II OSK 2127/22

II OSK 2127/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2362/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-25
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 59 ust. 1 i 2, art. 50 ust. 2 pkt . 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2362/21 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 września 2021 r. znak: DOA.7210.15.2019.RKS w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2362/21 oddalił skargę A. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia 28 września 2021 r. znak:DOA.7210.15.2019.RKS. Decyzją poddana kontroli Sadu I instancji, GINB na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. art. 158 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku A. G. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z 11 grudnia 2017 r. WI-I.7843.3.94.2017.IG uchylającej decyzję Starosty Kwidzyńskiego z 11 września 2017 r. WOI.6743.521.2017.MK wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia budowy domku letniskowego (dz. nr [...] obr. [...]) i umorzył postępowanie.
W skardze kasacyjnej A. G. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji GINB z dnia 28 września 2021 r., a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
1) art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; zwanej dalej: u.p.z.p.). , poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że sporna inwestycja nie wymagała ustalenia warunków zabudowy skoro dotyczyła budowy domku letniskowego typu "holenderka" 3,7 x 9,4 m i zbiornika na nieczystości o poj. 3000 I, podczas gdy przepis ten powinien mieć zastosowanie ponieważ prawidłowa interpretacja wskazanych przepisów prowadzi do jednoznacznych wniosków, że obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy inwestycji zmieniającej zagospodarowanie terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego niewymagającego uzyskania pozwolenia na budowę, na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania, co oznacza, że przez wydanie decyzji Wojewody doszło do rażącego naruszenia przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
2) § 5 pkt 8 lit a uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim w zw. z art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nie zastosowanie § 5 pkt 8 lit a uchwały będące skutkiem nie przeprowadzenia postępowania dowodowego i nie uwzględnienia jasnych i jednoznacznych w treści dokumentów włączonych do materiału dowodowego i w efekcie błędnego przyjęcia, że decyzja Wojewody nie narusza wskazanego przepisu;
3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 11 grudnia 2017 przesądzającym o konieczności stwierdzenia jej nieważności (to jest poprzez przyjęcie w całości błędnej wykładni GINB przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przejęciu błędnych stwierdzeń, niepopartych postępowaniem dowodowym, że sporna inwestycja leży poza obszarem pasa chronionego jeziora [...]).
4) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez brak uchylenia decyzji GINB z dnia 28 września 2021 r. pomimo, iż ww. decyzja została wydana z naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bowiem odmówiono nią stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 11 grudnia 2017 r., z pomimo, iż sporny obiekt budowlany wybudowany został bez wymaganej art. 59 ust. 1 u.p.z.p. i wbrew wynikającemu z § 5 pkt 8 lit a uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim zakazowi budowania nowych obiektów budowlanych na danym terenie.
Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd pierwszej instancji pominął i nie wziął pod uwagę rażącego naruszenia przez Wojewodę Pomorskiego, przy wydaniu decyzji o uchyleniu decyzji Starosty Kwidzyńskiego z dnia 11 września 2017 r. i umorzeniu postępowania, art. 28 k.p.a. i zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącej kasacyjnie udziału w postępowaniu administracyjnym, co spowodowało, że nie miała możliwości kwestionowania i podważania przedmiotowej decyzji w toku postępowania administracyjnego, w zwykłym trybie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że uchyloną przez Wojewodę decyzją Starosta wniósł sprzeciw względem zgłoszenia budowy domku letniskowego na działce nr ew. [...] obr. [...], gmina [...] i umorzył postępowanie. Starosta wskazał, że planowana inwestycja będzie znajdowała się w Obszarze Chronionego Krajobrazu jeziora [...] w odległości około 60-65 m od granicy działki [...] stanowiącej jezioro [...], który to obszar mocą uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016r. w sprawie Obszarów Chronionego Krajobrazu w Województwie Pomorskim, na podstawie § 5 pkt 8 lit. a wskazanego aktu jest wyłączony z możliwości budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior wymienionych w załączniku do tejże uchwały.
Wojewoda w zaskarżonej decyzji uznał natomiast, odmiennie od Starosty, że planowana inwestycja nie znajduje się w obszarze krajobrazu chronionego jeziora [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że działka ta leży poza strefą 100 metrów, co zostało przez Wojewodę ustalone na podstawie mapy znajdującej się na ogólnodostępnym portalu internetowym - Systemie Informacji Przestrzennej emapa (prabuty.e-mapa.net). Wojewoda wskazał, że skoro nie doszło do wyznaczenia linii brzegowej to nie naruszono rażąco § 5 pkt 8 lit a uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego poprzez uznanie, że wydano decyzje w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny.
Skarżąca kasacyjnie wskazała że rażące naruszenie prawa miejscowego tj. § 5 pkt 8 lit. a uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego Nr 259/XXIV/16 w sprawie Obszarów Chronionego Krajobrazu w Województwie Pomorskim w zw. z art. 15 ust. 2 Prawo wodne polega na wyrażeniu zgody (poprzez uchylenie sprzeciwu Starosty Kwidzyńskiego) na wybudowanie obiektu budowlanego w obszarze krajobrazu chronionego, gdzie obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych. Po drugie skarżąca zwróciła uwagę na rażące naruszenie art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji administracyjnej odnośnie inwestycji zmieniającej zagospodarowanie, polegającej na budowie obiektu budowlanego na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania bez wcześniejszego wydania dla tej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy. Skarga o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego została rozpoznana merytorycznie przez GINB, po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wcześniejszej decyzji o umorzeniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że warunkiem koniecznym jest przede wszystkim przesądzenie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, że projektowana zmiana zagospodarowania terenu wymagała decyzji o warunkach zabudowy, a także że brak tej decyzji stanowił naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji o uchyleniu decyzji o sprzeciwie i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji.
Wydając kwestionowaną decyzję Wojewoda Pomorski, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego i z pominięciem dostępnych dokumentów dotyczących pomiarów odległości spornego budynku od linii brzegowej jeziora, dokonał własnych ustaleń w oparciu o mapy dostępne w Internecie, i wbrew decyzji Starosty uznał, że sporna działka nie mieści się w strefie pasa chronionego. Za podstawę tych ustaleń Wojewoda przyjął "prawdopodobną" linię brzegową jeziora wskazując, że "odległość projektowanego budynku letniskowego od prawdopodobnej linii brzegu jeziora [...] wynosi ok 102,5 m". Przyjęta w oparciu o umieszczoną na stronie internetowej mapę odległość jest zatem także odległością prawdopodobną. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając skargę skarżącej, przejął własne, błędne ustalenia Wojewody, co do odległości spornej inwestycji ponad 100 metrów od linii brzegowej jeziora, pominął dostępny materiał dowodowy i uznał, że kwestionowana decyzja Wojewody nie narusza prawa. Jednocześnie Wojewoda ocenił brak konieczności przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy stwierdzając, że przepisy w tym zakresie nie są jednoznaczne i ewentualne ich naruszenie nie mogłoby zostać uznane za rażące naruszenie prawa.
Decyzja Wojewody Pomorskiego, której stwierdzenia nieważności odmówił GINB jest obarczona dwoma rażącymi wadami, które są oczywiste i nie podlegają wątpliwościom. Zaskarżoną decyzją Wojewoda doprowadził do sytuacji, która jest nie do zaakceptowania w państwie prawa. Decyzja narusza prawo w sposób rażący i oczywisty (brak wymaganej decyzji o warunkach zabudowy i zgoda na budowę obiektu mimo wyrażonego wprost zakazu budowania nowych obiektów) a jej skutki powodują odmienne (dyskryminujące) traktowanie obywateli znajdujących się w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej oraz wprowadzają stan niepewności prawa. Sąd I instancji przesądzając o braku konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy nie odniósł się w żadnym stopniu do szerokiej argumentacji przedstawionej przez skarżącą kasacyjnie w dotychczasowym stanowisku, a dotyczącej obowiązku ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do budowy powodującej zmianę zagospodarowania terenu.
Skarżąca kasacyjnie podała, że w sposób szczegółowy i jasny wskazała, że przepis art. 59 i 50 u.p.z.p., pomimo pojawiających się interpretacji odmiennych, są jednoznaczne i jasne w stosowaniu i wprost wskazują, że wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu, nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę. Na potwierdzenie faktu, że omawiane przepisy są jednoznaczne, skarżąca kasacyjnie powołała jednolite stanowisko doktryny i obszerne orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazując, że stanowiska odmienne występują, ale pozostają w mniejszości. Wniosek, iż wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu, nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę nie jest efektem skomplikowanej, wielostopniowej i wielorodzajowej wykładni przepisu art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. lecz wprost wynika z interpretacji tych przepisów, która wbrew forsowanemu w zaskarżonym orzeczeniu stanowisku, jest jasna i logiczna. Brak jest podstaw, aby uznać, że interpretacja przepisu art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. budzi wątpliwości, a naruszenie tego przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy, poprzez zaniechanie żądania od inwestora decyzji o warunkach zabudowy, nie może stanowić w związku z tym o rażącym naruszeniu prawa, na co wskazuje GINB. Sposób interpretacji przepisów przyjęty przez sąd nie został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiony mimo podnoszonych w tym kierunku zarzutów, stąd też brak możliwości odniesienia się do stanowiska sądu przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Na obszarze pasa chronionego jeziora Dzierzgoń położonych jest kilka działek, będących własnością różnych osób. Planując inwestycje w postaci budowy obiektu budowlanego na działkach położonych w obrębie obszaru chronionego krajobrazu, w pasie 100 metrów od linii brzegowej jeziora, właściciele uprzednio zwracali się we właściwym trybie o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy uważając za oczywiste, że decyzję taką wobec braku planu miejscowego, także wobec inwestycji niewymagających pozwolenia na budowę, należy uzyskać. O taką decyzję w trybie art. 59 u.p.z.p. zwracali się także poprzednio inwestorzy co do spornej działki. Decyzja ta była negatywna. Negatywne decyzje wydawane były także w odniesieniu do działek sąsiednich z uwagi na sprzeczność z uchwałą Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 259/XXIV/16. Nagła zmiana stanowiska i poddanie w wątpliwość interpretacji stosowanych dotychczas jednolicie przepisów spowodowało stan niepewności prawa i nierówne, dyskryminujące traktowanie właścicieli nieruchomości położonych na terenie wokół jeziora [...].
Przyczyną wniesienia sprzeciwu przez Starostę Kwidzyńskiego co do inwestycji na działce [...] było stwierdzenie, że inwestycja narusza uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu w województwie pomorskim wprowadzającego zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie 100 metrów od linii brzegu m.in. jeziora [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny powielił błędne stanowisko GINB, wskazując, że brak decyzji ustalającej linie brzegu jeziora wyłącza możliwość jednoznacznego ustalenia, że weryfikowana decyzja Wojewody Pomorskiego w dacie jej wydania rażąco naruszyła § 5 pkt 8 lit. a uchwały. Jednocześnie odmawiając mocy dowodowej 14 dokumentom znajdującym się w aktach sprawy, w tym orzeczeniom, pomiarom, stanowiskom, wydanym przez podmioty uprawnione do dokonywania tego typu pomiarów, z których wynikało, że planowany budynek będzie się znajdował w obszarze 100 metrowego pasa chronionego, przyjął stanowisko Wojewody Pomorskiego jako prawidłowe. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji poprzez de facto nie przeprowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania dowodowego, nie uwzględnienie fachowo sporządzonych pomiarów i oparcie rozstrzygnięcia na mapie dostępnej w internecie , z której wynikała prawdopodobna, a nie pewna linia brzegu jeziora, a zatem także prawdopodobne odległości planowanej inwestycji od tej linii, doszło nie tylko do zwykłego naruszenia przepisów postępowania, ale do naruszenia tych przepisów właśnie w ten sposób, który skutkował zaistnieniem wady tkwiącej w samej decyzji, czyniąc ją wydaną z rażącym naruszeniem prawa i dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie przyjmuje się, że za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Na organie ciążył obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie zgodności planowanej inwestycji z przepisami uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego, wynikający z przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz z przepisów prawa materialnego - tj. art. 15 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne, które określają przesłanki zastosowania przepisu, w odniesieniu do których organ jest obowiązany ustalić stan faktyczny, zebrać materiał dowodowy, wyjaśnić dokładnie sprawę i przeprowadzić prawidłowe postępowania dowodowe w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Postępowania takiego Wojewoda Pomorski nie przeprowadził. Wydając decyzję organ posłużył się jedynie mapą dostępną na portalu internetowym, z której zaczerpnął, jak wynika z decyzji, dane i ustalenia prawdopodobne, a nie wynikające z obliczeń (co zaś wynikało z dostępnych stanowisk, decyzji i pomiarów). W zakresie ewentualnego stwierdzenia, że stopień naruszenia powołanych przez skarżącą przepisów nie wypełnia rangi rażącego naruszenia, skarżąca kasacyjnie wskazała, że umniejszenie rangi zgłoszonych naruszeń i odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego doprowadziły do sytuacji, że na obszarze pasa chronionego z obowiązującym zakazem stawiania nowych obiektów budowlanych powstał nowy obiekt budowlany, bez uzyskania wymaganej przepisami decyzji o warunkach zabudowy, bez wezwania do udziału w postępowaniu skarżącej, jako właścicielki działek sąsiednich.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył ,co następuje :
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Przede wszystkim wskazania wymaga, że wobec treści art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji i organ związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu NSA z 26 marca 2021 r. II OSK 2213/20. W ww. wyroku NSA stwierdził, że interes prawny skarżącej w tej sprawie może wynikać z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. W konsekwencji zasadnie GINB rozpoznał merytorycznie wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Ponadto NSA za konieczne uznał "przesądzenie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, że projektowana zmiana zagospodarowania terenu wymagała decyzji o warunkach zabudowy, a także, że brak tej decyzji stanowił naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji o uchyleniu decyzji o sprzeciwie i o umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji, który wydał decyzję o sprzeciwie". Tym wymogom organ również sprostał.
Z uwagi na tryb w jakim toczyło się niniejsze postępowanie i zarzuty podnoszone w skardze podkreślić na wstępie należy, że w postępowaniu nadzwyczajnym obowiązują inne zasady niż w postępowaniu zwykłym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji odnosi się bowiem do wad tkwiących w samej decyzji i godzących w elementy stosunku prawnego: podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną. Nie są to zatem - co do zasady - wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest w trybie wznowienia postępowania. Z tej racji postępowanie, w którym została wydana badan decyzja może być prawidłowe pod względem prawnym, może być ono jednak źródłem wadliwości decyzji ze względu na merytoryczne treści ustalone w stadium wstępnym lub rozpoznawczym postępowania. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające je postępowanie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996 s. 699).
W orzecznictwie sadów administracyjnych wprawdzie wskazuje się również na wyjątkowe sytuacje, w których można stwierdzić nieważność decyzji ze względu na rażące naruszenie przepisów proceduralnych, jednak ogranicza się je wyłącznie do przypadków oczywistego niezastosowania lub nieprawidłowego zastosowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. 6-11 k.p.a. i tylko w stopniu powodującym istotne ograniczenia uprawnień strony oraz mających wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego.
W świetle argumentacji skargi szczególnie zaznaczyć trzeba, że skoro zakres, w jakim weryfikowane są podstawy stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczony, to postępowanie to nie może służyć ponownemu badaniu prawidłowości załatwienia sprawy co do istoty, a więc podnoszeniu zrzutów takich jak w postępowaniu zwyczajnym. W orzecznictwie podkreśla się, że postępowanie nieważnościowe nie jest "trzecią instancją" (zob. wyrok NSA z 16 maja 2018 r. II OSK 1598/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto należy mieć na uwadze, że naruszenie prawa ma charakter rażący tylko wtedy, gdy akt, decyzję wydano wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim jego przesłankom nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. O rażącym naruszeniu prawa świadczy to, że akt pozostaje w jawnej - a więc jednoznacznej sprzeczności z przepisem przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie ma charakter rażący istotne są również skutki, które ono wywołuje. Jeżeli nie można ich zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności, to naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 2 marca 2011 r. II OSK 2226/10, LEX nr 824448). Tym samym tylko wówczas, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność decyzji, może być zakwalifikowane jako naruszenie rażące (por. też wyrok NSA z 9 września 1998 r., II SA 1249/97, LEX nr 41819). Z rażącym naruszeniem prawa nie może być zatem mylone każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa.
Weryfikacja aktu administracyjnego w postępowaniu nieważnościowym dokonywana jest w stanie prawnym obowiązującym w dacie jego wydania.
W świetle przedstawionej argumentacji należało podzielić stanowisko GINB, że kontrolowana w nadzwyczajnym trybie decyzja Wojewody nie jest obarczona wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa.
Wskazać bowiem trzeba, że decyzja o sprzeciwie została wydana na mocy art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; zwanej dalej: p.b.; stan prawny na dzień wydania decyzji Wojewody) zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Takim aktem prawa miejscowego jest uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego z 25 lipca 2016 r. Nr 259/XXIV/16 w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2016 r., poz. 2942), która w § 5 pkt 8 lit. a zakazuje - na obszarach chronionego krajobrazu, wymienionych w załączniku nr 1 - budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Z akt sprawy wynika, że Starosta Kwidzyński nie wydał decyzji ustalającej linię brzegu ww. jeziora. Uchwała też nie określa linii brzegu. W powołanej uchwale nie zdefiniowano wprawdzie "linii brzegów, jezior i innych naturalnych cieków wodnych", jak i nie odesłano do stosowania innego aktu prawnego w tym zakresie, niemniej, zasady i formę prawną wyznaczenia linii brzegu - w dacie wydania kontrolowanej decyzji - określał art. 15 ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.; zwanej dalej p.w.), który w ust. 1 stanowił, że linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Natomiast w ust. 2 wskazywał m.in. organ właściwy do wydania decyzji w tym przedmiocie.
W świetle przytoczonych wyżej zasad obowiązujących w postępowaniu nieważnościowym, należało podzielić stanowisko GINB, że brak decyzji ustalającej linię brzegu w rejonie jeziora [...] wyłączał możliwość jednoznacznego ustalenia, że w dacie jej wydania weryfikowana decyzja Wojewody Pomorskiego rażąco naruszyła § 5 pkt 8 lit. a cyt. uchwały. Organ oparł się na pomiarach ustalonych na podstawie internetowego Systemu Informacji Przestrzennej e-mapie (prabuty.e-mapa.net), z której wynikało, że odległość od prawdopodobnej linii brzegowej ww. jeziora wynosi ok 102,5 m, na które składa się 98,5 m mierzona od południowej granicy działki plus odległość budynku od ww. granicy - 4 m). Słusznie zatem w postępowaniu zwyczajnym Wojewoda Pomorski zakwestionował ustalenia Starosty Kwidzyńskiego w tym zakresie i w konsekwencji uchylił decyzję o sprzeciwie oraz umorzył postępowanie organu I instancji.
Rację ma GINB również co do tego, że nie doszło do kwalifikowanego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., naruszenia art. 59 u.p.z.p. Przypomnieć należy, że w świetle zasady określonej w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 2 u.p.z.p., przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Stosownie do art. 59 ust. 2 a u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 a i 2b p.b. wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zamiarem ustawodawcy było zatem wyłączenie zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy tylko wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane (pkt 1a) oraz wolno stojących parterowych budynków stacji transformatorowych i kontenerowych stacji transformatorowych o powierzchni zabudowy do 35 m² (pkt 2b). Stosownie natomiast do art. 29 ust. 1 pkt 2a p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m² powierzchni działki. Sporna inwestycja nie wymagała zatem ustalenia warunków zabudowy skoro dotyczyła budowy domku letniskowego typu "holenderka" 3,7 x 9,4 m i zbiornika na nieczystości poj. 3000 I.
W świetle przedstawionych rozważań - w szczególności z uwagi na specyfikę postępowania nieważnościowego, w którym nie dokonuje się nowych ustaleń faktycznych i nie wydaje rozstrzygnięcia co do istoty - bez wpływu na wynik tej sprawy pozostawały powoływane przez skarżącą orzeczenia organów ochrony środowiska ustalające położenie spornej nieruchomości w pasie 100 m od linii brzegu jeziora [...].
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.