II OSK 2150/23

II OSK 2150/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Umorzenie postępowania
Sygn. powiązane
II SA/Wr 667/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-05-31
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 141, 145, 174, 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, 75, 77, 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 667/22 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lipca 2022 r., nr 719/22 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku garażowo - gospodarczego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 31 maja 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy o sygn. akt II SA/Wr 667/22, oddalił skargę A.G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 14 lipca 2023 r., nr 719/22, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy z 7 czerwca 2022 r., nr 46/2022, którą umorzono postępowanie w sprawie budowy budynku garażowo-gospodarczego w miejscowości B., ul. [...], działka nr [...], zrealizowanego bez pozwolenia na budowę.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organów obu instancji, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przedmiotowa inwestycja została zrealizowana przed 1995 r. i w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r. Sąd Wojewódzki wyraził również pogląd, że o ewentualnej rozbiórce budynku nie mogła przesądzać kwestia braku zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie budowy budynku garażowo-gospodarczego nie dało podstaw do stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka uzasadniająca ingerencję organów nadzoru budowlanego i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., należało uznać, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu zgodnie z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a.
W skardze kasacyjnej A.G., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że objęta postępowaniem administracyjnym samowola budowlana ukończona została przed 1995 r., podczas gdy samowola ta ukończona została po wymienionej dacie, a okoliczność ta nie została wyjaśniona w sposób dostateczny na etapie postępowania administracyjnego;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły w sposób prawidłowy dowodu z zeznań świadków J.N. i S.B. na okoliczność daty ukończenia objętej postępowaniem administracyjnym samowoli budowlanej, na których oparły zaskarżone uprzednio decyzje, poprzestając jedynie na odebraniu od tych świadków oświadczenia o podtrzymaniu swoich dotychczasowych twierdzeń złożonych w formie pisemnej bez rygoru odpowiedzialności karnej, podczas gdy orzekające w sprawie organy powinny były odebrać od świadków bezpośrednie zeznania pod rygorem odpowiedzialności karnej na wskazane okoliczności, w szczególności na okoliczność daty zakończenia budowy przedmiotowej samowoli budowlanej;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu zaniechania dokonania oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm.), ewentualnie z przepisami rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. 1980 nr 17 poz. 62 ze zm.), podczas gdy w sytuacji postawienia tego zarzutu w skardze skierowanej do Sądu pierwszej instancji, Sąd ten powinien rozpoznać skargę również i w tym zakresie oraz dać temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:
- art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r. poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnego uznania, że objęta postępowaniem administracyjnym samowola budowlana ukończona została po 1994 r., podczas gdy w sytuacji ukończenia przedmiotowej samowoli po wymienionej dacie będący przedmiotem niniejszego zarzutu przepis powinien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie;
ewentualnie:
- art. 37 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przesłanki w postaci posadowienia obiektu budowlanego na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, powodowanie przez obiekt budowlany niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia są jedynymi przesłankami, jakie organ zobowiązany jest badać przed wydaniem decyzji o rozbiórce, podczas gdy taka wykładnia przedmiotowych przepisów godzi w konstytucyjne zasady wyrażone w art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, których Sąd pierwszej instancji nie zastosował, a więc organ zobowiązany jest badać również okoliczność legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora obiektu budowlanego posadowionego w drodze samowoli budowlanej;
- art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy brak prawa inwestora obiektu budowlanego posadowionego w drodze samowoli budowlanej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powoduje niedopuszczalne pogorszenie przez ten obiekt warunków użytkowych dla otoczenia uzasadniające orzeczenie nakazu jego rozbiórki;
- art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy inną ważną przyczyną w rozumieniu tego przepisu stanowiącą podstawę do orzeczenia przez organ nakazu rozbiórki obiektu budowlanego posadowionego w drodze samowoli budowlanej jest brak prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W oparciu o powyższe zarzuty zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenia w całości decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenia w całości decyzji organu odwoławczego, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.T. wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie w replice na powyższą odpowiedź wniósł o oddalenie zawartego w niej wniosku o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, co przesądza, że granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i wskazane w skardze kasacyjnej jako jej podstawy przepisy postępowania i prawa materialnego.
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.
Mając na uwadze art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania.
Z uwagi na to, że kontrola stosowania prawa materialnego wykonywana przez sądy administracyjne dokonuje się zgodnie z przepisami o postępowaniu sądowoadministracyjnym i wymaga uprzedniej oceny legalności postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy administracji, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty sformułowane w ramach podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Skarżący postawił zarzut uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nie odniesieniu się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skargi o niedokonanie oceny wykonanych samowolnie robót w świetle przepisów techniczno-budowlanych.
Z przywołanego w podstawie kasacyjnej przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając uzasadnienie wyroku Sądu a quo w przedmiotowej sprawie, należy zauważyć, że zawiera ono wszystkie wymienione elementy. Sąd przedstawił stan sprawy, wskazał na zarzuty, w tym zarzut odnoszący się do oceny inwestycji w świetle przepisów technicznych, wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji. Należy wskazać, że ustawodawca nie nałożył w art. 141 § 4 p.p.s.a. bezwzględnego obowiązku szczegółowej polemiki z treścią każdego z zarzutów sformułowanych w skardze. Przewidziany w przepisach obowiązek wyjaśnienia przyczyny podjętego rozstrzygnięcia odnosi się do wskazania przez sąd informacji pozwalających na odtworzenie sposobu rozumowania sądu wydającego rozstrzygnięcie o określonej treści i kierunku, a nie polemiki lub akceptacji określonych zarzutów. Wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia spełnia wymogi ustawy, o ile stosunek sądu do zarzutów skargi można poprzez logiczne rozumowanie wywieść z treści uzasadnienia. W okolicznościach sprawy uzasadnienie jasno wyraża stanowisko Sądu, co do przesłanek jakie powinny być przedmiotem oceny przez organy, co spełnia wymóg wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia.
Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia zatem podstawowe wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., a przyjęta przez Sąd konwencja charakteryzująca się pewną skrótowością, nie stanowi naruszenia przywołanego w podstawie skargi kasacyjnej przepisu, pomijając kwestię wpływu skrótowości uzasadnienia na wynik sprawy.
Nie są usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.
Przede wszystkim należy zauważyć, że sądowa kontrola działania organów w zakresie postępowania wyjaśniającego wyraża się w ocenie przez Sąd, czy organy w konkretnych realiach sprawy nie uchybiły przepisom postępowania, co oznacza ocenę pod względem legalności. Oznacza to, że sąd administracyjny, nie tyle dokonuje własnych ustaleń niezbędnych do wydania aktu stosowania prawa, co ocenia, czy organy zgodnie z przepisami postępowania zebrały materiał sprawy i ustaliły stan faktyczny. Przede wszystkim chodzi tu o kontrolę, czy w procesie obejmującym dokonywanie ustaleń faktycznych organowi nie można przypisać dowolności. Istotne jest zatem zweryfikowanie, czy ustalenia mają pokrycie w kompletnym i należycie zgromadzonym oraz w sposób wyczerpujący zbadanym materiale (art. 77 k.p.a.), ocenionym zgodnie z regułami prawidłowego rozumowania w całokształcie materiału konkretnej sprawy (art. 80 k.p.a.). Innymi słowy, w ramach oceny legalności badaniu podlega skonkretyzowany w realiach sprawy sposób, w jaki organy zgromadziły i zbadały materiał sprawy, a także, czy zaistniały warunki do wydania decyzji o określonej treści i kierunku rozstrzygnięcia. Nie chodzi przy tym o ocenę prawdopodobieństwa polemicznych lub alternatywnych wariantów w zakresie ustaleń faktycznych, które w określonych warunkach mogłyby być uznane za usprawiedliwione na podstawie materiału sprawy, ale o ocenę konkretnych, dokonanych przez organ w realiach sprawy ustaleń faktycznych.
Zakres koniecznych ustaleń faktycznych w sprawie jest zdeterminowany prawem materialnym, albowiem decyzja administracyjna stanowi formę, w której dokonują się akty stosowania prawa materialnego w wyniku rozpatrzenia konkretnej sprawy. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.), podniesiony do rangi zasady ogólnej postępowania administracyjnego, jest zatem obowiązkiem zrelatywizowanym do określonych norm prawa materialnego, które określają zakres relewantnych do jego stosowania ustaleń faktycznych. Kontrola prawidłowości zakresu ustaleń faktycznych niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dokonuje się w konsekwencji w odniesieniu do określonych norm prawa materialnego, które mogły mieć w sprawie zastosowanie. Powyższe oznacza, że, o ile zawsze pozostaje aktualny generalny obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to w ramach kontroli legalności działania administracji przez sądy skarga może być uwzględniona zgodnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy tego rodzaju uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podsumowując, niezbędny poziom szczegółowości jest pochodną stopnia wpływu określonej okoliczności na rozstrzygnięcie, w świetle relewantnych przepisów prawa materialnego. Jeżeli określony fakt lub ustalenie pozostaje bez znaczenia dla zastosowania określonych przepisów prawa materialnego, to nieścisłości lub przybliżenia w tym zakresie nie mają istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, pozostając bez wpływu dla prawidłowe stosowanie prawa.
Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest legalność budowy budynku garażowo-gospodarczego położonego na działce nr [...] w miejscowości B., ul. [...], który bezspornie został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dla trafnego zastosowania prawa materialnego istotne znaczenie miało zatem ustalenie, kiedy obiekt został zrealizowany, a ściśle, kiedy jego budowa została zakończona. Ustalona data samowoli budowlanej, w świetle art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., wpływa bowiem na dobór odpowiedniego trybu postępowania. Stosownie do art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Z treści przywołanego przepisu wynika, że zakończenie budowy przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., oznacza, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.
Zgromadzony materiał sprawy pozwala na dokonanie ustaleń, że zakończenie budowy nastąpiło przed 1995 r., a ustalenie bardziej przybliżonej daty zakończenia nie było niezbędne, albowiem dla trafnego zastosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nie ma istotnego znaczenia dokładna data zakończenia budowy, jeżeli w świetle całokształtu okoliczności sprawy ustalono, że nastąpiło to przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r.
Nie można organom jak i Sądowi pierwszej instancji, który zaakceptował ustalenia organów, przypisać błędu w zakresie ustalenia tej okoliczności. Analiza akt sprawy potwierdza, że akceptacja Sądu pierwszej instancji dla przeprowadzonego w tym zakresie przez organy nadzoru budowlanego postępowania wyjaśniającego nie narusza przepisów postępowania, a dokonana przez Sąd ocena mieści się w ramach wyznaczonych regułą swobodnej oceny dowodów.
Jak wynika z akt administracyjnych, wykonanie spornego budynku garażowo-gospodarczego przed 1995 r. potwierdzają oświadczenia (złożone w formie pisemnej, a następnie potwierdzone w trakcie przeprowadzonej rozprawy administracyjnej) byłego sołtysa wsi B. J.N. oraz właściciela działki sąsiedniej S.B., zgodnie z którymi budynek gospodarczo-garażowy wybudowano w latach 80-tych. Na datę budowy budynku przed 1995 r. wskazywał również inwestor. Także ujawnione w aktach rachunki za zakup materiałów budowlanych, opatrzone datami z lat 1993-1994, ze względu na ilość, rodzaj i okres zakupu wskazują, że materiały te mogły zostać wykorzystane do budowy przedmiotowego budynku. Jednocześnie należy wskazać, że kwestia ewentualnych późniejszych robót związanych z montażem balustrady i tynkowaniem już w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1994 r. nie mogły przesądzać o trafności ustalenia daty zakończenia budowy
Mając to na uwadze należy stwierdzić, że w toku postępowania administracyjnego zgromadzono wystarczający materiał dowodowy, pozwalający ustalić niewadliwie organom nadzoru budowlanego, że budynek garażowo-gospodarczy powstał przed 1995 r., zatem przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. Organy wykorzystały różne środki dowodowe, zarówno osobowe (oświadczenia świadków), jak i rzeczowe (rachunki za zakup materiałów budowlanych). To, że organy w aspekcie daty powstania budynku dały wiarę tym dowodom, nie dając wiary w tym zakresie odmiennym, gołosłownym twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie może być w okolicznościach sprawy postrzegane jako naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. Organy dokonały oceny stanu faktycznego na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a aprobata tego działania przez Sąd pierwszej instancji również nie nosi znamion dowolności.
W tym zakresie nieskuteczny jest także zarzut, oparty na podstawie art. 75 § 1 k.p.a., odnoszący się do nieprzeprowadzenia dowodu z zeznań świadków J.N. oraz S.B. Należy wskazać, że ustawodawca w art. 75 § 1 k.p.a. wprowadza szeroki katalog dowodów, przyjmując, że dowodem może być wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, o ile nie jest sprzeczne z prawem, przy czym ustawodawca nie przypisuje, pomijając problematykę dokumentów urzędowych lub opinii biegłych, poszczególnym dowodom wyższej wiarygodności lub mocy dowodowej. W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy nie było przeszkód do ustalenia określonej okoliczności w drodze oświadczenia osoby posiadającej wiedzę na tę okoliczność, tym bardziej, że treść tych oświadczeń została potwierdzona przez ich autorów na rozprawie administracyjnej. Ustawodawca również nie uprzywilejował pod względem wiarygodności osobowych źródeł dowodowych tylko z tego powodu, że zeznania lub wyjaśnienia zostały złożone ze świadomością odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, czy też nie. Kwestie te mogą i powinny być uwzględnione przy ocenie wiarygodności dowodów, ale nietrafne jest stanowisko, że przesądzają z góry o wynikach i kierunku oceny takich dowodów.
Konsekwencją nieskuteczności zakwestionowania ustalenia, że budowa zakończyła się przed 1995 r., jest nietrafność zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez jego niezastosowanie. W istocie przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. nie ma w sprawie zastosowania, albowiem Sąd pierwszej instancji oraz organy trafnie uznały, że zastosowanie w sprawie ma art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.
Usprawiedliwionych podstaw nie zawierają również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., za pomocą których skarżący kasacyjnie stara się wykazać, że brak posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane świadczy o wystąpieniu przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. uzasadniających orzeczenie rozbiórki spornego budynku.
Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Stosownie do ust. 2 przywołanego przepisu, terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.
W rozpoznawanej sprawie, badając przesłanki wskazane w przywołanych przepisach, organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że obowiązujące na terenie wykonanej samowoli na przestrzeni lat plany zagospodarowania przestrzennego dopuszczały tego rodzaju zabudowę, a także ustaliły, że budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia.
Należy na wstępie zauważyć, że przepisy art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. nie odwołują się do kategorii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako przesłanki rozstrzygnięcia o rozbiórce obiektu budowlanego. W związku z takim brzmieniem przepisów w kwestii badania w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane były dwa przeciwstawne poglądy.
Zgodnie z pierwszym z nich, tego rodzaju legalizacja samowoli budowlanej nie wymagała badania prawa do gruntu.
Brak odpowiedniej, wyraźnej podstawy w Prawie budowlanym z 1974 r., zestawiony z brzmieniem obowiązujących art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r., gdzie ustawodawca wyraźnie wskazał, że organ prowadzący postępowanie legalizacyjne ma prawo żądać od inwestora przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i od tego uzależniać swoje rozstrzygnięcie, ma wskazywać na rezygnację ustawodawcy z tej przesłanki. Jednocześnie wykluczano stosowanie przez analogię obecnie obowiązujących przepisów z uwagi na przedmiot postępowania, jaki stanowi nakaz rozbiórki obiektu budowlanego - najdalej idącej sankcji administracyjnoprawnej w Prawie budowlanym (zob. wyroki NSA: z 13 maja 2016 r., II OSK 2330/14; z 10 marca 2017 r., II OSK 1753/15).
Zgodnie z poglądem przeciwstawnym, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było uwzględnienie, na gruncie regulacji art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., kwestii tytułu prawnego do nieruchomości, na której samowolnie wzniesiono obiekt budowlany. Przepis wprawdzie nie formułuje w sposób tak wyraźny, jak to jest w aktualnym stanie prawnym, wymagania złożenia przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym niemniej zarówno przed wejściem w życie obecnie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r., jak i we wcześniejszym stanie prawnym nie ulegało wątpliwości, że organy były i w dalszym ciągu są zobowiązane ustalić prawo inwestora do terenu, na którym wzniesiono samowolnie obiekt budowlany (por. wyrok NSA z 6 lipca 2017 r., II OSK 2764/15).
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie, dostrzegając racje stojące za obydwoma stanowiskami, skłania się do reguły sformułowanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2022 r., II OSK 1724/21, w którym Naczelny Sąd Administracyjny przyjmując, że przepisy art. 37, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. nie uzależniają wydania rozstrzygnięć na podstawie ww. przepisów od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę posiadał w dacie budowy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiadał takiego prawa, to jednak za niedopuszczalną należałoby byłoby uznać taką wykładnię przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., która pozwalałaby na legalizację obiektu budowlanego osobie, która wybudowała go na cudzym gruncie, nie posiadając do niego tytułu prawnego ani w dacie budowy, ani w dacie legalizacji.
Podstawą do uwzględnienia tej kwestii w postępowaniach prowadzonych na podstawie Prawa budowlanego z 1974 jest art. 37 ust. 2, który przewiduje inną ważną przyczynę jako fakultatywną przesłankę orzeczenia nakazu rozbiórki. Pomijając, w tym miejscu zagadnienie zakresu stosowania przesłanki opartej na klauzuli generalnej, należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie sporny budynek garażowo-gospodarczy został wzniesiony na działce, której inwestor jest współwłaścicielem. W takiej sytuacji nie można mówić, że doszło do wzniesienia obiektu budowlanego w warunkach samowoli na cudzym gruncie, bez jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości. W tej sytuacji posługując się regułą wypracowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestia dysponowania nie ruchomością na cele budowlane w przedmiotowym postępowaniu legalizacyjnych pozostaje poza granicami sprawy, albowiem jak wskazano wyżej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stanowi przesłanki rozstrzygania na podstawie art. 37, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r.
Spór współwłaścicieli koncentrujący się wokół zagadnienia zarządu nieruchomością wspólną w sprawach dotyczących legalizacji budów zakończonych przed rokiem 1995 nie może być rozstrzygany w ramach postępowania administracyjnego, w tym prowadzonego w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., albowiem jest to sprawa cywilna podlegająca rozpoznaniu w procedurze cywilnej przez sądy powszechne.
Podsumowując, o ile generalnie stanowisko Sądu a quo podkreślające w uzasadnieniu wyroku, że zakres badania obejmuje jedynie przesłanki wskazane w art. 37 ust.1. Prawa budowlanego z 1974 r. jest o tyle nietrafne, że pomija również badanie innych ważnych przyczyn, w szczególności związanych z ochroną konstytucyjnie gwarantowanej własności, to w okolicznościach sprawy w istocie nie doszło do uchybienia przepisom prawa materialnego przywołanym w podstawach skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
W odniesieniu do wniosku uczestnika postępowania – inwestora o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, że brak jest podstawy prawnej do zasądzenia zwrotu kosztów na jego rzecz, gdyż w razie oddalenia skargi kasacyjnej przepis art. 204 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. stanowi podstawę zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od strony, która wniosła skargę kasacyjną wyłącznie na rzecz organu lub skarżącego w zależności od treści wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę.