedzielona przegrodami budowlanymi, a poziom antresoli uzyskał charakter piątej nadziemnej kondygnacji budynku (4 piętro), co z kolei stanowi o sprzeczności z § 33 ust. 4 pkt 2 ustaleń szczegółowych dla terenu 21.M/U miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 1 lutego 2013 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r., poz. [...]). Obszerne dywagacje skarżącego na temat relacji pomiędzy wysokością budynku, a ilością kondygnacji nie znajdują zdaniem Sądu potwierdzenia ani w zebranym materiale dowodowym, ani też w treści ww. planu wobec przedstawionych powyżej rozważań dotyczących wpływu przebudowy antresoli w wykonanym w okolicznościach sprawy kształcie na ilość kondygnacji. Przepis § 33 ust. 4 pkt 2 lit. a) ww. planu określa wysokość zabudowy na odpowiednich działkach w trzech tiretach w sposób uwzględniający trzy zasady: pierwsza – dotycząca ilości kondygnacji, druga – dotycząca górnej krawędzi ściany zewnętrznej oraz trzecia – dotycząca wysokości kalenicy. Wysokość zabudowy w planie wyznaczona zatem została przy użyciu trzech ww. zasad jej kształtowania, które muszą być uwzględnione łącznie, a nie jak tego oczekuje skarżący – wybiórczo. Zdaniem Sądu treść planu w tym zakresie nie pozostawia wątpliwości i wykładnia jego postanowień w sposób zaprezentowany w skardze, jakoby plan dopuszczał odstępstwo od ilości czterech kondygnacji w odniesieniu do obszaru, na którym znajduje się nieruchomość, pod warunkiem zachowania wymogów dotyczących wysokości, nie zasługuje na uwzględnienie.
W konsekwencji - w ocenie Sądu - wobec bezspornej sprzeczności wykonanych robót związanych z przebudową z pozwoleniem na użytkowanie, prowadzącej zarazem do sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w opisanym wyżej zakresie i brakiem możliwości doprowadzenia ich do zgodności z prawem, zaktualizowały się podstawy do wydania orzeczenia w postępowaniu naprawczym. Sąd stwierdził przy tym, że na mocy art. 51 ust. 7 P.b. możliwe jest zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., przewidującego doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego - w przypadkach, o których mowa w art. 50 ust. 1, tj. m. in. gdy roboty zostały już wykonane i nastąpiło to w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach prawa. Wówczas nie można wydać postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, gdyż jest ono zbędne. W przypadku braku możliwości nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ może orzec rozbiórkę obiektu wykonanego niezgodnie z obowiązującymi przepisami, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Wobec tego za uzasadnione należy uznać skierowanie do skarżącego obowiązku, wynikającego z zaskarżonej decyzji.
Biorąc powyższe pod uwagę, uznając że wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem, a zarzuty skarżącego okazały się nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
Skargą kasacyjną V. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
1) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż V. K. rozpoczął roboty budowlane (art. 3 pkt 7a) czyli prace polegające na przebudowie, polegającej na wykonaniu łazienki w zamkniętej przestrzeni wyłączonej z użytkowania obiektu budowlanego, wymagające pozwolenia na budowę, podczas gdy budowa łazienki wykonana została przez dewelopera przed uzyskaniem przez dewelopera pozwolenia na użytkowanie,
2) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. § 3 pkt 16 i 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i niezasadne przyjęcie, że wewnętrzny podział poddasza użytkowego antresolą, nawet częściowo zabudowaną, powoduje zwiększenie wysokości budynku o dodatkową kondygnację, podczas gdy częściowe zamknięcie powierzchni antresoli ścianami działowymi tego faktu nie zmienia, § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że sformułowana w tym przepisie definicja antresoli zakłada, że z antresolą mamy do czynienia tylko wtedy, gdy nie ma w ogóle przegród budowlanych od strony wnętrza, z którego jest wydzielona, podczas gdy zgodnie z brzmieniem tego przepisu przez antresolę należy rozumieć "górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona", co oznacza, że ustawodawca dopuścił możliwość tworzenia przegród budowlanych na poziomie antresoli, wymaga jednak, by nie była ona "zamknięta", czyli "osłonięta ze wszystkich stron", "wyraźnie odseparowana" od przestrzeni, z której jest wydzielona, a taka sytuacja występuje w przypadku przestrzeni wyodrębnionej w ramach trzeciej kondygnacji projektowanego budynku;
3) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 33 ust.4 pkt 2 a) Uchwały nr [...]Rady Miasta [...] z dnia 1 lutego 2013 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] marca 2013 r. Poz. [...]) zmienionej Uchwałą [...]z dnia [...]2017r. (Dz. Urzęd. Woj.[...]. z dnia [...] maja 2017r. poz. [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...], [...], [...], w mieście [...], dalej m.p.z.p, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie zachodzi przesłanka stwierdzenia naruszenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wyniku wykonania łazienki na antresoli lokalu nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w [...], albowiem wystarczającym warunkiem dla stwierdzenia zgodności z miejscowym planem przedmiotowej inwestycji jest zachowanie wymogu w postaci zachowanie nieprzekraczalnej wysokości zabudowy i tym samym przyjęcie, że w rzeczywistości powstała dodatkowa kondygnacja, kiedy to właściwa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku odmiennego,
4) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 50 w związku z art. 51 ustawy z dnia 7 Iipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i wszczęcie postępowania naprawczego w sytuacji gdy przedmiotowy obiekt został wybudowany, a następnie oddany prawnie do użytku w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie z istniejącymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, podczas gdy postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane nie może być prowadzone w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny,
5) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 52 Prawa budowlanego w związku z art. 548 § 1 ustawy Kodeks cywilny, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie przez organ nakazu na V. K. podczas gdy adresatem nakazu doprowadzenia lokalu mieszkalnego do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie otworu drzwiowego do łazienki na poziomie antresoli i przywrócenie zamkniętej przestrzeni wyłączonej z użytkowania winien być deweloper – inwestor, co znajduje oparcie w art. 52 Prawa budowlanego.
II. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy (w konsekwencji powodujące błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy), tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo spełnienia przez skarżącego wszystkich przesłanek warunkujących możliwość uchylenia decyzji organów nadzoru i utrzymanie przez Sąd w mocy wadliwej decyzji organu drugiej instancji oraz poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji,
2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art.75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. art. 80 w zw. z art. 107 § 3:
- poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku materiału dowodowego, skutkującego błędem w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, że skarżący dokonał przebudowy lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] po wydaniu decyzji na użytkowanie budynku, bez uzyskania pozwoleniem na budowę i wbrew przepisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego zastosowania art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane w związku z art. 28 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy z prawidłowo ocenionego materiału dowodowego wynika, że łazienka na antresoli wykonana została w trakcie realizacji inwestycji tj. budowy budynku przy ul. [...] w [...] i przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie.
- poprzez brak podjęcia przez organ wszystkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, skutkującego błędem w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, że powstała na części antresoli łazienka, z uwagi na wykonane przegrody (ścianki działowe), wpływa na określaną liczbę kondygnacji powodując niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, choć w dalszym ciągu budynek ma cztery kondygnacje i niezmienioną wysokość bo istniejąca w przestrzeni kondygnacji antresola nie zwiększyła gabarytów budynku w tym nieuwzględnienie jako dowodu w sprawie wyjaśnień przedstawionych przez podatnika w toku prowadzonego postępowania,
- nierozpatrzenie w całości i w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego zaoferowanego przez skarżącego w postaci umowy deweloperskiej, rzutu antresoli, protokołu odbioru - wydania lokalu, a także wyjaśnień pani A.G. znajdujących się w aktach postępowania prowadzonego przez organ I instancji, co było konieczne dla oceny wiarygodności i mocy innych dowodów, a także pozwalało na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a także przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do nieobiektywnej oceny dowodów i sprzecznych z materiałem dowodowym, dodatkowo dokonanie wybiórczej oceny materiału dowodowego poprzez dokonanie ustaleń wyłącznie na podstawie dokumentu wytworzonego przez organy nadzoru budowlanego, podczas gdy nie wyjaśniono zasadniczej kwestii kto jest podmiotem odpowiedzialnym za powstanie łazienki na antresoli będącej wg organów samowolą budowlaną,
4) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego bezzasadne niezastosowanie w sytuacji, kiedy prace budowlane zostały zrealizowane, a następnie zaakceptowane ostatecznym i pozostającym w obrocie prawnym pozwoleniem na użytkowanie i prowadzenie postępowania nadzorczego, podczas gdy postępowanie nadzorcze powinno zostać umorzone,
6) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż dla potrzeb postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej czy też organy nadzoru budowlanego nieistotne są postanowienia tzw. umowy deweloperskiej z dnia [...].01,2016 r., której integralną częścią był Załącznik nr 2 (str1i2) z rzutami lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] z zaznaczoną w obrysie antresoli łazienką poprzez uznanie, iż treść tej umowy nie jest ani przedmiotem postępowania administracyjnego, ani nie może być kontrolowana przez sąd administracyjny, podczas gdy w sprawie istniały istotne wątpliwości a treść tych dowodów w znacznym stopniu wraz z innymi dowodami wskazuje na fakt odpowiedzialności dewelopera-inwestora za wykonanie robót budowlanych przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie.
Mając powyższe na uwadze w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie sprawy i uwzględnienie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na podstawie 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie była decyzja PWINB w Gdańsku z dnia 9 listopada 2020 r. nakazująca skarżącemu w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Wbrew stanowisku skarżącego Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie uznał, iż odpowiada ona prawu stąd właściwie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. W realiach niniejszego postępowania nie ujawniono bowiem naruszeń prawa materialnego mających wpływ na wynik postępowania jak też nie stwierdzono innych naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd też nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., wskazanego w kasacji, pozwalającego na uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na ujawnione na tej podstawie naruszenia prawa.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego zauważyć należy, iż zdaniem Sądu odwoławczego stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony przez organy nadzoru budowlanego w konsekwencji czego właściwie zastosowano podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., co słusznie zostało zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem.
W ramach niniejszego postepowania nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art.75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy czy też dowolnej oceny zgromadzonego materiału w tym nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej.
Nie jest sporne, iż przedmiotowy lokal położony w [...] przy ul. [...] znajduje się w budynku zrealizowanym w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] z 27 marca 2014 r. Zgodnie z zatwierdzonym projektem, budynek ma 4 kondygnacje nadziemne, tj. parter i 3 piętra. Przy czym projekt dla lokalu skarżącego nr [...] na trzecim piętrze przewidywał realizację pokoju z aneksem kuchennym, łazienki i korytarza zaś z pokoju na wyższy poziom prowadziły schody na zaplanowaną zgodnie z zatwierdzonym projektem antresolę. Z pięciu lokali mieszkalnych usytuowanych na ostatnim trzecim piętrze (w tym w lokalu skarżącego o nr [...]) zaprojektowano wejścia na poziom antresoli poprzez schody wewnętrzne w tych lokalach, a na poziomie antresoli mieszkań projekt przewidywał również wykonanie trzech pomieszczeń gospodarczych z dostępem z klatki schodowej.
W toku postępowania prowadzonego przez organ w 2017 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. [...] w [...] stwierdzono, że obiekt został zrealizowany ze zmianami, które uznano za nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym zamurowano otwory wejściowe z klatki schodowej do trzech zaprojektowanych pomieszczeń gospodarczych na poziomie antresoli i zrezygnowano, tj. wyłączono z użytkowania trzy zamknięte przestrzenie (pomieszczenia gospodarcze). Nie jest sporne, co obrazują akta administracyjne sprawy, iż inwestor uzyskał w szczególności dla lokalu skarżącego nr [...], w spornym budynku, zaświadczenie Prezydenta [...] z 19 kwietnia 2017 r. o samodzielności lokalu na podstawie art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Istotne jest to, że przygotowana dla potrzeb tego postępowania w sprawie wydania zaświadczeń o samodzielności lokali inwentaryzacja spornego budynku z dnia 31 marca 2017 r. wskazywała dla lokalu nr [...] wykonanie jednej łazienki.
Zatem z chwilą uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z 15 marca 2017r., po wydaniu ww. zaświadczenia o samodzielności lokalu, mieszkanie skarżącego nr [...] składało się z pomieszczeń usytuowanych na 3 piętrze (w tym łazienki) oraz z otwartej antresoli (bez wydzielonych pomieszczeń), na którą prowadziły schody wewnętrzne w lokalu.
W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w dniu 13 maja 2019 r. stwierdzono, że na wyższym poziomie – antresoli - lokalu nr [...] znajduje się otwarta sypialnia oraz wydzielona łazienka - analogicznie jak na jego niższym poziomie. Tym samym w spornym lokalu nr [...] zrealizowano dwie łazienki, których nie przewidywał projekt budowlany. Łazienka na wyższym poziomie lokalu nr [...] wykonana została z połowy pomieszczenia, które na etapie udzielenia pozwolenia na użytkowanie miało stanowić zamkniętą przestrzeń wyłączoną z użytkowania.
Przedstawione wyżej okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują w realiach tej sprawy, iż po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 15 marca 2017 r., a nadto po wydaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], co miało miejsce w dniu 19 kwietnia 2017 r., w wyniku robót budowlanych w obrębie antresoli lokalu mieszkalnego nr [...] nastąpiło fizyczne włączenie do tego lokalu powierzchni pomieszczenia gospodarczego (zamkniętego), tzn. pomieszczenia, które według decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie miało pełnić funkcji użytkowej, gdyż zostało wyłączone z użytkowania. W wyniku tych robót poziom dotychczasowej antresoli w ww. lokalu uległ przedzieleniu przegrodami i uzyskał charakter piątej nadziemnej kondygnacji budynku (4 piętro). Zarazem lokal nr [...] stał się mieszkaniem dwupoziomowym (lokal z pomieszczeniami na dwóch kondygnacjach, w tym z łazienką na poziomie antresoli, wydzieloną z przestrzeni pomieszczenia określonego w dokumentacji projektowej jako nieużytkowe - włączonego do ww. lokalu), co jest sprzeczne z dokumentacją projektową zaakceptowaną w pozwoleniu na użytkowanie analizowanego budynku i lokalu. W konsekwencji w wyniku przeprowadzonych prac w lokalu nr [...] nastąpiła nie tylko zmiana parametrów użytkowych/technicznych, ale również niedopuszczalna w ramach definicji przebudowy zmiana liczby kondygnacji budynku (co wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę). Z kontroli przeprowadzonej w dniu 13 maja 2019 r., co wyżej już zaznaczono, bezspornie wynika, że w lokalu nr [...] na antresoli znajdowała się w dniu kontroli sypialnia (otwarta) oraz łazienka (wydzielona), a jest to przecież druga łazienka w tym lokalu nie objęta zatwierdzonym projektem budowlanym. Przy czym, jak ustalił PINB, łazienka na antresoli znajduje się w pomieszczeniu, które według pozwolenia na użytkowanie stanowiło odrębne pomieszczenie, bez otworów drzwiowych, wyłączone z użytkowania. Dodatkowo należy wskazać, iż otwór schodów, w którym zamontowano schody kręcone (na antresolę) został zmniejszony w stosunku do otworu istniejącego na moment udzielonego pozwolenia na użytkowanie.
Zatem powyższe ustalenia faktyczne sprawy nie pozwalają na przyjęcie stanowiska skarżącego, iż wykonanie pomieszczenia łazienki w poziomie antresoli jako drugiego pomieszczenia o tej funkcji w tym lokalu nastąpiło w trakcie realizacji przedmiotowego budynku i przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie. Takie twierdzenie pozostaje w opozycji do kompletnej dokumentacji przedłożonej przez inwestora na etapie wniosku o udzielenie tego pozwolenia. Trafnie również Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarówno rysunki obejmujące zmiany wprowadzone w trakcie realizacji budynku łącznie z oświadczeniem kierownika budowy, jak i ustalenia kontroli obowiązkowej, która poprzedziła wydanie pozostającej w obrocie prawnym decyzji nr [...]z dnia 15 marca 2017 r. o pozwolenie na użytkowanie spornego budynku nie pozwalają na aprobatę wersji skarżącego zawartej w skardze kasacyjnej. Ponadto ujawniony materiał dowodowy, w tym w szczególności inwentaryzacja lokalu wykonana 31 marca 2017 r. na użytek postępowania w sprawie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...] (wydano zaświadczenie 19 kwietnia 2017 r.), wskazuje na fakt wykonaniu tych robót już po udzieleniu pozwolenia na użytkowanie a więc po wejściu do obrotu prawnego tejże decyzji z 15 marca 2017 r. Tym samym, zdaniem Sądu odwoławczego, w okolicznościach tej sprawy tak prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie stanowiska skarżącego, iż sporne roboty w obrębie lokalu nr [...] wykonano przed wydaniem ostatecznej decyzji z dnia 15 marca 2017 r. o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej taki termin wykonania spornych robót ustalony został właściwie. Powoływanie się w skardze kasacyjnej na: zeznania żony skarżącego, oświadczającej że aktualny układ pomieszczeń lokalu nr [...] istniał z chwilą zakupu i odbioru lokalu od dewelopera budującego budynek, a po odbiorze w lokalu nie wykonywano robót budowlanych, jak i postanowienia umowy deweloperskiej z dnia 20 stycznia 2016 r., której integralną częścią był załącznik nr 1 i 2 z rzutami przedmiotowego lokalu nr [...], nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż przeczy temu wykazywana wyżej analiza akt administracyjnych. Trzeba zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że przede wszystkim projekt budowlany będący załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę z 2014 r. oraz decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z 2017 r. a i materiał dowodowy w sprawie, w tym dot. wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, o którym pisano wyżej, pozwala przyjąć, że podstawowe znaczenie dla tej oceny mają właśnie te dokumenty a nie przedłożony przez stronę załącznik do umowy deweloperskiej mający znaczenie uzupełniające skoro treść tej umowy wraz z załącznikami nie jest ani przedmiotem postępowania administracyjnego, ani nie może być kontrolowana przez sąd administracyjny. Wobec powyższego, zdaniem Sądu odwoławczego, słusznie podzielono w sprawie pogląd organów nadzoru budowlanego, że w celu ustalenia terminu dokonania przedmiotowych prac budowlanych należało przeanalizować akta administracyjne, a nie umowę deweloperską, czy zeznania żony skarżącego.
Powyższe twierdzenia uzasadniają przyjęcie stanowisk, iż nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego bezzasadne niezastosowanie w sytuacji, kiedy prace budowlane zostały zrealizowane, a następnie zaakceptowane ostatecznym i pozostającym w obrocie prawnym pozwoleniem na użytkowanie i prowadzenie postępowania nadzorczego, podczas gdy postępowanie nadzorcze powinno zostać umorzone. Podobnie chybiony jest zarzut wniesionego środka odwoławczego obrazy art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż dla potrzeb postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej czy też organy nadzoru budowlanego nieistotne są postanowienia tzw. umowy deweloperskiej z dnia [...].01.2016r.,
Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazanych w petitum skargi kasacyjnej w pkt I ppkt 1-5 podkreślić należy, iż pozostają one w realiach tego postępowania całkowicie nieusprawiedliwione.
Poczynione w sprawie, jak wyżej wykazano, prawidłowe ustalenia faktyczne przez organy nadzoru budowlanego spowodowały, co już zasygnalizowano we wstępnej części tego uzasadnienia, potrzebę zastosowania konstrukcji prawnej z art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. w celu doprowadzenia powstałej samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Ujawniono bowiem, w oparciu o zgromadzony, kompletny materiał dowodowy, iż sporny obiekt zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 27 marca 2014 r. a oddany do użytkowania na podstawie ostatecznej decyzji z 15 marca 2017 r., był budynkiem o 4 kondygnacjach nadziemnych, tj. parter i 3 piętra. Po tej dacie organy stwierdziły w lokalu nr [...] wykonanie łazienki w zamkniętej przestrzeni wyłączonej z użytkowania, co stanowi przebudowę budynku w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 pkt 7a P.b. W wyniku tych dokonanych robót poziom dotychczasowej antresoli w ww. lokalu uległ przedzieleniu przegrodami i uzyskał charakter piątej nadziemnej kondygnacji budynku (dodatkowe 4 piętro przy dopuszczalnych 3).
Należy w tym miejscu zauważyć, co istotne w sprawie, iż teren przedmiotowej inwestycji objęty jest ustaleniami uchwały Nr [...]Rady Miasta [...] z dnia 1 lutego 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...], [...], [...], w mieście [...]. Obszar na którym znajduje się budynek objęty niniejszym postępowaniem oznaczony został w planie symbolem 21.M/U (M/U - tereny zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług).
W § 33 tego planu dot. szczegółowego ustalenia dla terenu 21.M/U w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...], [...], [...]w mieście [...] ([...]) w jego ust. 4 pkt 2a określono zasady kształtowania zabudowy na tym terenie w tym wysokość zabudowy: ustalając cytat: "ilość kondygnacji nadziemnych - na działkach nr [...] i [...] zlokalizowanych na rogu ulic [...] i [...] - do [...], przy ul. [...] do[...][...], na pozostałym terenie –od [...] do [...]"- koniec cytatu. Tym samym maksymalna ilość kondygnacji dopuszczona prawem miejscowym to 4 i tyle zakładała decyzja o pozwoleniu na budowę, antresola zaś nie przewidywała powierzchni mieszkalnej.
Tym samym w wyniku opisanej wyżej przebudowy spornego budynku w lokalu nr [...], doszło do naruszenia ustaleń § 33 ust. 4 pkt 2a obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta [...] w zakresie przekroczenia liczby kondygnacji (powyżej 4).
Pojęcie kondygnacji zdefiniowane zostało w § 3 pkt 16 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie a należy przez to rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne. W art. 3 pkt 19 ww. warunków technicznych zdefiniowano zaś pojęcie antresoli.
Zdaniem Sądu odwoławczego zabudowa antresoli łazienką oznacza, że mamy do czynienia ze zrealizowaniem dodatkowej kondygnacji.
Co do zasady antresola nie jest wliczana jako kondygnacja – zgodnie z warunkami technicznymi stanowi bowiem "górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim". Ale mowa tu o strukturze wewnątrz danego pomieszczenia, a nie o dodatkowym, górnym poziomie mieszkania. Zasadnicze znaczenie ma tu przeznaczenie takiej powierzchni, jeżeli tak jak w rozpoznawanej sprawie jest to przestrzeń mieszkalna, użytkowa – bez względu na określenie "antresola" musi być rozpatrywana w kategoriach kondygnacji. Zabudowanie przeznaczonej w planie antresoli wydzieloną łazienką (kolejną nie przewidzianą zatwierdzonym projektem budowlanym) tworzy w takim przypadku przestrzeń użytkową a więc tworzy kolejną kondygnację. Trzeba jednoznacznie zasygnalizować, że gdyby taki projekt przewidziano do realizacji jak aktualnie wynika to z ustaleń tej sprawy potwierdzonych w trakcie przeprowadzonych w dniu 13 maja 2019 r. oględzin, to nie zatwierdzono by go i nie wydano pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W świetle przepisów formalnie na antresoli nie można urządzić odrębnej łazienki, gdyż łazienka i ustęp na gruncie prawa wymagają formalnie wydzielenia trwałymi ścianami, a nie np. przepierzeniami. Tymczasem do wyróżników antresoli należy brak tego typu przegród. Zatem ustalenia poczynione w sprawie potwierdzają, że zrealizowanie łazienki na antresoli powoduje, że mamy do czynienia z dodatkową kondygnacją a to jest sprzeczne w tej sprawie z cytowanym wyżej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Słusznie podkreślił Sąd, że antresola nie stanowi odrębnego pomieszczenia, będąc częścią pomieszczenia, z którego jest wydzielona. Co więcej, w sensie prawnym antresola ma taki charakter jak pomieszczenie, z którego jest wydzielona. Antresolą nie może więc być powierzchnia przedzieloną przegrodami (ścianami), bowiem wówczas nabiera charakteru kondygnacji. Tak też stało się w tej sprawie, bowiem powstała dodatkowa kondygnacja. Nie można zatem uznać za usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej obrazy art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. § 3 pkt 16 i 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy też naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 33 ust.4 pkt 2 a) Uchwały nr [...]Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2013 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] marca 2013 r. Poz. [...]) zmienionej Uchwałą [...]z dnia [...].03.2017r. (Dz. Urzęd. Woj.[...]. z dnia [...] maja 2017r. poz. [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...], [...], [...], w mieście [...], w sposób opisany w skardze kasacyjnej.
Ponadto zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż w okolicznościach tej sprawy zakwalifikowano wykonane roboty w lokalu skarżącego nr [...] jako przebudowa wymagająca pozwolenia na budowę. W ramach nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w ramach prowadzonego w 2017 r. postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stwierdzono, że obiekt został zrealizowany z nieistotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia-w tym zamurowano otwory wejściowe z klatki schodowej do 3 zaprojektowanych pomieszczeń gospodarczych na poziomie antresoli i zrezygnowano, tj. wyłączono trzy zamknięte powierzchnie z użytkowania. W tej sprawie wykonano roboty budowlane polegające na zamurowaniu otworu wejściowego do pomieszczenia gospodarczego w poziomie antresoli (wyłączonego z użytkowania) oraz zaadaptowano to pomieszczenie na łazienkę, włączając ją do powierzchni antresoli. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe roboty to przebudowa o jakiej mowa w art. 3 pkt 7a P.b. Norma ta stanowi, iż przez przebudowę - należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.
Zrealizowanie łazienki w zamkniętej przestrzeni wyłączonej z użytkowania stanowi przebudowę budynku. Takie roboty w poziomie antresoli prowadzą do zmiany charakteru budowlanego poszczególnych pomieszczeń a poprzez to zniweczenia antresoli i w konsekwencji do powstania dodatkowej kondygnacji sprzecznej z planem. Takie roboty zgodnie z art. 28 P.b. wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, czego w tej sprawie brak. Z kolei takie roboty budowlane jak w tej sprawie, zrealizowane bez wymaganego pozwolenia, objęte są dyspozycją art. 50 i 51 P.b. Jest to inny przypadek niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 P.b. skoro w sposób istotnie odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (art. 50 pkt 4 P.b.) Natomiast wykazana sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie pozwalała na wdrożenie postępowania naprawczego, stąd stosownie do art. 51 ust 1 w zw. z ust. 7 (przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.) na podstawie pkt 1 cytowanej normy nakazano skarżącemu doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego w sposób opisany w decyzji PINB z dnia 25 maja 2020 r.
Przedstawione rozważania w powyższym zakresie uzasadniają przyjęcie stanowiska o niezasadności zarówno zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż skarżący rozpoczął roboty budowlane (art. 3 pkt 7a) czyli prace polegające na przebudowie, polegającej na wykonaniu łazienki w zamkniętej przestrzeni wyłączonej z użytkowania obiektu budowlanego, wymagające pozwolenia na budowę, jak i naruszenia przez Sąd pierwszej instancji normy art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 50 w związku z art. 51 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wszczęcie postępowania naprawczego w sytuacji gdy przedmiotowy obiekt został wybudowany a następnie oddany prawnie do użytku w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie z istniejącymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, tym samym przyjęcie, że w rzeczywistości powstała dodatkowa kondygnacja.
Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 52 P.b. w związku z art. 548 § 1 Kodeks cywilny, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie przez organ nakazu na skarżącego, podczas gdy adresatem nakazu doprowadzenia lokalu mieszkalnego do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie otworu drzwiowego do łazienki na poziomie antresoli i przywrócenie zamkniętej przestrzeni wyłączonej z użytkowania winien być deweloper – inwestor, co znajduje oparcie w art. 52 P.b.
Jak wynika z motywów zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji przyjął, iż w sprawie norma art. 52 P.b. została zastosowana prawidłowo, niezależnie nawet kto wykonał te prace deweloper czy skarżący to obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego winien być adresowany do właściciela lokalu. Jest to stanowisko zasługujące na aprobatę.
Nie jest kwestionowane, że właścicielem lokalu nr [...] od 2017 r. jest skarżący. Zasada ponoszenia kosztów wykonania decyzji wskazana została w art. 52 P.b., który stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.
Omawiana norma nie wskazuje wprost, kto ma być adresatem decyzji, gdyż to zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy. Prawidłowość wyboru adresata decyzji nakazującej rozbiórkę powinna być bowiem oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy.
Przy czym z przepisu art. 52 P.b. wynika, że stosowny nakaz powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Dotyczy to niewątpliwie takiej sytuacji, gdy inwestor posiada w dalszym ciągu tytuł prawny do nieruchomości (por. wyroki NSA: z dnia 11 czerwca 2015 r. II OSK 2723/13; z dnia 14 kwietnia 2015 r. II OSK 2146/13; z dnia 13 maja 2014 r. II OSK 1924/13; z dnia 6 maja 2016 r., II OSK 2100/14).
Tym samym wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być determinowany możliwością ich legalnego wykonania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych powyższe zagadnienie poddawane jest analizie zarówno w aspekcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz utraty przez inwestora tytułu prawnego do obiektu budowlanego skutkującej brakiem możliwości nałożenia na niego tego obowiązku, ze względu na niewykonalność decyzji (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2008 r. II OSK 158/07, z dnia 26 czerwca 2012 r. II OSK 577/11, z dnia 14 grudnia 2016 r.. II OSK 704/15, z dnia 25 września 2019 r. II OSK 2247/18). Z powyższych orzeczeń jednoznacznie wynika, że
kryterium wyboru adresata decyzji w sprawie rozbiórki (czy takiej jak w niniejszej sprawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.) spośród wymienionych w art. 52 p.b. podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Ma to związek z uznaniem, że nie można orzec nakazu adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu.
Zatem należy zgodzić się z tezami zaskarżonego wyroku, że kryterium wyboru adresata decyzji spośród trzech wymienionych w art. 52 P.b. podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji, zatem skoro skarżący jest właścicielem lokalu nr [...] od 2017 r. to nałożony obowiązek doprowadzenia przebudowanego lokalu mieszkalnego w spornym budynku właściwie został skierowany do skarżącego. Odmienna teza forsowana we wniesionym środku odwoławczym jest nie do przyjęcia w okolicznościach tej sprawy.
Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.