II OSK 2128/22

II OSK 2128/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Piotr Broda /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1559/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-29
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1427
art. 29 § 1, art. 59 pkt 5
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1559/21 w sprawie ze skargi F.M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2021 r. znak: DON.7101.195.2021.FSE w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1559/21, oddalił skargę F.M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z 17 maja 2021 r. znak: DON.7101.195.2021.FSE w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z 20 grudnia 2016 r. nr 1070/2016 Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: WINB) nakazał inwestorowi F.M. rozbiórkę budowli hydrotechnicznej wybudowanej na działkach nr [...], [...], [...], obr. [...] w miejscowości K., gmina L., powiat nowotarski, składającej się z: - przepustu na potoku L. o długości około 50 m o przekroju prostokątnym o wymiarach przekroju zmiennych (średnio w świetle ok. 3m x 2,7m) wykonanego z elementów betonowych i obsypanego ziemią; - otwartego umocnienia koryta potoku zlokalizowanego przy końcu w/w przepustu na wylocie do potoku K., wykonanego z żelbetowych słupów o długości ok. 8,87m; - zapory wybudowanej przy wlocie do w/w przepustu po stronie lewej potoku L. wykonanej z elementów betonowych i ziemi. W decyzji wskazano, że rozbiórka winna być dokonana pod nadzorem osób posiadających stosowne uprawnienia budowlane z zachowaniem zasad wiedzy technicznej po uzgodnieniu z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie.
Odwołanie od powyższej decyzji zostało wniesione do GINB, który decyzją z 23 lutego 2017 r. utrzymał ją w mocy. Wniesiona na decyzję GINB skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1050/17.
W dniu 10 września 2018 r. po przeprowadzeniu kontroli, w wyniku której ustalono, że ciążący na F.M. obowiązek nie został wykonany, pismem z dnia 10 października 2018 r. MWINB wezwał do jego wykonania zastrzegając przy tym, że w razie niewykonania obowiązku sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego.
W dniu 13 sierpnia 2019 r. WINB wystawił wobec zobowiązanego tytuł wykonawczy nr 1/2019, wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie. Pismem z 28 sierpnia 2019 r. F.M. zgłosił zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie w/w tytułu wykonawczego. W dniu 20 lutego 2020 r. WINB wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie (dalej: RDOŚ) o ustalenie, czy na terenie objętym nakazem przeprowadzenia prac rozbiórkowych doszło do zasiedlenia lub czy bytują gatunki prawnie chronione. W dniu 11 marca 2021 r. RDOŚ udzielił odpowiedzi, iż nie posiada informacji o stanowiskach lub siedliskach chronionych gatunków roślin, grzybów i zwierząt na terenie działek nr [...], [...] oraz [...] obr. [...] w miejscowości K. RDOŚ wyraził jednocześnie stanowisko, iż z uwagi na możliwość wystąpienia w tym terenie niektórych podlegających ochronie gatunkowej gatunków ryb oraz płazów, planowana rozbiórka winna zostać wykonana przy zachowaniu określonych, wymienionych w piśmie warunków.
Postanowieniem z 29 marca 2021 r. nr 275/2021 WINB na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.) dalej: u.p.e.a. uznał za nieuzasadnione zarzuty wniesione przez F.M. w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej przez WINB na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 13 sierpnia 2019 r. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie.
W wyniku rozpatrzenia wniesionego środka odwoławczego GINB postanowieniem z dnia 17 maja 2021 r. znak: DON.7101.195.2021.FSE utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ II instancji przedstawił przebieg postępowania oraz stwierdził, iż podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 13 listopada 2019 r. ustalono, że obowiązek nie został wykonany. Natomiast jak wynika z pisma zobowiązanego z 12 stycznia 2017 r oraz pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z 20 lutego 2017 r. prowadzone były uzgodnienia, co do sposobu wykonania obowiązku rozbiórki. Organ wyjaśnił, iż uzgodnienie rozbiórki przepustu wymaga przedłożenia propozycji rozwiązań technicznych, jednocześnie stwierdzając, że należy rozważyć dwa warianty przebiegu potoku: po trasie obecnego przebiegu potoku, ale z niezbędnymi umocnieniami po rozebraniu rurociągu (przepustu), ewentualnie po działce stanowiącej pierwotne koryto potoku z niezbędną korektą i zastosowaniem stosownych umocnień brzegu i dna.
Następnie organ II instancji odniósł się do zarzutów strony wskazując, iż bezzasadny jest zarzut nieistnienia obowiązku oparty na tym, że zapora w wyniku naturalnych procesów stała się częścią potoku i utraciła charakter obiektu budowlanego. Istnienie bowiem na obiekcie budowlanym naturalnych osadów czy roślinności nie pozbawia go charakteru obiektu budowlanego. Zdaniem organu nie mógł także odnieść skutku sformułowany przez zobowiązanego zarzut niewykonalności obowiązku, gdyż w postępowaniu egzekucyjnym nie jest dopuszczalne kwestionowanie legalności decyzji, z której wynika obowiązek, tym bardziej, gdy ta legalność została potwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Nie są także zasadne zarzuty dotyczące samego tytułu wykonawczego. Wskazanie w tytule wykonawczym opłaconej przez zobowiązanego kwoty kosztów upomnienia nie ma wpływu na prawidłowość tytułu wykonawczego. Jest to bowiem nieobligatoryjna część tytułu wykonawczego, a ponadto wskazanie tej kwoty w tej części tytułu wykonawczego nie stanowi podstawy do wszczęcia egzekucji należności pieniężnych w tym zakresie w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku niepieniężnego. Ponadto, z ww. przepisów u.p.e.a. oraz wzoru określonego rozporządzeniem, nie wynika, aby tytuł wykonawczy musiał być opatrzony pieczęcią wierzyciela. Niezasadny jest także zarzut niewskazania przez pracownika poświadczającego zgodność odpisu tytułu wykonawczego doręczonego zobowiązanemu z oryginałem
Skargę na postanowienie GINB wniósł F.M. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. Skarżący zarzucił organom naruszenie art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji poprzez jego błędną interpretację jakoby norma ta nakazywała umorzenie postępowania egzekucyjnego zobowiązania niepieniężnego, jeżeli wykonanie obowiązku groziłoby katastrofą.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę uznał za nieuzasadnioną i wskazał na wstępie, iż postępowanie w tej sprawie dotyczy egzekucji obowiązku niepieniężnego tj. wykonania przez inwestora F.M. rozbiórki budowli hydrotechnicznej na dz. nr [...], [...] i [...] obr. [...] w m. K., gm. L.
Sąd I instancji zaznaczył, że postępowanie egzekucyjne poprzedzone zostało w tej sprawie upomnieniem z dnia 10 października 2018 r., którym WINB wezwał F.M. do wykonania obowiązku. Upomnienie to zostało doręczone skarżącemu 16 października 2018 r. 13 sierpnia 2019 r. WINB wystawił tytuł wykonawczy, który został przesłany F.M. przy piśmie z 13 sierpnia 2019 r. Strona w dniu 28 sierpnia 2019 r. wniosła zarzuty, zatem uczyniła to w terminie. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie.
Dalej Sąd wojewódzki przyjął, jako swoje rozważania GINB w zakresie postawionych zarzutów i wskazał, iż w odniesieniu do zarzutu nieistnienia obowiązku opartego na tym, że zapora w wyniku naturalnych procesów stała się częścią potoku i utraciła charakter obiektu budowlanego, organ wskazał, że istnienie na obiekcie budowlanym naturalnych osadów czy roślinności nie pozbawia go charakteru obiektu budowlanego. Sąd podniósł także, że organ odwoławczy prawidłowo w tej sprawie przyjął, że zarzut niewykonalności obowiązku nie jest uzasadniony. W postępowaniu egzekucyjnym nie jest dopuszczalne kwestionowanie legalności decyzji, z której wynika obowiązek, tym bardziej, gdy ta legalność została potwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2018 r. wynika, że Sąd rozważał zarzuty związane z naruszeniem prawa własności w wyniku wykonania rozbiórki oraz niebezpieczeństwem, jakie może powstać w wyniku jej wykonania z uwagi na ryzyko wystąpienia powodzi. Sąd wskazał, że, jeśli potok zagraża sąsiednim nieruchomościom, należy w tej sprawie zwrócić się do odpowiednich organów, a nie uzasadniać tym faktem samowolę budowlaną. Skoro bowiem w prawomocnej decyzji o nakazie rozbiórki stwierdzono, że wykonanie tego obowiązku jest możliwe, to na etapie postępowania egzekucyjnego można podnosić zarzuty niewykonalności decyzji, ale na skutek okoliczności, które powstały później, po wydaniu decyzji. Również Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie nie zanegował możliwości rozbiórki, lecz wskazał na możliwe warianty skierowania biegu potoku. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego niewykonalności obowiązku z uwagi na naruszenie powstałego w rejonie przepustu naturalnego ekosystemu WINB zwrócił się o zajęcie stanowiska w powyższym zakresie do RDOŚ, co organ też uczynił. GINB szczegółowo odniósł się również do zarzutów dotyczących nieprawidłowego sporządzenia tytułu wykonawczego, co Sąd I instancji uznał za wystarczające.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej: p.p.s.a. przez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zarówno organ administracyjny I instancji, jak i organ II instancji naruszyły art. 29 § 1 w zw. z art. 59 pkt 5 u.p.e.a.
Mając powyższe na względzie, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
W niniejszej sprawie istota sporu i zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej sprowadza się do ustalenia, czy tytuł wykonawczy w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego został wydany w związku z obowiązkiem niepieniężnym, który ma charakter wykonalny.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Również i Sąd administracyjny w ramach kontroli legalności postanowienia o oddaleniu zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym nie może dokonywać badania i oceny prawidłowości obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
W tym miejscu należy podkreślić, że niewykonalność obowiązku musi mieć charakter obiektywny. To znaczy, że niewykonalność zachodzi jedynie wtedy, gdy nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki jego wykonanie nie jest możliwe, niezależnie od wysokości kosztów czy koniecznych nakładów pracy. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Nie stanowią przykładu faktycznej niemożności względy finansowe, ekonomiczne, trudności techniczne lub negatywne nastawienie zobowiązanych do realizacji obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 31/22).
W pierwszej kolejności należ zgodzić się z Sądem I instancji, że kwestia niewykonalności nałożonego obowiązku w związku z zagospodarowaniem dawnego koryta rzeki podlegała ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1050/17 w przedmiocie orzeczenia nakazu rozbiórki, który stwierdził, że jeżeli skarżący uważa, że potok L. zagraża sąsiednim nieruchomościom, powinien zwrócić się do właściwych organów w tej sprawie, a nie uzasadniać tym zagrożeniem dokonaną samowolę budowlaną. W tej sprawie ocena prawidłowości obowiązku objętego tytułem wykonawczym została zatem już dokonana. Zasadnie w tej sytuacji Sąd I instancji podkreślił w zaskarżonym wyroku, powołując się na art. 29 § 1 u.p.e.a., że argumentacja skarżącego, w której odwołuje się do niewykonalności decyzji z uwagi na zagospodarowanie pierwotnego koryta rzeki i wynikającego z tego tytułu niebezpieczeństwa dla znajdujących się tam zabudowań, nie mogła być przedmiotem kontroli ze strony organu egzekucyjnego jako niedopuszczalna z mocy ww. przepisu.
Niezależnie od tego zakwestionowanie przeprowadzenia prac w sposób wskazany w decyzji z powołaniem się na zagospodarowanie dawnego koryta rzeki jest niewystarczające, dla stwierdzenia jej niewykonalności. Wreszcie nie można także ustalić realności i stopnia podnoszonego zagrożenia dla otoczenia oraz zdrowia i życia ludzi w związku z wykonywaniem robót. W tym miejscu należy zauważyć, że kwestia zapewnienia bezpieczeństwa podczas prac budowlanych i po ich zakończeniu jest inną kwestią niż faktyczna niewykonalność obowiązku. Trudności techniczne w wykonaniu obowiązku, choćby bardzo poważne, jak również konieczność zapewnienia bezpieczeństwa czy względy techniczne, utrudniające wykonanie obowiązku, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Skoro bowiem w prawomocnej decyzji o nakazie rozbiórki stwierdzono, że wykonanie tego obowiązku jest możliwe, to na etapie postępowania egzekucyjnego można podnosić zarzuty niewykonalności decyzji, ale na skutek okoliczności, które powstały później, po wydaniu decyzji. Także Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie nie zanegował możliwości rozbiórki, lecz wskazał na możliwe warianty skierowania biegu potoku. Zatem rolą zobowiązanego jest wykonanie nałożonego obowiązku w taki sposób aby nie spowodował zagrożeń na które wskazuje.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.