II OSK 213/25

II OSK 213/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SAB/Wa 139/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-09-18
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 35, art. 36 § 1, art. 37 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2, art. 154 § 6, art.156 § 6, art. 184, art. 188, art. 203 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2024 r. sygn. akt VII SAB/Wa 139/24 w sprawie ze skargi T. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego 1. uchyla pkt 2 zaskarżonego wyroku i stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. w pozostałej części skargę kasacyjną oddala, 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz T. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 września 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 139/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi na bezczynność wniesionej przez T. sp. z o.o. z siedzibą w W. stwierdził, że:
1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Konserwatora Zabytków Miasta Sopotu z 22 czerwca 2023 r. nr KZ.4125.370A.2023.MM;
2. bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
3. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu;
4. oddalił skargę w pozostałym zakresie;
5. zasądził od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej T. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W piśmie z 29 kwietnia 2024 r. T. sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postępowania wywołanego zażaleniem skarżącej Spółki na postanowienie Konserwatora Zabytków Miasta Sopotu z 22 czerwca 2023 r. nr KZ.4125.370A.2023.MM.
Spółka wniosła o stwierdzenie bezczynności organu, stwierdzenie prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, zobowiązanie do niezwłocznego załatwienia sprawy przez organ, jak również o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art.156 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżącej spółki sumy w wysokości połowy kwoty określonej w art.156 § 6 tej ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie akt administracyjnych ustalił, że:
– pismem z 5 lipca 2023 r. Konserwator Zabytków Miasta Sopotu przekazał Ministrowi zażalenie skarżącej na swoje postanowienie z 22 czerwca 2023 r. nr KZ.4125.370A.2023.MM o odmowie wszczęcia postępowania na skutek wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac na obszarze wpisanym do rejestru zabytków;
– pismem z 8 kwietnia 2024 r. strona skarżąca skierowała do Ministra ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie,
– w dniu 7 maja 2024 r. do Ministra wpłynęła skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania zażaleniowego przez Ministra, skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie;
– 13 czerwca 2024 r. Minister rozpoznał zażalenie wydając postanowienie znak: DOZ.APN.650.219.2024.AB, uchylające postanowienie organu I instancji i przekazujące temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę, Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie, wskazując, że 13 czerwca 2024 r. wydał postanowienie na skutek ww. zażalenia.
Strona skarżąca ustosunkowała się do tej odpowiedzi w piśmie procesowym z 14 lipca 2024 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a., bezczynność występuje, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu, stan faktyczny leżący u podstaw niniejszej sprawy uzasadnia rozpatrzenie analizowanej skargi jako skargi na bezczynność, a nie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest to bowiem stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów rozpoznania sprawy, ale prowadzi to postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 3.10.2019 r., I OSK 2394/18). Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (zob. wyrok NSA z 7.03.2019 r., I OSK 891/18).
Jak wynika z art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W art. 35 § 2 K.p.a. wskazano, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w myśl art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Co istotne, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.
W ocenie Sądu, w czasie wniesienia rozpatrywanej skargi Minister pozostawał w bezczynności. Choć na rozpoznanie zażalenia – w świetle ww. przepisów – miał miesiąc, to zażalenie przesłane do Ministra w lipcu 2023 r. oczekiwało na rozpoznanie blisko rok. W tym czasie organ odwoławczy nie wykonał również obowiązku z art. 36 § 1 K.p.a., który przewiduje, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Co więcej, zażalenie zostało rozpoznane dopiero po wniesieniu rozpatrywanej skargi. W ocenie Sądu, skarga na bezczynność organu zasługiwała zatem na uwzględnienie w trybie art. 149 § 1 P.p.s.a. W związku z tym, Sąd zasądził ponadto od Ministra na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania sądowego, o czym orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., a zasądzona kwota stanowi równowartość uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi.
W ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w trybie art. 149 § 1a P.p.s.a. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tego stanu (por. wyrok NSA z 15.11.2022 r., III OSK 6657/21). Sąd podkreślił, że sam fakt stwierdzenia bezczynności nie oznacza od razu, że doszło do niej z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął pod uwagę, że organ nie dokonywał zbędnych czynności procesowych, odwlekających rozpoznanie sprawy, a jedynie z opóźnieniem przystąpił do jej faktycznego rozpatrzenia. W ocenie Sądu opóźnienie to, choć zauważalne, nie osiągnęło rozmiarów nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Zauważył, że organ odwoławczy uwzględnił zażalenie strony skarżącej, choć dopiero po wniesieniu rozpatrywanej skargi na bezczynność.
Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego, albowiem już po wniesieniu skargi, Minister wydał akt kończący postępowanie zażaleniowe. Zobowiązanie organu do wydania aktu, który został wydany przed wydaniem wyroku w sprawie bezczynności, byłoby zatem bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania w tym zakresie uzasadniał zatem art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
Odnosząc się do żądania skarżącej wymierzenia Ministrowi grzywny w wysokości określonej w art.156 § 6 P.p.s.a. oraz o przyznania od organu na rzecz skarżącej spółki sumy w wysokości połowy kwoty określonej w art.156 § 6 P.p.s.a. Sąd wskazał, że korzystając z tych środków, Sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie środki te pełnią (por. wyrok NSA z 29.06.2022 r., I OSK 2374/20). Sąd uznał, że przyznanie na gruncie art. 149 § 2 P.p.s.a. sumy pieniężnej lub wymierzenie grzywny winno być zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. (por. wyrok NSA z 7.06.2022 r., I FSK 447/22). W ocenie Sądu, okoliczności takie nie wystąpiły w niniejszej sprawie – tym bardziej, że doszło do zakończenia postępowania zażaleniowego, w którym organ dopuścił się bezczynności. Dlatego też w tym zakresie rozpatrywaną skargę oddalono.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła T. sp. z o.o. z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. i w zw. z art. 35 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że bezczynność jaka wystąpiła po stronie organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa - w sytuacji gdy:
a. organ nie podjął żadnych czynności od chwili wniesienia zażalenia przez Skarżącą do chwili wydania postanowienia uwzględniającego wniesiony środek odwoławczy - tj. przez niemal 12 miesięcy;
b. brak podjęcia przez organ jakichkolwiek czynności był oczywisty i bezdyskusyjny;
c. bierność organu stanowiła oczywiste lekceważenie strony skarżącej i ewidentne niestosowanie się do przepisów prawa;
d. organ nie tylko dopuścił się opóźnienia w podejmowanych czynnościach, ale w ogóle zaniechał ich podjęcia - bez jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia;
e. za szczególnie naganny należy uznać fakt bezczynności organu - przez kolejne dwa miesiące - tj. pomiędzy skierowaniem ponaglenia 8 kwietnia 2024 roku, a wydaniem postanowienia z dnia 13 czerwca 2024 roku;
f. "motywacją" organu do rozpoznania zażalenia - po upływie niemal 12 miesięcy - była wniesiona skarga na bezczynność;
2. art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. i w zw. z art. 154 § 6 in principio P.p.s.a. poprzez brak wymierzenia organowi grzywny - pomimo dopuszczenia się przez Organ bezczynności w rozpoznaniu odwołania skarżącej - tym bardziej, że:
a. od chwili wniesienia zażalenia przez skarżącą, organ nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie - przez niespełna 12 miesięcy;
b. przekroczenie terminu do rozpoznania wniesionego przez skarżącą zażalenia wyniosło niemal rok czasu;
c. organ nie tylko nie załatwił sprawy w ustawowym terminie, ale nawet nie wywiązał się obowiązków wynikających z art. 36 § 1 K.p.a., tj.:
– nie zawiadomił o nie załatwieniu sprawy w terminie;
– nie podał przyczyn wystąpienia zwłoki;
– nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy.
d. w odpowiedzi na wniesioną skargę na bezczynność organ nawet nie podjął "wysiłku" wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie;
e. brak wymierzenia grzywny stanowi de facto przyzwolenie Sądu na rażące łamanie prawa przez organ oraz zapewnia "bezkarność" urzędników nie wypełniających swoich obowiązków;
3. art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. i w zw. z art. 154 § 6 in fine P.p.s.a. poprzez brak przyznania skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. - w sytuacji gdy:
a. faktycznie skarżącą oczekiwała na wydanie decyzji przez organ niemal dwunastokrotnie dłużej niż wynika to z przepisów prawa;
b. oczywista bierność organu nie miała jakiegokolwiek uzasadnienia, a sam organ "uchylił się" od wyjaśnienia przyczyn tak rażącego opóźnienia;
c. organ nie dopełnił wobec strony postępowania nawet "obowiązków informacyjnych" wynikających z art. 36 § 1 K.p.a.;
d. postępowanie, w trakcie którego organ dopuścił się bezczynności ma dla skarżącej doniosłe znaczenie i nieusprawiedliwiona zwłoka organu w rozpoznaniu sprawy przekłada się na wymierne straty finansowe po stronie skarżącej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje częściowo na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez T. sp. z o.o. z siedzibą w W. ma częściowo usprawiedliwione podstawy.
Za zasadny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut niezasadnego uznania przez Sąd I instancji, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność w rozpoznaniu zażalenia trwała niemal rok zaś organ administracji nie wskazał racjonalnych powodów tak długiej zwłoki w rozpoznaniu środka odwoławczego z tak dużym opóźnieniem. Okoliczności te, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dają podstawy do przyjęcia, że bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił punkt drugi zaskarżonego wyroku i na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. orzekł, że bezczynność Ministra miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. orzeczony został zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącej kasacyjnie Spółki.
Za niezasadne uznać natomiast należy zarzuty niewymierzenia przez Sąd I instancji grzywny oraz nie zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącej Spółki.
Art. 149 § 2 P.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.
Wymierzenie grzywny jak też zasądzenie sumy pieniężnej jest uprawnieniem Sądu nie zaś obowiązkiem. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest więc na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu odwoławczego w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (wyrok NSA z dnia 13 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1896/24).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające skorzystanie przez ten Sąd z uprawnień wynikających z art. 149 § 2 P.p.s.a. Z akt sprawy nie wynika, by bezczynność była wynikiem celowego nierozpoznawania środka zaskarżenia w celu wyrządzenia szkody skarżącej Spółce. Minister wprawdzie z nieznacznym opóźnieniem jednak zareagował na ponaglenie oraz skargę na bezczynność wniesioną przez Spółkę. Samo ponaglenie zostało wniesione przez Spółkę dopiero po upływie dziewięciu miesięcy od przekazania zażalenia organowi odwoławczemu.
Twierdzenie skarżącej kasacyjnie Spółki, że nie wymierzenie organowi odwoławczemu grzywny przez Sąd I instancji jest wyrazem przyzwolenia przez ten Sąd "na rażące łamanie prawa przez organ oraz zapewnia "bezkarność" urzędników nie wypełniających swoich obowiązków" jest twierdzeniem dowolnym i nieuzasadnionym. Skarżąca kasacyjnie Spółka nie przedstawiała też dowodów, które uprawdopodabniałyby jej twierdzenia, że na skutek bezczynności organu poniosła szkodę finansową oraz dowodów wskazujących na wysokość takiej szkody. Ogólnikowe twierdzenia skarżącej kasacyjnie Spółki w tej kwestii nie mogą być argumentem przemawiającym za zasądzeniem na rzecz Spółki sumy pieniężnej.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., w pkt 2 sentencji wyroku oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części.