II OSK 2119/24

II OSK 2119/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Jan Szuma /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 270/24 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-04-26
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 82
art. 1, 3 oraz rozdział 2 i 3
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust. 3 w zw. z art. 4
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 1 ust. 2 i 3, art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 270/24 w sprawie ze skargi A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia 27 lutego 1997 r., nr XXXIV/279/97 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy O. oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 270/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. S. na uchwałę nr [...]Rady Miejskiej w O. z dnia 27 lutego 1997 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy O. (dalej zwanego "studium").
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. S. zarzucając naruszenie:
1. art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę niezgodnie z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1277/22. Nie uwzględnił bowiem aktualnego interesu prawnego skarżącego i nie dokonał oceny braku aktualizacji ustaleń studium co do działki skarżącego (nr [...], obręb O. ). Zdaniem A. S. , okoliczność ta jest szczególnie istotna, skoro Gmina dokonuje aktualizacji studium, powołując się na potrzeby i wnioski właścicieli nieruchomości, a on także składał wnioski o dopuszczenie zabudowy swojej działki, które z niezrozumiałych względów okazały się bezskuteczne;
2. art. 6, 7 K.p.a. i 8 K.p.a. oraz 77 i 80 K.p.a. i art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1 i 5 P.p.s.a., art. 244 K.p.c., art. 147 § 1 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez brak przyjęcia, że zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo, w sytuacji gdy zdaniem skarżącego:
a. ocena Sądu pierwszej instancji nie została poprzedzona prawidłową i pełną analizą istotnych okoliczności sprawy, albowiem pominięto informacje o aktualizacjach studium, na które skarżący wskazywał w piśmie z dnia 17 października 2023 r. (co potwierdza treść uzasadnienia wyroku, w którym nie ma nawet wzmianki o tych aktualizacjach);
b. ta ocena jest wadliwa, ponieważ – jak wynika z dokumentów przesłanych z pismem z dnia 17 października 2023 r. Gmina dokonuje aktualizacji studium, kierując się potrzebami właścicieli działek oraz składanymi przez nich wnioskami. Zdaniem skarżącego, takie same wnioski składał on sam, a brak ich uwzględnienia przez Gminę od wielu lat jest bezpodstawny oraz dowolnie faworyzuje właścicieli innych nieruchomości;
3. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 4 Konstytucji z 1997 r. i art. 1 Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r., art. 4 Prawa budowlanego (dalej "P.b.), art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej "K.c."), art. 1, 3 oraz rozdział 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej "u.o.g.r.l."), art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. na skutek braku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo iż – w ocenie skarżącego – uchwała ta rażąco narusza powołane normy prawa oraz wprowadzoną w nich zasadę proporcjonalności w zakresie ograniczeń prawa własności. A. S. podniósł podnosi, że w studium, na terenach oznaczonych symbolem "II.A" w obrębie oznaczenia R obowiązuje całkowity zakaz zabudowy, co stanowi nadmierne ograniczenie prawa własności, wykraczające nawet poza standardy ochrony gruntów rolnych wynikające z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Gmina systematycznie dokonuje aktualizacji studium i modyfikacji planu miejscowego, uzasadniając to skalą ruchu budowlanego oraz potrzebami inwestycyjnymi wyrażanymi wnioskami o dokonanie zmian w dokumentach planistycznych. Zdaniem skarżącego, te przesłanki dotyczą także jego działki, a brak aktualizacji studium poprzez dopuszczenie możliwości jej zabudowy jest nieuzasadniony oraz narusza zasadę proporcjonalności;
4. art. 1 ust. 2 i 3, art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji nie stwierdził wydania uchwały z naruszeniem prawa, pomimo iż działkę skarżącego objęto w studium symbolem "19.3" R, z całkowitym zakazem zabudowy, a ta leży w bezpośredniej bliskości terenów oznaczonych jako 3.MN (odległość około 28 metrów), gdzie można realizować zabudowę jednorodzinną. Ponadto Gmina – według skarżącego – decyduje się na aktualizacje dokumentów planistycznych, kierując się wyłącznie potrzebami budowlanymi i wnioskami właścicieli nieruchomości, co powinno znaleźć zastosowanie także w odniesieniu do jego działki;
5. art. 32 ust. 2 Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. i art. 1 Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r., art. 4 Prawa budowlanego, art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji nie stwierdził wydania uchwały z naruszeniem prawa, pomimo iż narusza ona zasadę równości. W szczególności, działka nr [...] (gmina O. , obręb O. ) została objęta ograniczeniami uniemożliwiającymi jakąkolwiek zabudowę, podczas gdy właściciele działek sąsiednich (nr [...], [...]) mogą korzystać z takiego prawa.
W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i "orzeczenie, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem". Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina O. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zd. 2 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny podniesionych w niej zarzutów, bez przytaczania ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej organów administracji oraz Sądu pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uwzględniając z urzędu nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., dlatego rozpoznanie sprawy zostanie ograniczone do zarzutów skargi kasacyjnej.
Analizę zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od ich merytorycznego uporządkowania. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że A. S. w istocie koncentruje się na próbie wykazania, iż Gmina w studium nie tylko objęła jego działkę symbolem "19.3" R i zakazem zabudowy, lecz także niesłusznie utrzymuje taki stan rzeczy nie dokonując aktualizacji studium z 1997 r. na przestrzeni lat. Zdaniem skarżącego jest to stan niezgodny z zasadami wynikającymi między innymi z Konstytucji oraz u.p.z.p. A. S. podkreśla, że Gmina utrzymuje ów stan pomimo dokonywania aktualizacji studium i przeznaczania innych obszarów Gminy pod zabudowę. W przypadku jego nieruchomości nie podjęto natomiast podobnych działań, choć wnioskował on o to pisemnie. Jego żądania pozostawały bezskuteczne, co świadczy o nierównym traktowaniu go w porównaniu z innymi właścicielami.
Przenosząc to na zarzuty skargi kasacyjnej, należy wyodrębnić te wskazane w nich naruszenia przepisów, które korespondują z powyższą tezą. A. S. przede wszystkim zwraca uwagę na potrzebę badania legalności zaskarżonego studium z 1997 r. również przez pryzmat późniejszych jego aktualizacji. W tym zakresie powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1277/22 wydany w granicach niniejszej sprawy (poprzedzający zaskarżony wyrok). Skarżący podnosi, że analiza przeprowadzona w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie uwzględnia okoliczności, na które on sam wyraźnie wskazywał właśnie w kontekście aktualizacji studium. Nie wzięto w szczególności pod rozwagę pisma z dnia 17 października 2023 r., z którego – jego zdaniem – wynikało, iż Gmina dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości O. (dzielnica P. ). Wcześniej wiązało się to również ze zmianą studium.
W relacji do powyższego przedstawiono zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1 i 5 oraz art. 244 K.p.c. Skarżący sugeruje, że Sąd pierwszej instancji, pomijając jego pismo z dnia 17 października 2023 r. i nie odnosząc się do niego, nie orzekł na podstawie całości akt sprawy oraz nie przeprowadził wymaganych dowodów i nie uwzględnił dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia. W efekcie – zdaniem skarżącego – nie zrealizowano wiążących wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w poprzednim wyroku wydanym w tej samej sprawie.
W podobnym kierunku zmierzają kolejne zarzuty skargi kasacyjnej, mające materialnoprawny charakter. Skarżący, powołując się na naruszenie art. 31 ust. 3 w zw. z art. 4 Konstytucji z 1997 r. i art. 1 Konstytucji z 1952 r., a także art. 4 P.b., art. 140 K.c. oraz art. 1, art. 3 i rozdziały 2 i 3 u.o.g.r.l., wywodzi, że utrzymywanie w obrębie jego działki studialnego zakazu zabudowy, podczas gdy Gmina dokonuje aktualizacji studium w innych obszarach dopuszczając zabudowę, narusza zasadę proporcjonalności. W tym samym kontekście wskazuje na zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 i 3, art. 3 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p., a także art. 32 ust. 2 Konstytucji. A. S. zaznacza, że w bardzo bliskim sąsiedztwie (w odległości kilkudziesięciu metrów) tereny w studium przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową, natomiast jemu odmawia się takiej możliwości. Uważa więc, że narusza to zarazem konstytucyjną zasadę równości.
Odnosząc się do powyższych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, iż pozostając związany podstawami skargi kasacyjnej może operować w zakresie normatywnych granic przedstawionych naruszeń prawa, jak i (w zasadzie) w obrębie zgłoszonych przez skarżącego kasacyjnie powiązanych z tym okoliczności i zagadnień prawnych.
Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę, przyznaje A. S. rację co do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakwie zaskarżonym wyroku nie uwzględnił w pełni wykładni prawa zaprezentowanej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1277/22. W szczególności nie wziął pod uwagę skutków płynących ze sformułowanego tam zalecenia, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy "poddać również ocenie brak aktualizacji ustaleń tego dokumentu planistycznego [studium] w odniesieniu do nieruchomości strony skarżącej, zwłaszcza gdy były przez nią wnioskowane określone zmiany co do przeznaczenia i zagospodarowania własnych działek gruntowych". Należy się też zgodzić z tym, że – poza niezrealizowaniem wspomnianego wskazania – Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się zaniechania, naruszając tym samym art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1 i 5 P.p.s.a. Istotnie bowiem A. S. , kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał w piśmie procesowym z dnia 17 października 2023 r. na konkretną aktualizację studium i żądał rozstrzygnięcia sprawy w tym kontekście. Dążył do wykazania, że wprowadzony w studium z 1997 r. i utrzymywany przez lata w odniesieniu do jego nieruchomości zakaz zabudowy nie znajduje dostatecznego usprawiedliwienia w zasadzie proporcjonalności ani w zasadzie równości, zważywszy na zmiany w innych obszarach studium.
Naczelny Sąd Administracyjny, obecnie rozpoznając sprawę, uznaje, że niedostatki uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – chociaż świadczą o uchybieniu art. 190 P.p.s.a. i o nierozpoznaniu całości zgromadzonego w aktach sprawy materiału – ostatecznie nie mają wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny, opierając się na dostępnych danych, przeprowadził samodzielną analizę zmiany planu i studium, wskazanych w piśmie procesowym z dnia 17 października 2023 r., na które A. S. powołuje się w skardze kasacyjnej. W ocenie Sądu zmiana studium dokonana uchwałą Rady Miejskiej w O. nr [...] z dnia 14 grudnia 2022 r. (tzw. zmiana studium nr [...]) objęła obszar pomiędzy głównymi ul. P. i S. w O. , położonymi na północ od centralnej części O. a. Konkretnie, w zbliżeniu do nieruchomości skarżącego ograniczały ją tylne części działek przy ul. [...], a od strony północnej – przedłużenie ul. [...] i granica istniejącego lasu. Zmiana studium nr [...] dotyczy więc obszarów o charakterze zurbanizowanym, co Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zupełnie nieporównywalne z warunkami planistycznymi (studialnymi) terenu, na którym znajduje się działka skarżącego.
Konieczne jest dalej zbadanie, czy zakaz zabudowy związany z rolnym przeznaczeniem działki należącej skarżącego jest zasadny jako taki – to jest, gdy rozpatrywać go w kontekśce charakterystyki danego terenu i najbliższego otoczenia. W tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela argumenty i stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaprezentowane w zaskarżonym wyroku. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że sąsiednie działki przeznaczone pod zabudowę usytuowane są wzdłuż dróg, tymczasem działka A. S. wpisuje się w spójną część terenów rolniczych, w zbliżeniu, ale jednak poza obrębem najbliższych siedlisk. Sąd pierwszej instancji słusznie również stwierdził, iż przed uchwaleniem studium w 1997 r. nieruchomość ta nigdy nie miała przeznaczenia budowlanego, a w tym kontekście samo studium nie zmieniało przeznaczenia terenu.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że według wykładni przedstawionej w poprzednim wyroku (II OSK 1277/22), należało oceniać studium pod kątem zasad równości, proporcjonalności i zgodności z przepisami u.p.z.p. Nawet szczegółowa analiza pierwotnych postanowień studium nie uzasadnia tezy o naruszeniu tych zasad i przepisów. Gmina, w ramach władztwa planistycznego, ma prawo określać przeznaczenie poszczególnych terenów. Stwierdzenie naruszenia tego władztwa wymagałoby wykazania, że ograniczenie prawa własności pozbawione jest zasadniczo racjonalnie usprawiedliwionych, a działanie Gminy pozostaje sprzeczne z istotą kompetencji planistycznych, na przykład nie służy zapewnieniu ładu przestrzennego.
W niniejszej sprawie działka skarżącego od kilkudziesięciu lat stanowi naturalną część kompleksu gruntów rolnych, a objęcie tych gruntów, jako uprawnych, zakazem zabudowy należy uznać za usprawiedliwione w kontekście wymogów ładu przestrzennego oraz zasad ochrony gruntów rolnych. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 190, art. 133 § 1, art. 106 § 1 i 5 P.p.s.a. w związku z art. 244 K.p.c. nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Działka skarżącego mogła być przeznaczona na cele rolne z zakazem zabudowy, a porównanie tego przeznaczenia z przeznaczeniem gruntów wskazanych przez skarżącego, położonych w innych częściach O. a podlegających urbanizacji, nie przemawiało za odmienną oceną.
Nie doszło też do naruszenia art. 147 § 1 ani art. 151 P.p.s.a. Nie zaistniała podstawa do uwzględnienia skargi na studium. Jej oddalenie było zasadne w świetle wyjaśnień przedstawionych powyżej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również wspomnianych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów Konstytucji (z 1997 r. i z 1952 r. – stosownie do wskazań wyroku o sygn. akt II OSK 1277/22) ani u.p.z.p. Zarówno przepisy ustawy zasadniczej, jak i u.p.z.p. – których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej – regulują ogólne zasady przeznaczania terenów. Podnoszone zarzuty, mające dowodzić braku uzasadnienia dla wprowadzenia i utrzymywania zakazu zabudowy na działce A. S. , nie znajdują wystarczającego oparcia w materiale sprawy.
Za nietrafny należy uznać także zarzut naruszenia przepisów u.o.g.r.l., zwłaszcza że został on sformułowany w sposób nieprecyzyjny (przywołano m.in. rozdziały 2 i 3 oraz art. 3 zawierający liczne jednostki redakcyjne). Poza tym ustawa ta ma na celu ochronę gruntów rolnych i leśnych, a zaskarżone studium właśnie takie przeznaczenie wspiera, co koresponduje z istotą u.o.g.r.l. Natomiast to, że u.o.g.r.l. przewiduję niekiedy zabudowę na gruntach rolnych, nie oznacza, że na gruntach rolnych musi być ona dopuszczona na poziomie planistycznym.
Wbrew skardze kasacyjnej nie doszło również do naruszenia art. 4 P.b., Reguła wolności zabudowy nie znajduje bezpośredniego zastosowania na etapie planowania przestrzennego. Skądinąd podlega ona ograniczeniom wynikającym z innych przepisów, a więc w tym z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie można więc skutecznie żądać zmiany przeznaczenia określonych terenów w oparciu o tę zasadę.
Za bezzasadne należy ponadto uznać zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. Przepisy K.p.a. nie mają zastosowania do procedury uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Wśród naruszonych regulacji w skardze kasacyjnej przywołano także ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., jednak nie dookreślono przepisu, któremu miałby uchybić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zarzut w tym zakresie nie może być więc rozpoznany.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.