II OSK 2125/10

II OSK 2125/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-09-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Kosowska
Małgorzata Masternak - Kubiak
Maria Czapska - Górnikiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Ke 212/10 - Wyrok WSA w Kielcach z 2010-06-30
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 77, art. 138 par. 2, art. 139
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 48 ust. 1, art. 49 ust 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 26 stycznia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 212/10 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
II OSK 2125 / 10
UZASADNIENIE
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę T. G. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] lutego 2010 r., uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2009 r. i orzekającą o nakazie rozbiórki.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 20 sierpnia 2004 r. na skutek interwencji R. S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Starachowicach przeprowadził kontrolę na nieruchomości położonej przy ul. [...] w S. w wyniku, której ustalił, że pomiędzy murowanym budynkiem gospodarczym a garażem znajduje się zadaszenie o wymiarach 3,45 x 4,20 m, wsparte od strony południowej na czterech słupkach drewnianych, natomiast od strony północnej na łacie przymocowanej do ściany budynku gospodarczego konstrukcja jest drewniana, słupki ustawiono częściowo na płytkach chodnikowych, a częściowo na cegłach ułożonych bezpośrednio na gruncie. Podłoże pod zadaszeniem wykonane jest po części z płytek betonowych chodnikowych, a częściowo jest to wylewka betonowa. Obecny podczas kontroli A. G. oświadczył, że właścicielem i inwestorem przedmiotowego zadaszenia jest jego matka T. G. Obecna podczas kontroli R. S. oświadczyła, że przedmiotowe zadaszenie wykonane zostało w grudniu 2000 r. W dniu 4 października 2004 r. T. G. złożyła w organie oświadczenie, że ww. wiata została wykonana około 5 lat wcześniej, bez wymaganego pozwolenia na budowę, gdyż nie była świadoma konieczności jego uzyskania.
Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestora T. G. obowiązek przedłożenia oceny technicznej przedmiotowej wiaty w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Z uwagi na to, że inwestor wykonał powyższy obowiązek, w dniu [...] maja 2005 r. organ I instancji decyzją na podstawie art. 51 ust 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) stwierdził wykonanie obowiązku przedłożenia oceny technicznej. Po rozpatrzeniu odwołania R. S. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z dnia [...] lipca 2005r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, uznając jej wydanie za przedwczesne i stwierdzając konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
W toku ponownie przeprowadzonego postępowania T. G. przedłożyła uzupełnioną ocenę techniczną. W związku z jej treścią Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nałożył na nią obowiązek zaimpregnowania elementów drewnianych wiaty środkiem FOBOS M-2 w terminie do dnia 31 października 2005 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji decyzją z dnia [...] października 2005 r.
Na skutek skargi R. S. wyrokiem z dnia 21 września 2006 r. (sygn. akt II SA/Ke 8/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2005 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, jak również ww. decyzje z dnia [...] stycznia 2005 r. i z dnia [...] listopada 2004 r. Sąd uznał, że przedmiotowa wiata jest budowlą składającą się z konstrukcji drewnianej wspartą na słupach, co nie zmienia faktu, że zadaszenie tej wiaty jest wsparte na słupach tylko z jednej strony. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, budowa wiaty o wymiarach 3,45 x 4,20 m nie mogła być uznana ani za obiekt małej architektury, ani też za tymczasowy obiekt budowlany, a w związku z tym, budowa takiej wiaty wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. Skutkowało to koniecznością zastosowania w sprawie art. 48 Prawa budowlanego zamiast art. 51 tej ustawy.
Następnie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i jednocześnie nałożył na T. G. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 15 czerwca 2007 r. m. in. zaświadczenia Prezydenta Miasta Starachowice o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ T. G. nie dopełniła powyższego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Starachowicach decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nakazał inwestorowi dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty konstrukcji drewnianej na posesji położonej w S. przy ul. [...] z określeniem, iż rozbiórce podlegają: zadaszenie wraz z pokryciem blachą trapezową i orynnowaniem, drewniane słupki, łata przymocowana do ściany budynku gospodarczego, utwardzenie podłoża pod zadaszeniem z płytek betonowych chodnikowych oraz wylewka betonowa.
Na skutek odwołania T. G., Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z dnia [...] października 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części rozstrzygnięcia dotyczącego obowiązku rozbiórki utwardzenia podłoża pod zadaszeniem i w tym zakresie orzekł, że do wykonanego utwardzenia podłoża nie mają zastosowania przepisy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, w pozostałym zaś zakresie utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję.
Na skutek skargi T. G. wyrokiem z dnia 12 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (sygn. akt II SA/Ke 659/07) uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2007 r., poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz postanowienie z dnia [...] stycznia 2007 r. Sąd zaakceptował wprawdzie ustalenie organów, że przedmiotowa wiata została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, co przesądza o prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 48 Prawa budowlanego, ale wskazał, że wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/2006 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co było jednym z powodów podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto Sąd uznał za niemożliwe zaaprobowanie ustaleń organu, iż skoro słupki podtrzymujące zadaszenie oparte są na płytkach chodnikowych i cegłach, a częściowo nawet bezpośrednio na gruncie, to świadczy to o wykonaniu przedmiotowego podłoża wcześniej niż samej wiaty. Sąd nie podzielił również argumentacji organu odwoławczego uchylającego decyzję organu I instancji w części rozstrzygnięcia dotyczącego obowiązku rozbiórki utwardzenia podłoża pod zadaszeniem i w tym zakresie orzekającego, iż do wykonanego utwardzenia podłoża nie mają zastosowania przepisy art. 48 ustawy. Według organu odwoławczego utwardzenie podłoża pod zadaszeniem należy traktować jako urządzenie terenu, a nie element składowy przedmiotowego obiektu. Potwierdzeniem takiego stanowiska było, zdaniem organu, uzasadnienie wyroku z dnia 21 września 2006 r., zgodnie z którym wiata to budowla składająca się z konstrukcji drewnianej wspartej na słupach. W ocenie jednak Sądu, wnioski organu odwoławczego nie znajdują potwierdzenia w ustaleniach dokonanych w oparciu o zebrany materiał dowodowy ani nie wynikają z uzasadnienia wyroku z dnia 21 września 2006 r. Stanowisko organu odwoławczego byłoby słuszne tylko wtedy, gdyby organ w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustalił, iż przedmiotowe podłoże zostało wykonane przed postawieniem przedmiotowej wiaty i nie stanowi jej elementu składowego. Takich jednak ustaleń nie można poczynić w oparciu o ten materiał dowodowy, który znajduje się w aktach sprawy.
Ponownie prowadząc postępowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. wstrzymał T. G. prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowej wiaty, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i jednocześnie nałożył na nią obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. wymienionych szczegółowo dokumentów dotyczących samowolnie wykonanego obiektu, wskazanych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r.
W dniu [...] marca 2009 r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Starachowicach przeprowadzona została rozprawa administracyjna w sprawie utwardzenia podłoża pod wiatą. W czasie rozprawy T. G. oświadczyła, że utwardzenie podłoża pod wiatą wykonała w 1994 r., a także, że wówczas posiadała samochód osobowy, na dowód czego dołączyła pismo, bez daty, skierowane do Działu Komunikacji w Urzędzie Gminy w [...], w którym zwracała się o zwrot należności za omyłkowo opłacony podatek drogowy. Natomiast R. S. oświadczyła, że utwardzenie podłoża pod wiatą nie było wykonane w 1994 r., gdyż wówczas w tym miejscu rósł orzech. Oświadczyła, że płytki pod wiatą zostały ułożone podczas budowy wiaty, natomiast utwardzenie podłoża betonem zostało wykonane w późniejszym okresie. Jako dowód prawdziwości tego oświadczenia R. S. dostarczyła do organu I instancji w dniu 31 marca 2009 r. kopię fotografii wykonanej według jej oświadczenia zimą 1998 r., na której w pobliżu usytuowania wiaty widoczne jest drzewo orzech. Poinformowała także pisemnie, że orzech został wycięty przez inwestora tuż przed wykonaniem wiaty.
W dniu 25 marca 2009 r. do organu I instancji wpłynęło pismo z Wydziału Komunikacji i Dróg Starostwa Powiatowego w Starachowicach informujące, że pierwsza rejestracja pojazdu na T. G. miała miejsce w kwietniu 1995 r., z czego wynika zdaniem organu, że w 1994 r. T. G. nie była posiadaczem samochodu.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. organ I instancji nakazał T. G. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanej, tymczasowej wiaty konstrukcji drewnianej na posesji położonej w S., przy ul. [...]. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 10 lipca 2009 r.
Na skutek skargi T. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 5 listopada 2009 r. (sygn. II SA/Ke 520/09) uchylił skarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. wyjaśniając, że sentencja każdego nakazu rozbiórki musi zawierać szczegółowy opis przedmiotu rozbiórki. Sąd wskazał, że organ I instancji w rozstrzygnięciu swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nakazał T. G. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanej, tymczasowej wiaty konstrukcji drewnianej na posesji położonej w S., przy ul. [...] nie precyzując, jakie konkretnie elementy wiaty podlegają rozbiórce. Sąd zwrócił uwagę na swoje, jak i organów związanie oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w zapadłych uprzednio wyrokach z dnia 21 września 2006 r. i 12 marca 2008 r. zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.). Organ II instancji winien był w myśl wskazań Sądu pamiętać, że w związku z nieprecyzyjnym sformułowaniem orzeczonego przez organ I instancji nakazu rozbiórki, które nie pozwala na jednoznaczną ocenę, że sporne utwardzenie pod wiatą nie zostało objęte tym nakazem, przy zastosowaniu w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 lub art. 138 § 2 k.p.a., w razie spełnienia wskazanych w nim przesłanek, nie stoi na przeszkodzie zakaz, o jakim mowa w art. 139 k.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Starachowicach z dnia [...] kwietnia 2009 r. nakazującą inwestorowi T. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanej tymczasowej wiaty konstrukcji drewnianej na posesji położonej w S. przy ulicy [...] i w to miejsce nakazał inwestorowi T. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanej tymczasowej wiaty konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,45 x 4,20 m na posesji położonej w S. przy ulicy [...], z określeniem, iż rozbiórce podlegają: zadaszenie wraz z pokryciem blachą trapezową i orynnowaniem, drewniane słupki, łata przymocowana do ściany budynku gospodarczego, utwardzenie podłoża z płytek betonowych chodnikowych oraz wylewka betonowa pod zadaszeniem.
W uzasadnieniu swej decyzji organ podał, że niewątpliwie wybudowana w 1999 r. przez T. G. wiata stanowiła samowolę budowlaną, do której zastosowanie ma przepis art. 48 Prawa budowlanego. Organ stanął na stanowisku, że podłoże z płytek chodnikowych i wylewki betonowej jest elementem składowym przedmiotowej wiaty. Potwierdzeniem tego faktu jest powoływane się przez T. G. w toku całego postępowania na przeznaczenie tego podłoża pod postój samochodu oraz treść oceny technicznej W. L., uprawnionego w zakresie projektowania architektonicznego. Stanowisko takie wynika również z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 września 2006 r. i 12 marca 2008 r. Skoro, zatem inwestor nie wykonał obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., tj. nie przedłożył w określonym terminie dokumentów wymienionych w tym rozstrzygnięciu, organ I instancji zasadnie, w oparciu o art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty. Ponieważ jednak organ I instancji pomimo faktu, że w uzasadnieniu decyzji wyszczególnił elementy przedmiotowej wiaty, w tym również utwardzone podłoże, lecz nie wyszczególnił ich w samym rozstrzygnięciu, wskutek czego rozstrzygniecie nie było precyzyjne, organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce orzekł nakaz rozbiórki, szczegółowo wymieniając podlegające rozbiórce elementy przedmiotowej wiaty.
Skargę na powyższą decyzję złożyła T. G., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. w szczególności art. 77 § 2 k.p.a. i art. 80 k.p.a., jak również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi T. G. podtrzymała stanowisko, iż podłoże przedmiotowej wiaty powstało wcześniej niż sama konstrukcja wiaty.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając powyższą skargę, uznał ją za niezasadną.
Wskazując na zapadły uprzednio w sprawie prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 520/09 Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż zarówno Sąd, jak i organ zgodnie z art. 153 p.p.s.a. pozostawały tym wyrokiem związani.
Z wyroku Sądu z dnia 5 listopada 2009 r. wynika, że przedmiotowa wiata jako budowla stanowiąca konstrukcję dachową wspartą na słupach, składa się również z podłoża pod zadaszeniem, utwardzonego częściowo płytami betonowymi chodnikowymi, a częściowo wylewką betonową, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Kwestia samowolności budowy przedmiotowej wiaty stanowiącej budowlę została przesądzona już w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 września 2006 r. W ocenie Sądu, organ II instancji prawidłowo ustalił, że podłoże z płytek chodnikowych i wylewki betonowej znajdujące się pod zadaszeniem jest elementem składowym wiaty składającej się ponadto z konstrukcji dachowej wspartej na słupach, łaty przymocowującej i orynnowania. Ze sporządzonej na zlecenie skarżącej oceny technicznej przedmiotowej wiaty, dokonanej przez posiadającego uprawnienia w zakresie projektowania architektonicznego technika budowlanego W. L. wynika jednoznacznie, że podłoże pod zadaszeniem wiaty utwardzone płytami chodnikowymi i wylewką z betonu wchodzi w skład przedmiotowej wiaty. Przemawia za tym również fakt, że w toku całego postępowania skarżąca potwierdzała, iż przedmiotowe utwardzenie przeznaczone jest pod parkowanie samochodu. Tym samym, ponieważ przeznaczeniem samej wiaty jest również parkowanie samochodu, nie było podstaw do uznania, że utwardzenie podłoża jest jedynie urządzeniem terenu, nie zaś elementem składowym wiaty. Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe, w tym rozprawa administracyjna, która odbyła się w dniu 18 marca 2009 r., nie wykazało, aby utwardzone podłoże nie powstało równocześnie z powstaniem innych elementów składowych wiaty.
W tym stanie rzeczy, skoro skarżąca nie wykonała obowiązku wynikającego z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Starachowicach z dnia [...] czerwca 2008 r., tj. nie przedłożyła w określonym terminie dokumentów wymienionych w tym postanowieniu, organy prawidłowo orzekły nakaz rozbiórki przedmiotowej wiaty, zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zatem organ II instancji, uwzględniając wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 listopada 2009r., prawidłowo nakazał T. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty konstrukcji drewnianej na posesji położonej w S. przy ul. [...], określając szczegółowo elementy podlegające rozbiórce, którą objęto również utwardzenie podłoża pod zadaszeniem.
Rozstrzygnięcie organu II instancji nie narusza także zdaniem Sądu wyrażonego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius. Reformatoryjna decyzja, będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, nie została wydana na niekorzyść strony, albowiem nie zmniejszono w niej zakresu praw strony ani nie zwiększono zakresu jej obowiązków. Nadal przedmiotem rozbiórki jest samowolnie wykonana wiata konstrukcji drewnianej, zaś zreformowane rozstrzygnięcie zawiera wyszczególnienie jej elementów składowych. Również z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że nakaz rozbiórki dotyczył także utwardzonego podłoża pod zadaszeniem wiaty.
Zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Sąd przyznał na rzecz adwokata reprezentującego skarżącą z urzędu w oparciu o art. 250 p.p.s.a. oraz w zw. z § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 c oraz § 19 i 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).
Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
I. rażące naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 7 i art. 77 k.p.a., albowiem Sąd pierwszej instancji bezzasadnie pominął fakt, że organy nie rozpatrzyły należycie materiału dowodowego, a tym samym nie podjęły żadnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ rozstrzygnięcie Sądu zostało oparte na nieustalonym stanie faktycznym,
2. art. 139 k.p.a., albowiem Sąd bezzasadnie przyjął, że rozstrzygnięcie organu II instancji nie narusza zasady zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zastosowanie przez Sąd powołanej zasady winno skutkować uchyleniem decyzji organu.
II. rażące naruszenie prawa materialnego:
1. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie, albowiem przedmiotowe inwestycje (wiata i podłoże) nie wymagają pozwolenia na budowę, ewentualnie Sąd winien zastosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w stosunku do podłoża, bądź też Sąd winien zastosować przepis art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. w stosunku do podłoża, ewentualnie,
2. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, albowiem Sąd bezzasadnie przyjął, że rozbiórce podlega podłoże pod wiatą.
Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, iż dowodem, który w sposób bezsprzeczny ustaliłby stan faktyczny byłaby opinia biegłego, która określiłaby czas powstania podłoża. Data, bowiem powstania różnych części obiektu budowlanego może mieć wpływ na konieczność zastosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane lub ustawy z dnia 24 października 1994 r. Podstawowym, zatem obowiązkiem organu było ustalenie daty popełnienia samowoli. Sąd pominął to rażące uchybienie organów.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a. skarżąca uznała, że organ I instancji, rozpatrując ponownie sprawę, rozszerzył zakres rozstrzygnięcia poprzez wskazanie elementów podlegających rozbiórce, w tym podłoża pod wiatą.
Uzasadniając natomiast zarzut rażącego naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, strona skarżąca uznała, że przedmiotowa wiata, jak i podłoże pod nią nie podlegają pozwoleniu na budowę, co wynika z przepisów art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Sąd nie mógł, zatem zastosować w sprawie przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu, strona skarżąca podnosiła również, iż podłoże pod wiatą powstało w 1994 r., zaś organy nie zgromadziły materiału dowodowego, który przemawiałby za inną datą powstania podłoża. Zakładając nawet z ostrożności procesowej, że podłoże pod wiatą nie powstało w 1994 r., tylko np. w 1995, 1996, czy nawet w 1997 r., to i tak organy i Sąd niewłaściwie zastosowały przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W powołanym przypadku winien zostać zastosowany przepis art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). W związku z tym, nawet przy założeniu, że podłoże wiaty powstało później, to i tak nie może ulec ono rozbiórce, a to Konstytucyjnego uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. P 27/05 w którym wskazano, iż w przypadku, jeżeli od zakończenia budowy obiektu do dnia 10 lipca 2003 r. upłynął pięcioletni termin, to organ jest zobligowany do zastosowania przepisu art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r.
Argumentując kolejny zarzut naruszenia ar. 48 Prawa budowlanego, skarżąca uznała, że zakładając nawet, iż podłoże pod obiektem powstało w tym samym czasie, co obiekt i stanowi jego integralną część, to i tak rozbiórce mogłaby podlegać, co najwyżej sama wiata. Podłoże pod obiektem stanowi jedynie utwardzenie terenu i na taką inwestycję nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego (w całości) w takim przypadku, automatycznie naruszałby przepis art. 48 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. z uwagi na przedstawione w niej zarzuty, jak również zaprezentowane wywody, w pierwszej kolejności podkreślić należało, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. "Ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia". Oznacza to, że zarówno organy administracyjne rozpoznające ponownie sprawę w wyniku uprzedniego uchylenia ich decyzji prawomocnym wyrokiem sądowym, ale także sądy administracyjne przeprowadzające kolejne kontrole w sprawie pozostają związane oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania zawartymi w uprzednio zapadłych wyrokach. Związanie to utrzymuje się tak długo aż nie dojdzie do zmiany stanu prawnego, który zdezaktualizuje wyrażony uprzednio pogląd, wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie lub gdy zajdzie zmiana istotnych okoliczności faktycznych (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka- Medek. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyd. 3, Warszawa 2009, str. 403). Związanie, o którym mowa powyżej miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem w postępowaniu poprzedzającym wydanie skarżonego wyroku zapadły trzy, prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (z dnia 29 września 2006 r., z dnia 12 marca 2008 r. i z dnia 5 listopada 2009 r.). Zawarte w tych wyrokach oceny prawne i wskazania były wiążące zarówno dla organów administracyjnych, jak i dla Sądu pierwszej instancji. Uwaga ta jest o tyle istotna, że część postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów odnosi się właśnie do kwestii, które zostały już prawomocnie rozstrzygnięte, a więc które nie mogły stać się przedmiotem skutecznego zarzutu w postępowaniu kasacyjnym. Podobnie zresztą ma się rzecz w przypadku części argumentacji przedstawionej na poparcie postawionych zarzutów, która to argumentacja zdaje się zupełnie pomijać powyższe związanie Sądu kasacyjnego.
I tak odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego art. 139 k.p.a., zauważyć należało, iż wydanie przez organ decyzji reformacyjnej zostało dopuszczone we wskazaniach, co do dalszego postępowania dla organu odwoławczego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2009 r. W wyroku tym stwierdzono bowiem wprost, że "w związaniu z nieprecyzyjnym sformułowaniem orzeczonego przez organ I instancji nakazu rozbiórki, które nie pozwala na jednoznaczną ocenę, że sporne utwardzenie pod wiatą nie zostało objęte tym nakazem, zastosowaniu w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 lub art. 138 § 2 kpa, w razie spełnienia wskazanych w nim przesłanek, nie stoi na przeszkodzie zakaz, o jakim mowa w art. 139 kpa". Powyższemu związaniu nie zaprzecza również stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż zaskarżona decyzja nie zmniejsza ani nie zwiększa zakresu praw lub obowiązków strony, że dotyczy tego samego przedmiotu sprawy i obejmuje te same elementy, w tym podłoże zadaszonej wiaty, chociaż sprecyzowanych dopiero w sentencji decyzji organu odwoławczego, co zresztą nastąpiło w wykonaniu wyroku z dnia 5 listopada 2009 r. Tym samym nie można było dopatrzeć się w kontroli Sądu pierwszej instancji naruszenia dyspozycji art. 139 k.p.a., a co czyniło stawiany zarzut chybionym.
Za bezzasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte, zdaniem skarżącej rozpatrzenie materiału dowodowego, a tym samym nie podjęcie żadnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego. Zdaniem autora kasacji uchybienie powyższym przepisom polega na zignorowaniu zaprezentowanych przez stronę skarżącą okoliczności i środków dowodowych, oparcie się wyłącznie na twierdzeniach uczestnika postępowania odnośnie daty budowy utwardzonego podłoża przedmiotowej wiaty. Odniesienie się do powyższego zarzutu również trzeba poprzedzić odwołaniem się do ocen prawnych zawartych w uprzednio zapadłych wyrokach. Jak słusznie wskazywał Sąd pierwszej instancji, chociaż błędnie odnosząc te poglądy do wyroku z dnia 21 września 2006 r. zamiast do wyroku z dnia 12 marca 2008 r., przesądzono w nim, że możliwość uznania za urządzenie terenu, a nie element składowy przedmiotowego obiektu zachodziłaby "tylko wtedy, gdyby organ w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości ustalił, iż przedmiotowe podłoże zostało wykonane przed postawieniem przedmiotowej wiaty i nie stanowiło jej elementu składowego". Zauważyć także należało, iż w następnie wydanym wyroku z dnia 5 listopada 2009 r. kwestia ta została rozszerzona. Jak stwierdził bowiem Sąd "aczkolwiek organy administracji przekonywująco ustaliły, dlaczego nie można dać wiary skarżącej co do podawanej przez nią daty wykonania utwardzenia, to nawet przy przyjęciu tej wersji i tak nie mogłoby to spowodować uznania tego utwardzenia za urządzenie terenu nie wymagające pozwolenia na budowę i przez to nie podlegające rozbiórce. Należy, bowiem pamiętać o drugim wskazanym przez Sąd warunku uznania utwardzenia za urządzenie terenu, tj. o konieczności ustalenia, czy nie stanowiło ono elementu składowego wiaty. Przy pozytywnym ustaleniu tej okoliczności (za czym przemawia na przykład powoływane przez inwestorkę w toku całego postępowania przeznaczenie tego utwardzenia pod postojowanie samochodu oraz treść oceny technicznej [...] W. L. [...]) należałoby przyjąć, że utwardzenie jest elementem składowym wiaty bez względu na datę jego wykonania". Jak podkreślił w wyroku tym Sąd, "organy obu instancji nadmierne znaczenie przypisały ustaleniu daty wykonania przedmiotowego "utwardzenia". Uwzględniając, zatem konieczność jednoznacznego wykazania wcześniejszego powstania utwardzonego podłoża w stosunku do budowy wiaty, słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, że rozprawa administracyjna przeprowadzona w dniu 18 marca 2009 r. nie wykazała, aby ich powstanie nie nastąpiło równocześnie, czym potwierdzono to również w powyżej cytowanym wyroku z dnia 5 listopada 2009 r. Także w piśmie skarżącej z dnia 2 lutego 2010 r. nie zawarto żadnych takich wyjaśnień, czy dowodów, które by wpływały na zmianę tej oceny. Z tych też przyczyn rozpoznawany zarzut należało uznać za chybiony.
Bezzasadnym pozostawał również zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Naruszenie tego przepisu skarżąca upatrywała w kilku aspektach. Po pierwsze odnosiła je do tego, że przedmiotowe inwestycje (wiata i podłoże) nie wymagają pozwolenia na budowę, wskazując w uzasadnieniu kasacji na normy art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Jednakże i ta kwestia była już przedmiotem dwóch ocen zawartych w uprzednio zapadłych w sprawie wyrokach. Jak mianowicie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 21 września 2006 r. "budowa wiaty wymagała uzyskania stosownego pozwolenia na budowę". W okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, "mamy do czynienia z samowolą budowlaną, do której zastosowanie ma przepis art. 48 ustawy i organ ma obowiązek wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, przewidziane w tym przepisie". Pogląd ten został również powtórzony w wyroku z dnia 5 listopada 2009 r., który analizując zarzut "sprowadzający się do twierdzenia, że przedmiotowa wiata nie wymaga pozwolenia na budowę nie mógł być uwzględniony, gdyż jak to już wyżej wskazano, kwestia samowolności budowy przedmiotowej wiaty stanowiącej budowlę została przesądzona w wyroku WSA w Kielcach z dnia 21 września 2006 r., który to pogląd prawny zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wiąże w tej sprawie zarówno sąd, jak i organy rozstrzygające sprawę".
Z powyższych względów bezzasadny pozostawał też drugi aspekt naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, dotyczący konieczności w ocenie skarżącej zastosowania przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Odnosząc się do trzeciego aspektu naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zauważyć trzeba, iż jego naruszenie autor kasacji upatrywał w konieczności zastosowania w sprawie przepisu art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. w stosunku do podłoża, tj. przepisu, który ograniczał możliwość zastosowania rozbiórki do okresu pięcioletniego, o ile nie nastąpiło naruszenie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzić trzeba, iż strona skarżąca w stanie faktycznym sprawy, ze względów powyżej wskazanych, błędnie upatruje możliwość zastosowania ww. normy, rozdzielając od siebie sytuację prawną wiaty i jej podłoża, skoro przyjęto równoległość ich wybudowania. Ponadto doprecyzować należało, iż zastosowanie tego przepisu w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt 27/05 (OTK-A 2006 r., z. 9, poz. 124) miałoby sens, gdyby do dnia 10 lipca 2003 r. upłynęło pięć lat od wybudowania tego obiektu. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, skoro jak wynika z akt sprawy w dniu 4 października 2004 r. inwestor sam oświadczył przed organem I instancji, że przedmiotowa wiata została wykonana około 5 lat wcześniej, a więc okres pięcioletni do wskazanego powyżej momentu nie mógł jeszcze upłynąć.
Również bezzasadnym pozostawał czwarty aspekt naruszenia analizowanego przepisu, bowiem w ustalonym stanie faktycznym sprawy, w którym utwardzone podłoże uznano za element składowy wiaty, nakazowi rozbiórki podlegał cały obiekt budowlany, a nie jedynie jego część.
Z przedstawionych wyżej względów i wobec nie stwierdzenia wystąpienia przesłanek, o których mowa w § 2 art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 tej ustawy oddalił skargę kasacyjną.
Zauważyć także należało odnośnie wniosku autora kasacji o zwrot kosztów postępowania sądowego z powodu niniejszego rozstrzygnięcia wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony. Jednak z uwagi na fakt, że reprezentujący skarżącą radca prawny świadczył pomoc prawną z tytułu udzielonego jej prawa pomocy, może on dochodzić przyznania mu wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należnego od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) w postępowaniu określonym w przepisanych art. 258- 261 p.p.s.a.