II OSK 2121/21

II OSK 2121/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Leszek Kiermaszek
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Ke 370/21 - Wyrok WSA w Kielcach z 2021-05-12
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 183, 184, 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 8, art. 124
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1427
art. 7, 18, 24, 27, 29, 33, 119, 121, 122
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 370/21 w sprawie ze skargi X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 8 stycznia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z 12 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 370/21, oddalił skargę X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 8 stycznia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Postanowieniem z 5 października 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pińczowie (PINB), na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 121 § 2 i 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427, dalej u.p.e.a.), nałożył na X sp. z o.o. grzywnę jednorazową w wysokości 20.000 zł w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym oraz obciążył zobowiązanego opłatą egzekucyjną za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68 zł. Organ wezwał jednocześnie zobowiązanego do: 1. wpłacenia powyższej grzywny i opłaty egzekucyjnej w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r. na wskazane konto, gdyż w przeciwnym razie zostaną one ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2. wykonania obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym w terminie do 31 grudnia 2020 r., gdyż w przeciwnym razie będzie orzeczone wykonanie zastępcze na koszty zobowiązanego.
Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (ŚWINB) postanowieniem z 8 stycznia 2021 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił powyższe postanowienie w części dotyczącej określonego w pkt 1 terminu do wpłacenia nałożonej grzywny i opłaty egzekucyjnej oraz określonego w pkt 2 terminu wykonania obowiązku wskazanego w wystawionym tytule wykonawczym i orzekł nowy termin do wpłacenia nałożonej grzywny i opłaty egzekucyjnej do dnia 28 lutego 2021 r. oraz nowy termin do wykonania określonego obowiązku w wystawionym tytule wykonawczym do dnia 28 lutego 2021 r., w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że PINB wydał decyzję z dnia 18 lipca 2018 r. nakazującą X sp. z o.o. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego użytkowanego jako budynek magazynowy o wymiarach 6,66 x 22,80 m, na działce nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...]. Decyzją z 13 września 2018 r. ŚWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, zaś WSA w Kielcach postanowieniem z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 686/18 (błędnie nazwanym przez organ wyrokiem) odrzucił skargę X sp. z o.o. PINB upomnieniem z dnia 28 maja 2020 r. (doręczonym 1 czerwca 2020 r.) wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku rozbiórki, a z uwagi na stwierdzone niewykonanie tego obowiązku, wszczął postępowanie egzekucyjne wystawiając tytuł wykonawczy z dnia 5 października 2020 r. Tego samego dnia wydane zostało opisane na wstępie postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. X sp. z o.o. wniosła zażalenie na to postanowienie wraz z zarzutem w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zarzut ten został oddalony przez PINB postanowieniem z 23 listopada 2020 r., które stanowi przedmiot odrębnego postępowania zażaleniowego.
Rozpoznając zażalenie w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia organ II instancji przytoczył treść art. 15 § 1, art. 26 § 1 i art. 29 § 1 u.p.e.a. podnosząc, że analiza tytułu wykonawczego pod kątem prawidłowości jego wystawienia miała miejsce przy badaniu zarzutów. Analizy tej dokonały organy nadzoru budowlanego obu szczebli nie stwierdzając nieprawidłowości w tym zakresie.
Organ odwoławczy odniósł się także do uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego stwierdzając, że grzywna w celu przymuszenia jest zdecydowanie najmniej uciążliwa dla zobowiązanej, w porównaniu do bardziej uciążliwego środka jakim jest zastępcze wykonanie obowiązku. Przywołując tezy orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie oraz treść art. 125 § 1, art. 126 i art. 121 § 1 - 4 u.p.e.a., ŚWINB podkreślił, że biorąc pod uwagę dotychczasową postawę X sp. z o.o. i dalsze unikanie wykonania obowiązku, zgodzić się należy z wysokością grzywny przyjętą przez organ I instancji w wysokości 20.000 zł.
Co do zarzutu błędnego nałożenia grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 121 § 4, a nie art. 121 § 5 u.p.e.a. organ podniósł, że przedmiotowy obiekt został zakwalifikowany jako budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową, a nie budynek, którego pojęcie zdefiniowano w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wskazał również, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego podyktowane jest faktem, że wyznaczony przez organ I instancji termin do wpłacenia nałożonej grzywny i opłaty egzekucyjnej, a także termin wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku upłynął. W związku z powyższym należało w tym zakresie zaskarżone postanowienie uchylić i orzec co do istoty sprawy o nowym terminie, a w pozostałej części utrzymać to rozstrzygnięcie w mocy.
Skargą X sp. z o.o. zaskarżyła powyższe postanowienie zarzucając jej naruszenie art. 121 § 4 i § 5 u.p.e.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie jest zasadna.
Przywołując stan faktyczny sprawy Sąd stwierdził, iż nie ulega wątpliwości, że obowiązek rozbiórki wynikający z decyzji PINB z 18 lipca 2018 r. podlegał wykonaniu i po spełnieniu warunków określonych w u.p.e.a. organ miał podstawy do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Bezspornym jest przy tym, że na datę podjęcia zaskarżonego postanowienia rozbiórka obiektu nie została zrealizowana przez zobowiązaną. Generalną zasadą wyrażoną w art. 29 § 1 u.p.e.a. jest to, że organ egzekucyjny bada z urzędu wyłącznie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Na organie egzekucyjnym ciąży obowiązek doprowadzenia do realizacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Ponieważ zobowiązany, pomimo upomnienia wystawionego dnia 28 maja 2020 r. (doręczonego 1 czerwca 2020 r.), nie dokonał rozbiórki wskazanego wyżej obiektu, organ egzekucyjny nie tylko był uprawniony ale i zobowiązany do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, a w jego ramach do zastosowania wszystkich niezbędnych środków mających na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia z 18 lipca 2018 r. Jedynym sposobem uniknięcia dalszego prowadzenia egzekucji jest zastosowanie się przez zobowiązanego do objętego tytułem wykonawczym obowiązku. Z akt wynika, że organ dwukrotnie sprawdzał, czy rozbiórka obiektu została zrealizowana. Pierwsza kontrola przeprowadzona została po doręczeniu upomnienia, które – zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. - jest warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej. Wystawione upomnienie zawierało wszystkie wymagane ustawą elementy tj. w wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (wedle treści art. 15 § 1 obowiązującego w dacie wystawienia upomnienia - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 z późn. zm.). Zobowiązaną uprzedzono, że w razie niewykonania obowiązku w terminie 7 dni od doręczenia upomnienia, zostanie przeciwko niej wszczęte postępowanie egzekucyjne. W dniu 7 lipca 2020 r. organ egzekucyjny, będący jednocześnie wierzycielem, przeprowadził kontrolę w wyniku której stwierdzono, że decyzja PINB z 18 lipca 2018 r. nie została wykonana. Kolejną kontrolę przeprowadzono 29 września 2020 r., a więc już po rozstrzygnięciu przez GINB wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ŚWINB w Kielcach z 13 września 2018 r., utrzymującej w mocy powyższą decyzję PINB w Pińczowie z 18 lipca 2018 r. Stwierdzono wówczas, że kontrolowany obiekt budowlany nie został rozebrany. Następnie organ egzekucyjny wydał 5 października 2020 r. postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, doręczając zobowiązanemu wraz z tym postanowieniem odpis tytułu wykonawczego z tej samej daty (wystawionego przez siebie jako wierzyciela), stosownie do treści art. 122 § 1 w zw. z art. 26 § 1 u.p.e.a. Grzywna w kwocie 20.000 zł w tym przypadku jest jednorazowa (art. 121 § 4) i określona została w granicach wskazanych w art. 121 § 2 ustawy, a więc nie więcej niż 50.000 zł (zobowiązana spółka jest osobą prawną). Doręczone zobowiązanej spółce postanowienie zawierało w ocenie Sądu wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a.
Sąd podkreślił, że wraz z zażaleniem na postanowienie organu egzekucyjnego z dnia 5 października 2020 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, zobowiązana złożyła również zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, oparty o art. 33 § 1 w zw. z art. 33 § 2 pkt 6 lit.c u.p.e.a. Z uwagi na tę okoliczność PINB na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a. zawiesił postępowanie egzekucyjne do czasu rozpatrzenia złożonego zarzutu (postanowienie z dnia 20 listopada 2020 r.). Jednocześnie ten sam organ postanowieniem z 23 listopada 2020 r. zarzut oddalił, a postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez ŚWINB postanowieniem z 8 stycznia 2021 r.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 35 § 1 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym od 30 lipca 2020 r., wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, zawiesza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części z dniem doręczenia tego zarzutu organowi egzekucyjnemu do czasu zawiadomienia tego organu o wydaniu ostatecznego postanowienia w sprawie tego zarzutu. Przepisy art. 56 § 3, art. 57 § 1 i art. 58 stosuje się odpowiednio. Treść zacytowanego przepisu oznacza, że wniesienie zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej powoduje z mocy prawa zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Art. 35 § 1 określa jednocześnie ramy czasowe zawieszenia, tj. od zgłoszenia przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej do czasu zawiadomienia organu egzekucyjnego o wydaniu ostatecznego postanowienia w sprawie tego zarzutu. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a. ma na celu czasową ochronę zobowiązanego do momentu ostatecznego rozpatrzenia zgłoszonych zarzutów, które prowadzić może - w razie zasadności zarzutów - do umorzenia postępowania egzekucyjnego (zob. art. 34 § 4 u.p.e.a.). Zawieszenie postępowania egzekucyjnego powoduje jego czasowe wstrzymanie i brak możliwości podjęcia przez organ egzekucyjny dalszych czynności egzekucyjnych (por. art. 58 u.p.e.a.). Stosownie do art. 35 § 2 u.p.e.a. w okresie zawieszenia postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny może dokonać na podstawie tytułu wykonawczego jedynie zabezpieczenia na wniosek wierzyciela lub z urzędu.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd dostrzegł, że zapadło ono w okresie zawieszenia postępowania egzekucyjnego (postanowienie ŚWINB w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia w sprawie zarzutu doręczone zostało organowi egzekucyjnemu w dniu 11 stycznia 2021 r., zaś 20 stycznia 2021 r. organ ten wydał postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego). Zdaniem Sądu, okoliczność ta pozostaje jednak bez znaczenia prawnego, gdyż zawieszenie postępowania egzekucyjnego, o jakim mowa w art. 35 § 1 u.p.e.a., rozumiane jako czasowe wstrzymanie czynności egzekucyjnych, dotyczy faktycznie działań organu egzekucyjnego, którym w tym przypadku jest PINB w Pińczowie zgodnie z art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Tylko organ egzekucyjny, wskazany w art. 19 i 20, jest uprawniony do podejmowania czynności egzekucyjnych, czyli do stosowania określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków (art. 1a pkt 2 w zw. z art. 1a pkt 7 u.p.e.a.). Tym samym, tylko ten organ wstrzymuje czynności egzekucyjne w okresie zawieszenia postępowania. Organ odwoławczy nie jest organem egzekucyjnym, nie prowadzi postępowania egzekucyjnego ani nie stosuje środków egzekucyjnych. Dlatego nie było zdaniem Sądu przeszkód prawnych do tego, aby w czasie zawieszenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a., organ odwoławczy wydał postanowienie rozstrzygające zażalenie na zastosowanie środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia, gdyż taka czynność organu odwoławczego nie stanowi czynności egzekucyjnej. W stanie faktycznym sprawy stanowisko to jest w ocenie Sądu tym bardziej zasadne, że oba postanowienia – co do zarzutu i co do grzywny w celu przymuszenia – zapadły tego samego dnia, tj. 8 stycznia 2021 r. Zgłoszony zarzut nie został więc ostatecznie przez Sąd uwzględniony, co mogłoby mieć wpływ na sposób rozpoznania zażalenia w sprawie grzywny w celu przymuszenia, o czym miał wiedzę organ odwoławczy podejmując postanowienie kontrolowane w niniejszej sprawie.
Sąd podkreślił, że wiadomo mu z urzędu, że zobowiązana spółka wniosła skargę na postanowienie ŚWINB z dnia 8 stycznia 2021 r. w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Ke 369/21, która na dzień orzekania w sprawie niniejszej nie została jeszcze rozpoznana. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy II SA/Ke 369/21 nie ma jednak wpływu na wynik kontroli postanowienia podjętego w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia, gdyż dokonując jego oceny Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego sprawy na dzień wydania zaskarżonego aktu. Skoro objęte skargą rozstrzygnięcie podjęte zostało 8 stycznia 2020 r., to dla jego kontroli istotnym jest, że w tej dacie postanowienie oddalające zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej było ostateczne.
Sąd stwierdził również, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ we właściwy sposób uzasadnił wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że zastosowanie w pierwszej kolejności środka egzekucyjnego w postaci grzywny, jako środka mniej dolegliwego niż wykonanie zastępcze, stwarza potencjalną możliwość zwrotu grzywny w przypadku wykonania obowiązku, natomiast w przypadku wykonania zastępczego nie istnieje możliwość zwrotu poniesionych kosztów. Za zasadne Sąd uznał także nałożenie na zobowiązaną spółkę grzywny w kwocie 20.000 zł. Skarżąca jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, zaś jak słusznie podkreślił organ odwoławczy, grzywna w celu przymuszenia winna być na tyle dolegliwa, aby jej wysokość przymusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku. Nie ma przy tym jakiegokolwiek ustawowego przepisu uzależniającego wysokość nakładanej grzywny od sytuacji majątkowej osoby zobowiązanej czy też od wartości obiektu budowlanego, którego rozbiórki dotyczy tytuł wykonawczy. Kwota grzywny 20.000 zł realizuje zatem ustawowy cel postępowania egzekucyjnego, jakim jest doprowadzenie do wykonania ostatecznej decyzji PINB w Pińczowie z 18 lipca 2018 r.
W ocenie Sądu nie są zasadne zarzuty skargi, które koncentrują się na wykazaniu naruszenia przez organ art. 121 § 4 u.p.e.a., zgodnie z którym, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Zdaniem skarżącego, sama treść tytułu wykonawczego wskazuje na to, że przedmiotem rozbiórki jest budynek, a co za tym idzie grzywna w celu przymuszenia winna zostać nałożona z uwzględnieniem art. 121 § 5 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem, wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Sąd podkreślił, że brzmienie przywołanego na wstępie art. 29 § 1 u.p.e.a. wyłącza możliwość badania przez organ egzekucyjny zasadności obowiązku określonego w tytule wykonawczym, a co za tym idzie jakiejkolwiek modyfikacji treści tego obowiązku. Na etapie postępowania egzekucyjnego nie ma już możliwości szerszej analizy, czy mamy do czynienia z budynkiem czy z budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.). Nakaz rozbiórki zawarty w decyzji PINB z 18 lipca 2018 r. dotyczy obiektu budowlanego, którym - wedle definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - jest zarówno budynek jak i budowla. Sformułowanie użyte w tej decyzji odnoszące się do sposobu użytkowania tego obiektu jako budynku magazynowego nie świadczy w ocenie Sądu o tym, że obowiązkiem objęty został budynek. Wskazana została jedynie w ten sposób funkcja użytkowa obiektu budowlanego, a nie jego kwalifikacja prawna. Uzasadnienie decyzji ŚWINB z 13 września 2018 r., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji będącą podstawą do wystawienia tytułu wykonawczego, nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że organ rozpatrujący wówczas odwołanie uznał obiekt budowlany będący przedmiotem rozbiórki za budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową, a nie za budynek. Tak też prawidłowo przyjął organ w zaskarżonym postanowieniu, poświęcając tej kwestii czwarty akapit na str. 5 rozstrzygnięcia objętego skargą. Wbrew zarzutom skarżącej, stanowisko ŚWINB w tym zakresie jest zdaniem Sądu wystarczające, gdyż nie można oczekiwać, aby w postępowaniu egzekucyjnym organ przeprowadzał analizę prawną dotyczącą kwalifikacji obiektu budowlanego, którego dotyczy obowiązek podlegający wykonaniu. Taka analiza została dokonana przez organ II instancji w decyzji z 13 września 2018 r. i przyjęcie na aktualnym etapie postępowania, że mamy do czynienia z budynkiem a nie z budowlą, pozostawałoby w sprzeczności z art. 29 § 1 u.p.e.a. Dlatego też wymierzenie grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 121 § 4 tej ustawy było zdaniem Sądu zgodne z prawem. Z tych względów Sąd oddalił skargę.
Skargą kasacyjną X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z:
1. art. 27 § 1 pkt 3 w zw. z art. 29 § 1 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez oddalenie przez Sąd skargi, mimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia 5 października 2021 r. (znak: [...]) i umorzenia postępowania, w następstwie wadliwego przyjęcia przez Sąd, że:
1.1. egzekucja administracyjna przeciwko skarżącemu została prawidłowo wszczęta, jest dopuszczalna i nie powinna zostać umorzona z powodu treści "uzasadnienia decyzji ŚWINB w Kielcach z 13 września 2018 roku utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji będącą podstawą wystawienia tytułu wykonawczego", podczas gdy przedmiotem oceny Sądu winna być dopuszczalność prowadzenia egzekucji obejmującej nałożenie na skarżącego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, który to obowiązek powinien zostać sformułowany w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości interpretacyjnych, skoro zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny obowiązany jest stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania jednoznacznie skonkretyzowanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym, zaś z uzasadnienia decyzji ŚWINB z 13 września 2018 r. nie można wysnuwać wiążących wniosków co do słuszności zaskarżonego w niniejszym postępowaniu postanowienia organu I instancji, jego zakresu lub nałożonych na stronę obowiązków wynikających z tytułu wykonawczego załączonego do tego postanowienia,
1.2. egzekucja administracyjna przeciwko skarżącemu została prawidłowo wszczęta, jest dopuszczalna i nie powinna zostać umorzona z powodu określonego w art. 29 § 1 u.p.e.a. zakazu badania przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, podczas gdy art. 29 § 1 u.p.e.a. co prawda przewiduje zakaz badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, lecz przede wszystkim nakłada na organ egzekucyjny obowiązek zbadania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, tymczasem w niniejszej sprawie zachodzi na podstawie art. 29 § 1 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. konieczność stwierdzenia niedopuszczalności wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej przeciwko skarżącemu i w konsekwencji umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na fakt, iż treść nałożonego na skarżącego obowiązku jest wewnętrznie sprzeczna, nieprecyzyjna i niejednoznaczna, gdyż obowiązek ten obejmuje nakaz rozbiórki obiektu budowlanego użytkowanego jako budynek magazynowy, co oznacza, że faktycznie obowiązek ten obejmuje nakaz rozbiórki budynku, bowiem zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego dany obiekt może być w charakterze budynku użytkowany wyłącznie wtedy, gdy jest budynkiem, co świadczy o niedopuszczalności wszczęcia i prowadzenia egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego nakładającego na skarżącego niejednoznaczny i budzący wątpliwości interpretacyjne obowiązek, bowiem zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny obowiązany jest stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku jednoznacznie określonego w tytule wykonawczym,
2. art. 59 § 1 pkt 1, 2 i 3 u.p.e.a. w zw. z art. 23 § 6 u.p.e.a. w zw. z art. 27 u.p.e.a. poprzez oddalenie przez Sąd skargi, mimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB i umorzenia postępowania, w następstwie wadliwego przyjęcia przez Sąd, że postępowanie egzekucyjne nie powinno zostać umorzone ani wstrzymane przez organ egzekucyjny, bowiem egzekucja administracyjna jest dopuszczalna, obowiązek nałożony na skarżącego jest wykonalny i na obecnym etapie postępowania nie podlega zmianom, jak również uznanie, że tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 u.p.e.a., podczas gdy organ egzekucyjny miał obowiązek uwzględnienia z urzędu okoliczności stanowiących podstawę umorzenia postępowania bądź jego wstrzymania,
3. art. 121 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a w zw. z art. 124 § 1 i art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie przez Sąd skargi mimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia 5 października 2021 r. (znak [...]) i umorzenia postępowania, w następstwie wadliwego przyjęcia przez Sąd, że treść obowiązku określonego w tytule wykonawczym obejmuje nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub budowli, a nie budynku, podczas gdy zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego dany obiekt może być w charakterze budynku użytkowany wyłącznie wtedy, gdy jest budynkiem, natomiast organ egzekucyjny ma obowiązek stosować w myśl z art. 7 § 2 u.p.e.a. najmniej uciążliwy dla zobowiązanego środek egzekucyjny (w realiach niniejszej sprawy grzywnę w celu przymuszenia), która ma prowadzić bezpośrednio do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku, tj. w niniejszej sprawie rozbiórki budynku, wskutek czego grzywna w celu przymuszenia winna zostać nałożona na skarżącego nie na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a., lecz na podstawie art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a., tj. wysokość nałożonej na skarżącego grzywny stanowić winna iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętej nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy książeczek mieszkaniowych.
Mając na uwadze powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, bądź złożonego na rozprawie spisu kosztów
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Natomiast skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że kontrolą sądową w niniejszej sprawie objęte zostało postanowienie organu egzekucyjnego o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wykonania nakazu rozbiórki. Zasady zastosowania tego środka egzekucyjnego regulują przepisy Rozdziału 2 Działu III u.p.e.a. dotyczące egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny, który nakłada grzywnę, doręcza zobowiązanemu postanowienie o nałożeniu grzywny i odpis tytułu wykonawczego wystawionego zgodnie z art. 27 u.p.e.a., po uprzednim bezskutecznym upomnieniu.
W przedmiotowej sprawie jest niesporne, że ostateczną decyzją z dnia 13 września 2018 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pińczowie z dnia 18 lipca 2018 r. nakazującą X sp. z o.o. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego użytkowanego jako budynek magazynowy o wymiarach 6,66 x 22,80 m, na działce nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 686/18, odrzucił skargę X sp. z o.o. na powyższą decyzję. W związku z uchylaniem się od wykonania orzeczonej rozbiórki, PINB w Pińczowie upomnieniem z dnia 28 maja 2020 r. wezwał ww. Spółkę do wykonania obowiązku rozbiórki, a z uwagi na stwierdzone niewykonanie tego obowiązku, wszczął postępowanie egzekucyjne wystawiając tytuł wykonawczy z dnia 5 października 2020 r. i w tym samym dniu wydał postanowienie o nałożeniu na ww. Spółkę grzywny w wysokości 20.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z wystawionego tytułu wykonawczego. Zaskarżonym postanowieniem z 8 stycznia 2021 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższe postanowienie w części dotyczącej terminu do wpłacenia nałożonej grzywny i opłaty egzekucyjnej oraz terminu wykonania obowiązku wskazanego w wystawionym tytule wykonawczym i orzekł nowy termin do wpłacenia nałożonej grzywny i opłaty egzekucyjnej oraz nowy termin do wykonania określonego obowiązku w wystawionym tytule wykonawczym, w pozostałej części utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie.
Mając na uwadze tak zakreślony stan sprawy podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zobowiązany w postępowaniu egzekucyjnym ma prawo wniesienia zarzutów, stosownie do art. 33-35 ww. ustawy. Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym stanowi swoisty środek zaskarżenia, spełniający podobną rolę jak odwołanie w postępowaniu administracyjnym, posiada jednak pewne odrębności. Zobowiązany, wnosząc zarzut, kwestionuje możliwość prowadzenia egzekucji, podważając prawidłowość tytułu wykonawczego. Stosownie do art. 33 § 2 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być enumeratywnie wymienione w pkt 1-6 przyczyny, w tym: nieistnienie obowiązku (pkt 1); określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: - orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, - dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, - przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu (pkt 2 lit. a, b i c); błąd co do zobowiązanego (pkt 3); brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane (pkt 4); wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części (pkt 5); brak wymagalności obowiązku w przypadku: - odroczenia terminu wykonania obowiązku, - rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, - wystąpienia innej przyczyny niż określona powyżej (pkt 6 lit. a, b i c). Zgodnie z art. 34 § 3 u.p.e.a. na postanowienie w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej przysługuje zażalenie.
W przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – stronie zobowiązanej służy zarówno prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34), jak i prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3). Skarżąca Spółka skorzystała zarówno z możliwości złożenia zarzutów, jak i wniosła zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę podziela stanowisko wyrażone zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, zgodnie z którym w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 ww. ustawy, gdyż zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem. Środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinny zostać oparte na zasadzie wyłączności rozumianej w ten sposób, że jednego rodzaju przesłanka powinna umożliwiać określonemu podmiotowi wniesienie jednego rodzaju środka prawnego (por. J. Radwanowicz-Wanczewska [w:] G. Łaszczyca (red.), A. Matan (red.), System Prawa Administracyjnego Procesowego, t. III, cz. 2, Warszawa 2020, s. 317; R. Hauser, W. Piątek [w:] R. Hauser (red.), A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. 9, s. 265, a także wyroki NSA z: 30 maja 2022 r., II OSK 3310/19, 28 stycznia 2020 r., II OSK 715/18, 17 października 2017 r., II OSK 2394/16).
W tym stanie rzeczy oczywiście niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące w istocie kwestii wykonalności stanowiącej podstawę prawną tytułu wykonawczego decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Powyższa okoliczność była przedmiotem zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w toku postępowania egzekucyjnego. W tym zakresie toczyło się odrębne postępowanie przed organami, a następnie postępowanie sądowe, w którym zbadano legalność postanowienia Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 8 stycznia 2021 r. znak: [...] w sprawie zgłoszonych zarzutów. Z tych względów nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podniesione w pkt 1 ppkt 1.1. i w pkt 2 skargi kasacyjnej.
Natomiast w niniejszej sprawie badaniu podlega jedynie legalność wydania postanowienia o nałożenia grzywny, w tym wystąpienie przesłanek do jej nałożenia (wynikających m.in. z art. 119 ustawy, w którym wymieniono przypadki, w których nakłada się grzywnę) oraz sposobu ustalenia jej wysokości (art. 121) – por. wyrok NSA z 11 maja 2021 r., II OSK 2328/18.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa określonym w art. 121 § 4 oraz art. 122 u.p.e.a. Przewidziany w art. 119 u.p.e.a. środek egzekucyjny należy do tzw. środków przymuszających, a nie zaspokajających, czyli przewidziana w nim grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji, stanowi jedynie formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do określonego zachowania. Stosownie do treści art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. Skoro, o czym była mowa wyżej, obowiązek nie został wykonany, zasadnie kompetentny organ zastosował przedmiotowy środek egzekucyjny. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, tj. poza przywołanymi powyżej dotyczącymi kwestii wykonalności przedmiotowego obowiązku – koncentrują się na wykazaniu naruszenia przez organ art. 121 § 4 u.p.e.a., zgodnie z którym, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Wysokość grzywny naliczanej na podstawie tego przepisu zależy od uznania administracyjnego, przy czym nie może przekroczyć kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (art. 121 § 2 u.p.e.a.). W ocenie autora skargi kasacyjnej w przypadku przedmiotowego obowiązku, przy obliczaniu grzywny zastosowanie powinien jednak znaleźć wyjątek z art. 121 § 5 u.p.e.a., zgodnie z którym wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Zdaniem skarżącej wynika to z tego, że obowiązek ten dotyczył rozbiórki budynku. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić.
Zwrócenia uwagi wymaga, że nakaz rozbiórki zawarty w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pińczowie z dnia 18 lipca 2018 r. – co jednoznacznie wynika z jej treści - dotyczy obiektu budowlanego użytkowanego jako budynek magazynowy a nie budynku. Wprawdzie zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest zarówno budynek jak i budowla jednak jak słusznie zauważyły orzekające w sprawie organy oraz Sąd pierwszej instancji, w ww. decyzji wskazano jedynie sposób użytkowania tego obiektu jako budynek magazynowy – w żadnym wypadku nie można twierdzić, iż organ nadzoru budowlanego dokonał w ten sposób jego kwalifikacji prawnej jako budynku. Ponadto w ostatecznej i niewyeliminowanej z obrotu prawnego - pomimo prób strony skarżącej podejmowanych zarówno w trybie zwykłym skargowym jak i nieważnościowym – decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 września 2018 r. utrzymującej w mocy ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wprost uznano przedmiotowy obiekt budowlany za budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową. Niedopuszczalna jest w tych okolicznościach i na tym etapie postępowania podejmowana przez stronę skarżącą próba zmiany kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu (zob. art. 29 § 1 u.p.e.a.). Skoro natomiast nie można w okolicznościach tej sprawy uznać przedmiotowego obiektu za budynek słusznie przy ustalaniu wysokości rzeczonej grzywny zastosowano art. 121 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 121 § 5 u.p.e.a. nie ma bowiem zastosowania do obiektów budowlanych lub ich części, co do których orzeczono o nakazie rozbiórki, a nie są budynkami.
Z tych przyczyn podniesione w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 27 § 1 pkt 3 w zw. z art. 29 § 1 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. oraz art. 121 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a w zw. z art. 124 § 1 i art. 8 k.p.a. nie mogły odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku.
Przedstawione wyżej rozważania wskazują, iż żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.