II OSK 2123/22

II OSK 2123/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2549/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-06
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 15, art. 73 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2549/21 w sprawie ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2021 r. znak DON.7101.400.2021.ARR w przedmiocie sporządzenia i doręczenia kopii z akt oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2549/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 29 września 2021 r., znak: DON.7101.400.2021.ARR, którym utrzymano w mocy postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 5 sierpnia 2021 r., znak: WIK.771.10.15.2018.LM, o odmowie sporządzenia i doręczenia kopii całości akt sprawy.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji przesądził, że GINB trafnie ocenił pismo WINB z 5 sierpnia 2021 r. ma charakter aktu administracyjnego (postanowienia). Ponadto wskazał na gwarancje procesowe strony postępowania administracyjnego wynikające z art. 73 § 1 i 2 oraz art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w zakresie możliwości dostępu do akt sprawy, w tym co do żądania uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania stronie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym jej interesem. Jednak podstawowym sposobem zapoznania się strony z aktami sprawy jest umożliwienie jej samodzielnego przeglądania akt sprawy i dokumentowania pozyskiwanych w ten sposób informacji, a także samodzielne wykonywanie przez stronę postępowania kopii lub odpisów z akt sprawy. Natomiast wydanie stronie uwierzytelnionych odpisów lub uwierzytelnionych kopii z akt sprawy ma charakter wyjątkowy, przy czym realizacja tego uprawnienia uzależniona jest od legitymowania się przez stronę ważnym interesem. Jednak na tle ww. uregulowań strona postępowania może spotkać się z odmową organu (por. uchwała NSA z 8 października 2018 r., I OPS 1/18).
Sąd wyjaśnił, że nie jest jakimkolwiek naruszeniem prawa to, że GINB, oceniając zaskarżone postanowienie, stwierdził, że odmowa udostępnienia kopii całych akt sprawy motywowana jest nie tyle brakiem podstawy prawnej, co ich obszernością oraz posiadaniem już niektórych z nich, jak i w pewnym sensie "małą wagą innych", można by powiedzieć o charakterze ściśle technicznym, a nie merytorycznym. Organ odwoławczy, oceniając zasadność odmowy wydania kopii całości akt sprawy, mógł zatem uznać, że odmowa ta nastąpiła z uwagi m.in. na obszerność akt. Nie jest to naruszenie, a wskazanie uzasadnionych powodów, z uwagi na które organ I instancji pomimo błędnego kierunku rozważań, wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie rzeczywiście akta sprawy są obszerne, strona posiada część dokumentacji, a nadto pewne składowe akt są jedynie koniecznym ich elementem, bez większego wpływu na merytoryczną stronę rozważań.
W ocenie Sądu, w tych okolicznościach strona skarżąca nie może w sposób uzasadniony twierdzić, że to organ powinien wykonać i doręczyć jej kserokopie całych akt sprawy. To, że po jej stronie dochodzi do zmian w reprezentacji, jak również to, że w działaniu organu I instancji mogło dojść do ewentualnych błędów procesowych, nie uzasadnia jeszcze dostarczenia kopii całych akt sprawy. Sąd podkreślił, że Spółka, jej pełnomocnik, jak i organ I instancji będący dysponentem akt sprawy, mają swoje siedziby w Gdańsku i Gdyni. Nie jest zatem żadną większą trudnością, zwłaszcza dla pełnomocnika profesjonalnego, aby osobiście przejrzeć akta sprawy i wykonać niezbędne kopie lub powszechne teraz zdjęcia, tym bardziej, że organ określił zasady dostępu do akt w swojej siedzibie. W kontekście powyższego organ I instancji zasadnie odmówił wykonania kopii całości akt sprawy, bowiem Strona może swoje prawo do udziału w postępowaniu i pozyskania wglądu w akta sprawy, zrealizować osobiście. Nie jest uzasadnieniem przerzucania tego obowiązku na organ gołosłowne w istocie wskazywanie na rzekomy pożar, jako przesłankę utraty dokumentów wcześniej przez organ doręczonych.
Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że nie zachodzi naruszenie art. 73 § 1 w zw. z art. 74 § 2 K.p.a. Nie doszło również do naruszenia art. 7 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. Strona domaga się przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, pozwalającego ustalić, jakie dokumenty z akt sprawy są jej niezbędne, a jakie dokumenty mogą być uznane za mniejszej wagi. To strona domaga się udostępnienia kopii akt, wskazując wyraźnie, że domaga się ich całości w formie kopii. Nie jest więc rzeczą organu poszukiwanie wyjaśnienia, czy i które dokumenty mogą być stronie przydatne. Pomimo upływu wielu miesięcy od złożenia pisma z 20 czerwca 2021 r. zwierającego żądanie udostępnienia kopii akt, strona nie sprecyzowała, o które pojedyncze dokumenty, które byłyby dla niej istotne, może jej chodzić.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie postanowienia GINB, jak i poprzedzającego go postanowienia WINB; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 73 § 1 K.p.a. w zw. z art. 74 § 2 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi w związku z błędnym przyjęciem przez WSA, że GINB – jako organ II instancji – był uprawniony do przyjęcia w swoim postanowieniu odmiennej przyczyny odmowy sporządzenia kopii akt sprawy od wskazanej w postanowieniu WINB, to jest, że rzeczywistą przyczyną odmowy sporządzenia i udostępnienia skarżącemu kserokopii akt sprawy była obszerność akt sprawy, zaś żądanie skarżącego odnosiło się nie tylko do dokumentów mu "niezbędnych ", lecz także wielu części składowych akt o mniejszej wadze, w sytuacji gdy żądanie skarżącego sporządzenia kserokopii akt sprawy było skierowane wyłącznie do WINB (nie GINB), zaś jedną wyartykułowaną przez WINB przyczyną odmowy udostępnienia akt sprawy była ocena WINB, że skarżącemu nie przysługuje takie uprawnienie procesowe na gruncie art. 73 § 1 K.p.a., nie zaś obszerność akt sprawy, czy też objęcie żądaniem dokumentów zbędnych i o mniejszej wadze, a w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 144 K.p.a. przez błędne przyjęcie przez WSA, że GINB prawidłowo utrzymał w mocy postanowienie WINB, który zasadnie odmówił sporządzenia kopii całości akt sprawy choć z innej przyczyny niż wskazana w postanowieniu WINB – podczas, gdy GINB nie był uprawniony w ramach kontroli instancyjnej – jako organ, którego nie dotyczyło żądanie procesowe sporządzenia kopii akt sprawy – do przyjęcia innej motywacji odmowy ich sporządzenia od tej wyartykułowanej w postanowieniu WINB, co w konsekwencji obligowało GINB – na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., które błędnie nie zostały zastosowane przez GINB, a co zaaprobował WSA kontrolując legalność tych postanowień – do uchylenia postanowienia WINB i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez pomorskiego WINB.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, które zasadniczo opierają się błędnym rozumieniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), jakoby organ II instancji nie mógł swojego rozstrzygnięcia oprzeć na odmiennych przesłankach niż uczynił to organ I instancji.
Należy wskazać stronie skarżącej, że istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na tym, że organ II instancji rozpoznaje całość sprawy od nowa. Oznacza to, że skierowanie konkretnego żądania do organu I instancji o wydanie kopii całości akt sprawy, nie stanowi w żadnym razie jakiejkolwiek przeszkody do merytorycznego rozpatrzenia sprawy wyznaczonej zakresem wniosku strony postępowania przez organ II instancji w ramach zasady dwuinstancyjności postepowania administracyjnego.
Na ocenę legalności administracyjnego toku instancji nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Rzecz w tym aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach. To, że w tej sprawie organ I instancji odmówił wydania kopii akt sprawy z innych przyczyn, nie oznacza, że organ II instancji nie mógł dostrzec odmiennych przesłanek (istniejących obiektywnie) przemawiających za odmową wydania kopii akt sprawy, co też uprawniało ten organ do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji o odmowie sporządzenia i doręczenia kopii całości akt sprawy.
W tych warunkach prawnych, już z samej istoty zasady dwuinstancyjności postępowania wynika, że pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca tego, iż wniosek strony postępowania odnosił się wyłącznie do relacji procesowej między stroną, a organem I instancji w sprawie sporządzenia przez ten organ kopii całości akt sprawy. Odnośnie do tej kwestii należy wskazać, że Sąd I instancji trafnie zauważył, że z art. 74 § 2 K.p.a. wynika uprawnienie strony do wniesienia zażalenia na odmowę wydania kopii akt sprawy, co oznacza, że kwestia "zasadności" wniosku o wydanie kopii akt może, a nawet powinna być przedmiotem merytorycznej oceny organu II instancji. Okoliczność zaadresowania "jakiegoś" żądania do organu I instancji samo w sobie nie niweczy możliwości dokonania merytorycznej zasadności wniosku przez organ II instancji.
Natomiast jeśli chodzi właśnie o ocenę legalności zaskarżonego postanowienia GINB co do meritum, a mianowicie odnośnie do oceny, że powodem odmowy wydania kopii akt sprawy może być obszerność tych akt, to w skardze kasacyjnej nawet nie podjęto próby podważenia tej oceny GINB – którą zaaprobował Sąd I instancji – poprzestając tylko na kwestionowaniu zakresu możliwego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, co okazało się nieskuteczne, o czym wyżej była mowa. Niemniej strona postępowania powinna mieć na względzie, że art. 73 § 1 i 2 K.p.a., co prawda, wskazuje na możliwość sporządzenia kopii z akt, ale nie kopii akt (całych). Przepis ten nie nakłada więc na organ bezwzględnego obowiązku sporządzenia i dostarczenia stronie postępowania, na jej żądanie, kopii całości akt administracyjnych danej sprawy. W taką też wykładnię wpisuje się przywołana przez Sąd I instancji i GINB uchwała NSA o sygn. akt I OPS 1/18, w której wskazano, że dokonując systemowej wykładni art. 73 § 1 i 2 K.p.a. należało rozszerzyć zakres uprawnień strony, tak aby w razie uzasadnionej potrzeby mogła żądać od organu sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy, lecz nie całych akt sprawy, jak tego domaga się skarżąca Spółka. Takie rozumienie art. 73 § 1 K.p.a. nie oznacza zatem bezwzględnego związania organu żądaniem strony o wydanie kserokopii dokumentów z akt sprawy, lecz wprowadza ograniczenia mające wykluczyć nieuzasadnioną odmowę załatwienia wniosku w tym przedmiocie (por. wyroki NSA: z 26 września 2024 r., II GSK 627/24; z 2 lutego 2023 r., II OSK 235/20).
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 73 § 1 K.p.a. w zw. z art. 74 § 2 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 144 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.