II OSK 2131/22

II OSK 2131/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 796/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-01-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Sp. z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 796/21 w sprawie ze skargi W. Sp. z o.o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 22 lipca 2021 r. nr SKO.4120.112.21 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 796/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA w Łodzi, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi W. sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: inwestor, spółka, skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu (dalej: Kolegium, SKO) z 22 lipca 2021 r. nr SKO.4120.112.21 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy - oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wójt Gminy Galewice (dalej: Wójt) decyzją z 16 sierpnia 2012 r. nr 6730.40.2012 ustalił na wniosek spółki warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na terenie położonym w [...] na działkach nr [...], [...] i [...] (dalej: decyzja wz, decyzja z 2012 r.).
Wnioskiem z 6 kwietnia 2021 r. A. W. (dalej: wnioskodawca, strona) wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji wz. Wskazując na interes prawny w zgłoszonym żądaniu wyjaśniła, że jest właścicielem działki nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z objętą terenem inwestycji działką nr [...]. Następnie podniosła, że po zapoznaniu się z treścią decyzji wz, która nie została jej doręczona stwierdziła, że załącznik graficzny wskazujący obszar planowanej inwestycji, obejmuje część stanowiącej własność Gminy działki nr [...], tj. drogę dojazdową do jej nieruchomości. Wskazała, że działka ta została pierwotnie zagrodzona przez spółkę, a obecnie droga została udrożniona, jednak sposób zagrodzenia działek należących do spółki uniemożliwia wjazd na jej działkę maszynami rolniczymi, a co za tym idzie jej użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem. Ponadto wskazała na sprzeczne z prawem niewyznaczenie nieprzekraczającej linii zabudowy na działkach spółki, jak również na poczynione przez spółkę inwestycje, bez zachowania przewidzianych prawem odległości od granicy z drogą publiczną (działką nr [...]).
Kolegium decyzją z 26 maja 2021 r. nr SKO.4120.55.21 stwierdziło nieważność decyzji wz z uwagi na rażące naruszenie obowiązujących w dacie jej wydania art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647; dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121 poz. 1266 ze zm.; dalej: u.o.g.r.i.l.) oraz art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.
Następnie, Kolegium zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję własną z 26 maja 2021 r. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że z załącznika graficznego do decyzji wz oraz danych z rejestru gruntów z 30 kwietnia 2021 r. wynika, że na objętej inwestycją działce nr [...] występowały i występują grunty leśne LsVI o pow. 0,2696 ha, które nie były objęte regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który miałby utracić moc 31 grudnia 2003 r. - zatem wymagają zgody właściwego organu na zmianę ich przeznaczenia na cele nieleśne. Ponadto w ocenie Kolegium w sprawie doszło do naruszenia art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w zakresie przekraczającym wniosek inwestora, gdyż ustalone warunki poza wskazanymi we wniosku działkami nr [...], [...] i [...], objęły także działkę nr [...]. Odnosząc się do zarzutu spółki dotyczącego naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. Kolegium wskazało, że uzyskanie w oparciu o decyzję wz dalszych decyzji i wybudowanie obiektu budowlanego nie stanowi nieodwracalnego skutku, gdyż wykonanie obiektu wywołuje jedynie skutki materialne, a więc faktyczne.
WSA w Łodzi we wskazanym na wstępie wyroku z 27 stycznia 2022 r. stwierdził, że zasadniczą kwestią sporną pozostaje zasadność wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek A. W. W ocenie sądu wojewódzkiego zasadnie Kolegium uznało, iż przymiot strony przysługuje A. W. w postępowaniu nieważnościowym jako właścicielowi nieruchomości, graniczącej bezpośrednio z działką nr [...], objętą terenem inwestycji. Ponadto wyjaśniono, że z wniosku wynika, że realizacja inwestycji zgodnie z decyzją wz, ingeruje w przysługujące prawo własności do nieruchomości poprzez uniemożliwienie wykorzystania jej zgodnie z przeznaczeniem.
Podkreślono, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, a jedynie ocenę wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym nie dokonuje się uzupełniających ustaleń faktycznych, a organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Wskazano, że obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego w sprawie stanu faktycznego oraz zgromadzonego materiału dowodowego, w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.
Zdaniem WSA w Łodzi, Kolegium zasadnie stwierdziło, iż ustalenie na wniosek skarżącej spółki warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji bez uprzedniego uzyskania przez inwestora zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne oraz w zakresie przekraczającym wniosek inwestora, stanowiło rażące naruszenie prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a) art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 w zw. z art. 155 i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w wyniku braku uchylenia przez sąd I instancji zaskarżonego orzeczenia SKO, pomimo iż organ ten oparł posiadanie (rzekomo) przez A. W. przymiotu strony w sprawie na lakonicznym stwierdzeniu, że jest ona właścicielką sąsiedniej nieruchomości - co nie jest wystarczające dla ustalenia jej interesu prawnego (skoro sam fakt bycia sąsiadem działki inwestycyjnej, nie daje automatycznie interesu prawnego właścicielowi tej sąsiedniej działki);
b) art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie przez sąd, że A. W. ma przymiot strony w sposób bezpodstawny, bo na ogólnikowym (oraz nie wyjaśnionym z czego miałoby to wynikać) stwierdzeniu, że inwestycja mogłaby wpływać na nieruchomość A. W. - co jest założeniem dowolnym, a nadto nie uzasadnia jej interesu prawnego w sprawie;
c) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i wynikającą z tego przepisu zasadę, że stroną w sprawie może być wyłącznie podmiot posiadający interes prawny (a nie faktyczny) - co nastąpiło w ten sposób, że sąd I instancji przyjął hipotetycznie i gołosłownie, że sam fakt możliwego wpływu inwestycji na nieruchomość A. W. daje jej rzekomo interes prawny w sprawie, gdy ten możliwy wpływ inwestycji w ogóle nie został wyjaśniony;
d) art. 141 p.p.s.a. co nastąpiło w ten sposób, że sąd I instancji przyjął hipotetycznie i gołosłownie, że sam fakt możliwego wpływu inwestycji na nieruchomość A. W. daje jej rzekomo interes prawny w sprawie, gdy ten możliwy wpływ inwestycji w ogóle nie został wyjaśniony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i nie jest jasne jaki miałby to być wpływ i na jakiej podstawie sąd w ogóle przyjął ten hipotetyczny wpływ na jej nieruchomość;
e) art. 156 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i wynikającą z niego zasadę, iż stwierdzenie nieważności ma wyjątkowy charakter i nie może wiązać się z ustalaniem stanu faktycznego sprawy, gdy tymczasem w niniejszej sprawie dla ewentualnego stwierdzenia nieważności konieczne byłoby dokonywanie przez organ ustaleń faktycznym (w tym w zakresie tego, kto jest stroną postępowania, czy działka skarżącego stanowi las w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach).
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o przyjęcie niniejszej skargi kasacyjnej do rozpoznania; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Pismem z 5 września 2022 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną wnioskodawczyni wystąpiła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona. Kluczowa w tej sprawie, w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, jest kwestia legitymacji wnioskodawczyni do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wz. Aktywność bowiem strony skutkowała wszczęciem postępowania nadzorczego i w konsekwencji – wobec stwierdzenia przez SKO naruszenia prawa materialnego w sposób kwalifikowany – stwierdzeniem nieważności decyzji wz. Kolegium bowiem, co zostało zaakceptowane w zaskarżonym wyroku przyjęło, że A. W. nie będąc stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 2012 r., jest uprawniona do wnioskowania o wszczęcie postępowania nieważnościowego i przeprowadzenia kontroli tej decyzji.
Jeśli chodzi o stan faktyczny to jest on bezsporny. Działka nr ew. [...], stanowiąca przedmiot własności strony sąsiaduje bezpośrednio z objętą terenem inwestycji działką nr ew. [...]. Aby skomunikować się z drogą publiczną konieczne jest korzystanie z działki stanowiącej drogę gminną nr ew. [...], która została zgodnie z załącznikiem do decyzji wz, potraktowana jako teren inwestycji.
Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Kluczowe w świetle tego przepisu jest zatem to, czy dany podmiot wnioskując o stwierdzenie nieważności jak tutaj decyzji ustalającej warunki zabudowy, posiada przymiot strony.
Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie czynności wyjaśniające, które w tej fazie nie mogą jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, a dotyczą jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. Postępowanie to kończy się wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy warunki te nie są spełnione (art. 61a § 1 k.p.a.). Organ administracji powinien zawsze przywołać normę materialną, z której wywodzi się status strony w konkretnym postępowaniu, gdy rozstrzyga o problemie legitymacji (vide wyrok NSA z 7 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3750/19). W niniejszej sprawie zasadnie Kolegium przyjęło, że wnioskodawczyni posiada przymiot strony w rozumieniu przepisów prawa materialnego, uniemożliwiający odmowę wszczęcia postępowania nadzorczego. Poza wszystkim norma art. 157 § 2 k.p.a. w sytuacji stwierdzenia wad kwalifikowanych decyzji administracyjnej, zawsze daje uprawnienie do wszczęcia takiego postępowania z urzędu, niezależnie od legitymacji wnioskodawcy.
U.p.z.p. nie reguluje w sposób szczególny omawianego zagadnienia, w tym nie ogranicza i nie modyfikuje kręgu stron takiego postępowania. Stąd w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepis o charakterze prawnomaterialnym zawarty w k.p.a., tj. art. 28 k.p.a. Przy czym wyprowadzenie interesu prawnego z tytułu prawa własności, z uwagi na treść art. 140 i art. 144 k.c., jest możliwe wówczas, gdy przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę (zob. wyrok NSA z 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2879/17 oraz wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 1094/18). Przepis bowiem art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przymiotu strony postępowania, a ustalenie interesu prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego (vide wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2747/18).
I tak należy ocenić, że interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją wynika z przepisu prawa materialnego administracyjnego tj. art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Ostatecznie przymiot strony może przysługiwać osobom, które dysponują tytułem prawnym do nieruchomości, podlegającym ochronie prawnej, stosownie do przepisów art. 140, art. 144, art. 233 i art. 235 k.c. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. stanowiącego, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (vide np. wyrok NSA z 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1566/23). Poza wszystkim jako dominujący w orzecznictwie NSA należy przyjąć pogląd, że co do zasady stroną w sprawach o ustalenie warunków zabudowy są: inwestor oraz właściciel terenu inwestycyjnego, a także właściciele i użytkownicy wieczyści działek przyległych do terenu, będącego przedmiotem ustalenia warunków zabudowy, a nawet właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich nieprzylegających bezpośrednio do działki inwestycyjnej (por. m.in. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 739/20).
Jednocześnie należy podkreślić, że uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności posiadają nie tylko osoby, które brały udział w charakterze strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym. Podmiotem legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem będą więc zarówno strony uczestniczące w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 2012 r., jak i inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki wydania tej decyzji. Nie zawsze zachodzi tożsamość podmiotów w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu nadzwyczajnym (vide np. wyrok NSA z 29 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1892/19 i wyrok NSA z 5 września 2014 r. sygn. akt II OSK 602/13). To przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie "nieważnościowym". Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna. Oznacza to, że A. W. nie będąc stroną postępowania zakończonego decyzją wz może wykazać, że posiada interes prawny, aby skutecznie żądać wszczęcia postępowania nadzorczego i taka sytuacja, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, miała miejsce.
Mianowicie decyzja z 2012 r. ustala warunki zabudowy dla inwestycji m.in. polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...], która to działka bezpośrednio graniczy z działką nr [...], stanowiącą przedmiot własności strony. Jednocześnie obydwie te działki mają zapewnioną komunikację z drogą publiczną tj. działką nr [...] i droga ta dla A. W. stanowi jedyny dostęp do drogi publicznej. Dopuszczana decyzją wz zabudowa na działce sąsiedniej i przyjęte parametry zabudowy oddziałuje bezpośrednio na sytuację prawną nieruchomości sąsiednich, w tym na działkę wnioskodawczyni. Otóż stanowić będą one odniesienie przy realizacji prawa A. W. do zagospodarowania terenu jej działki nr [...]. Strona jako właściciel (tytuł prawny w rozumieniu art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) w każdym czasie zachowuje uprawnienie do zabudowy własnego terenu. Uprawnienie to wedle stanu prawnego na datę orzekania przez SKO mogła realizować poprzez uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, chyba że zostałby uchwalony plan miejscowy.
Na mocy art. 61 ust. 6 u.p.z.p. określony tamże minister uzyskał umocowanie do określenia w drodze rozporządzenia sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Analiza rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588; dalej: rozporządzenie) prowadzi do wniosku, że kluczowe dla możliwości uzyskania warunków zabudowy jest zainwestowanie terenu wokół działki inwestycyjnej. Wynika to choćby z § 3 tego rozporządzenia, zgodnie z którym
w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Już choćby linia zabudowy będzie ustalana w nawiązaniu do działki nr [...]. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przepis posługuje się pojęciem "przedłużenie", co oznacza, że odniesieniem dla działki inwestycyjnej będą działki bezpośrednio z nią sąsiadujące, najbliższe terytorialnie, bowiem wyrażenie "przedłużenie" sugeruje odniesienie się w ramach jednej linii do tego, co najbliżej (vide wyrok NSA z 2 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1116/23 na gruncie § 7 ust. 1 rozporządzenia). Zatem w przypadku działki strony odniesieniem dla zagospodarowania jej terenu byłyby niewątpliwie działki bezpośrednio sąsiadujące tj. przedmiotowa działka inwestycyjna nr [...]. Skutkuje to tym, że zagospodarowanie działki inwestora wynikające z decyzji z 2012 r. bezpośrednio odnosi skutek dla zagospodarowania działki wnioskodawczyni (§ 4 rozporządzenia). Jeśli natomiast chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, to analogicznie jak linia zabudowy, jest ona wyznaczana jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). Oczywiście przepisy wykonawcze dopuszczają odstępstwa od tych zasad, ale podstawowym wzorcem ustalania wskaźnika jest zabudowa najbliższa i nawiązanie do niej, zarówno w wypadku linii zabudowy, jak i wysokości nowej zabudowy.
Powyższe dowodzi, że wykreowany stan prawny i faktyczny wynikający z decyzji z 2012 r. odnosi skutek dla zagospodarowania działki A. W. W efekcie osoba ta posiada przymiot strony, aby żądać skontrolowania decyzji wz pod kątem ewentualnego kwalifikowanego naruszenia prawa, co słusznie przyznało Kolegium, a WSA w Łodzi trafnie zaakceptował. Oznacza to bezzasadność wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej. Sąd wojewódzki prawidłowo skontrolował zaskarżoną decyzję na gruncie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przy czym należy podkreślić, że przepis art. 28 k.p.a. choć zamieszczony w ustawie procesowej ma charakter materialny. Przepis ten został prawidłowo zastosowany przez Kolegium, a weryfikacja przymiotu strony, choć bez pogłębionych rozważań prawidłowo została przeprowadzona w zaskarżonym wyroku. Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia art. 155 k.p.a. wskazanego w skardze kasacyjnej jest on niezrozumiały, gdyż postępowanie na gruncie tej normy nie było prowadzone.
Mając powyższe na uwadze NSA skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.