II OSK 212/23

II OSK 212/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 889/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-09-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 30 ust. 6 pkt 2, art. 5 ust. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Michał Petranik po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 889/22 w sprawie ze skargi S. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 marca 2022 r. nr 226/OPON/2022 w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Uzasadnienia
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 września 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 889/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. S.A. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 marca 2022 r. nr 226/OPON/2022. Poddaną kontroli Sadu I instancji decyzją Wojewoda utrzymał w mocy wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 w zw. z ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm; zwanej dalej: p.b.) decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 7 września 2021 r. nr 95/S/2021 w sprawie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia S. S.A. w W. dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na "instalacji mobilnego informatora reklamowego" zlokalizowanego przy al. W. [...] w W., na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...].
W skardze kasacyjnej S. S.A. w W. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 5c i 5d p.b., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że nałożenie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia postanowieniem z art. 30 ust. 5c, następuje w dacie nadania tego postanowienia w placówce pocztowej, analogicznie jak w przypadku wniesienia sprzeciwu (art. 30 ust. 6a p.b.) i w związku z tym, od tejże daty następuje skutek z art. 30 ust. 5d ww. p.b. w postaci przerwania biegu terminu do wniesienia sprzeciwu z art. 30 ust. 5 p.b., podczas gdy zdaniem Skarżącej kasacyjnie, obowiązek uzupełnienia zgłoszenia powstaje z dniem doręczenia stronie postanowienia w tym przedmiocie.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że sprzeciw wobec jej zgłoszenia został zgłoszony po terminie, gdyż postanowienie w sprawie usunięcia braków zgłoszenia, które w świetle art. 30 ust. 5d p.b. przerywa bieg terminu na zgłoszenie sprzeciwu, powinno zostać uprzednio doręczone stronie, tj. jeszcze w trakcie 21 dni, liczonych od dnia doręczenia zgłoszenia, zgodnie z art. 30 ust. 5 p.b. Zgłoszenie Skarżącej kasacyjnie wpłynęło do Prezydenta m. st. Warszawy w dniu 5 sierpnia 2021 roku. Postanowienie dotyczące usunięcia braków zgłoszenia nadano 16 sierpnia 2021 r. czyli przed upływem 21 dni. Jednakże, zostało ono doręczone stronie 3 września 2021 r., a więc obowiązek wynikający z tego postanowienia - do czego nawiązuje brzmienie art. 30 ust. 5d p.b., nałożono na stronę w tymże dniu, a nie w dniu jego nadania w placówce pocztowej. Gdyby było bowiem inaczej, ustawodawca skonstruowałby ów przepis inaczej - na podobieństwo art. 30 ust. 6a p.b.. Przed wejściem w życie przepisu art. 30 ust. 6a p.b., sądy administracyjne również wykładały art. 30 ust, 5 p.b. w taki sposób, iż wniesienie sprzeciwu należało liczyć od dnia nadania decyzji w urzędzie pocztowym, mimo to, pod wpływem orzecznictwa sadowego, ustawodawca zdecydował się wprowadzić ust. 6a, który miał na celu wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych. Uzasadnione jest zatem pytanie, dlaczego w świetle domniemania racjonalności ustawodawcy, uznał on za konieczne wprowadzenie przepisu eliminującego wątpliwości interpretacyjne w zakresie stosowania przepisu art. 30 ust. 5 p.b., a w stosunku do art. 30 ust. 5d p.b. już nie. Zdaniem Skarżącej kasacyjnie, może to oznaczać jedynie to, że w ocenie ustawodawcy, treść przepisu art. 30 ust. 5d p.b. nie wymaga doprecyzowania analogicznie jak uczyniono to w przepisie ust. 6a. Co więcej, taki sposób odkodowania przepisu art. 30 ust. 5d p.b., jaki został przedstawiony w zaskarżonym wyroku, zdaje się być niezgodny z normami z art. 109 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a.
Przyjmując jako podstawową cechę decyzji administracyjnej (postanowienia) uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej przez zakomunikowanie woli jednostce w trybie prawnym, nie można przyjąć, że nadanie decyzji (postanowienia) przed upływem terminu w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego jest uzewnętrznieniem woli. Uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej musi nastąpić tylko przez zakomunikowanie woli jednostce w trybie prawnym, a tym trybem jest wyłącznie doręczenie decyzji (postanowienia). W konsekwencji powyższego, "nałożenie obowiązku" z art. 30 ust. 5d p.b., następuje zdaniem Skarżącej kasacyjnie w dniu doręczenia jej postanowienia, a nie w dniu nadania go w urzędzie pocztowym. W związku z tym, jeżeli w niniejszej sprawie, obowiązek został na Skarżącą kasacyjnie "nałożony" po upływie terminu na wniesienie sprzeciwu, nie mogło to spowodować przerwania biegu tego terminu, skoro zdążył on wcześniej upłynąć.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 30 ust. 5c p.b. mające polegać na jego błędnej wykładni, poprzez przyjęcie że nadanie w placówce pocztowej postanowienia o zobowiązaniu do uzupełnienia zgłoszenia, przerywa bieg terminu do wniesienia sprzeciwu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki do przerwania biegu tego terminu dochodzi dopiero w momencie doręczenia stronie postanowienia w tym przedmiocie. Tak postawiony zarzut Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezzasadny.
Zgodnie z art. 30 ust. 5 p.b. zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. W myśl art. 30 ust. 5c p.b. w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5, o czym stanowi art. 30 ust. 5d p.b.
Ustawodawca zapewnił organowi 21 dni na przeprowadzenie czynności wyjaśniających oraz sprawdzających, w związku z czym w przypadku złożenia niekompletnego zgłoszenia nie można mówić o skutecznym zgłoszeniu, a zatem nie można również uznać, że bieg tego terminu się rozpoczął. W przypadku wydania postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków bieg terminu rozpoczyna się w dniu następującym po złożeniu przez inwestora uzupełnienia zgłoszenia albo po bezskutecznym upływie terminu na uzupełnienie zgłoszenia. Termin na wniesienie sprzeciwu jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że organ nie może go przedłużyć, skrócić lub zawiesić. W przypadku nałożenia przez organ obowiązku uzupełnienia zgłoszenia termin na wniesienie sprzeciwu ulega przerwaniu. Należy przyjąć, że przerwanie biegu terminu następuje w dniu nadania postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków w placówce pocztowej. W takim przypadku termin na wniesienie sprzeciwu biegnie ponownie od daty uzupełnienia zgłoszenia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia (por. D. Sypniewski [w:] R. Godlewski, M. Goss, J. Góralski, W. Ł. Gunia, D. Sypniewski, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2025, art. 30).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla skutecznego przerwania biegu 21-dniowego terminu na wniesienie sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wystarczy, że organ nada postanowienie wzywające do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, przed upływem tego terminu. Nie jest konieczne doręczenie tego postanowienia w samym terminie. Stanowisko to znajduje jednoznaczne potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki 12 grudnia 2006 r. II OSK 79/06, z 19 września 2013 r. II OSK 955/12 oraz z 8 września 2021 r. II OSK 319/21; http://orzeczeniansa.gov.pl). Taki sposób wykładni spornego przepisu z jednej strony obliguje organ do terminowego podejmowania czynności, z drugiej zaś powoduje, iż zachowanie terminu będzie niezależne od działań strony, która mogłaby podejmować starania, aby na przykład nie odbierać korespondencji, czy też czynić to ze zwłoką, która będzie z kolei skutkowała uchybieniem tegoż terminu przez organ. Sąd I instancji nie dopuścił się zatem naruszenia art. 30 ust. 5c p.b., a skargę kasacyjną uznać należało za bezzasadną.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.