II OSK 2116/22

II OSK 2116/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Sz 169/22 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2022-05-26
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 169/22 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 4 stycznia 2022 r. nr WOA.7721.219.2021.ASt w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 169/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę B. K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (zwanego dalej: WINB) z dnia 4 stycznia 2022 r. nr WOA.7721.219.2021.Decyzją poddana kontroli Sądu I instancji WINB utrzymał w mocy wydaną na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; zwanej dalej: p.b.), w zw. z art. 27 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.), decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myśliborzu (zwanego dalej: PINB), wnoszącą sprzeciw w sprawie zawiadomienia z dnia 5 listopada 2021 r. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (instalacje wod.-kan., gaz i elektroenergetyczna) w miejscowości B., przy ul. (...), na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...], obręb [...], gmina [...], zrealizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 30 maja 2017 r., znak BOŚ.6740.1.89.2017.MF, nr 181/2017, wydanej przez Starostę Powiatu Myśliborskiego, z powodu istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego.
W skardze kasacyjnej B. K. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
1) art. 36a ust. 5 pkt 5 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że inwestycja realizowana przez skarżącego w sposób istotny odbiega od zatwierdzonego pozwolenia na budowę oraz pozostaje sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji kiedy inwestor (wbrew twierdzeniom Sądu I instancji) nie naruszył ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zastosował w realizowanej przez siebie inwestycji pokrycie dachowe w "kolorze ceglastym" - ceramiki niebarwionej, tj. w kolorze ciemnym ceglastym - skarżący wyjaśnił, iż Sąd I instancji w sposób błędny zakwalifikował zastosowaną dachówkę jako będącą koloru czarnego (lub też koloru ciemnego zbliżonego do czarnego), podczas gdy zarówno zgodnie z dokumentacją fotograficzną załączoną do odwołania, jak również z wyjaśnieniami inwestora oraz projektanta z dnia 4 listopada 2021 r., użyta dachówka winna zostać zakwalifikowana jako będąca w kolorze ceramiki niebarwionej, tj. w kolorze ceglanym w ciemnym odcieniu;
2) § 25 ust. 3 pkt 9 uchwały numer XII/212/2015 Rady Miejskiej w Barlinku z dnia 29 października 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze osiedla [...] w B. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że dla jednostki planistycznej 26-MN, położonej w obrębie osiedla [...] w B., niedopuszczalnym pozostaje zastosowanie pokrycia dachowego w kolorze ceramiki niebarwionej, tj. w kolorze ciemno ceglastym, w sytuacji kiedy uchwała ta po pierwsze nie zawiera definicji sformułowania "kolor ceglasty", po drugie nie zawiera zakazu stosowania przez inwestora dachówki o kolorze ceglastym w różnych jego odcieniach- czyli w kolorze/kolorach w jakim występują cegły;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez uznanie, że organy obu instancji rozstrzygały w oparciu o pełny i wyczerpujący materiał dowodowy, podczas, gdy organy obu instancji w sposób niedokładny wyjaśniły stan faktyczny niniejszej sprawy, dowolnie ustalając, że zastosowana przez inwestora dachówka jest koloru czarnego, gdy tymczasem zgodnie z wyjaśnieniami inwestora, oświadczeniem projektanta, jak również dokumentacją zdjęciową i specyfikacją techniczną znajdującą się w aktach sprawy, wbudowana dachówka pozostaje w kolorze ceglastym, tj. ciemno ceglastym (ceramika niebarwiona), a więc jest zgodna z zatwierdzonym przez organ projektem budowlanym, w którym kolor dachówki oznaczono jako ciemny ceglasty (Sąd I instancji w oparciu o bliżej niewskazane dowody, subiektywnie uznał, że kolor pokrycia dachowego zastosowany przez inwestora należy zakwalifikować jako "czarny" w momencie kiedy nie spełnia on jakichkolwiek norm, które pozwalałyby na przyjęcie tego koloru jako koloru dachówki), a także poprzez błędne przyjęcie, że kolor wykonanego pokrycia budynku mieszkalnego nie odpowiada kolorom ustalonym planie miejscowym podczas, gdy uchwała ta nie zawiera definicji sformułowania "kolor ceglasty", wobec czego inwestor mógł zastosować dachówkę o kolorze ceglastym w różnych jego odcieniach - czyli w kolorze/kolorach w jakim występują cegły;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. art. 80 k.p.a. poprzez dowolne ustalenie, że organy obu instancji słusznie uznały, że pojęcie "ceglasty" oznacza "pomarańczowoczerwony" lub "czerwony z pomarańczowym odcieniem" i przyjęcie, że taka definicja "koloru ceglastego" została przyjęta w planie miejscowym, podczas gdy uchwała ta nie zawiera definicji sformułowania "kolor ceglasty", wobec czego inwestor mógł zastosować dachówkę o kolorze ceglastym w różnych jego odcieniach - czyli w kolorze/kolorach w jakim występują cegły, a nie wyłącznie w kolorze "czerwonym z odcieniem pomarańczowym", jak wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że organy obu instancji słusznie nie powołały biegłego sądowego w celu powzięcia opinii, czy dachówka zastosowana przez skarżącego rzeczywiście jest koloru czarnego (czemu w całości inwestor zaprzecza), jak również na okoliczność, czy pokrycie dachowe użyte przez skarżącego nie spełnia wymogów, aby uznać je za pokrycie o kolorze ciemno ceglastym, podczas, gdy mnogość barw oraz odcieni cegieł wymagała powzięcia przez organ wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego sądowego, który dokonałby rzetelnej oceny zastosowanej przez skarżącego kolorystyki.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uwzględnienie skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji na gruncie niniejszej sprawy błędnie uznał, iż organy obu instancji wydały rozstrzygnięcia w oparciu o pełny i wyczerpujący materiał dowodowy zebrany w sprawie, podczas, gdy organy obu instancji w sposób niedokładny wyjaśniły stan faktyczny niniejszej sprawy, dowolnie ustalając, wbrew materiałowi dowodowemu przedstawionemu przez inwestora, że zastosowana przez inwestora dachówka jest koloru czarnego. Organy obu instancji nie podjęły jakichkolwiek czynności mających na celu wyjaśnienie rzekomych wątpliwości ujawnionych w trakcie postępowania i subiektywnie przyjęły, że dachówka wbudowana przez inwestora jest koloru czarnego (lub też koloru ciemnego zbliżonego do czarnego). Twierdzenia te pozostają w oczywistej sprzeczności z dokumentacją przedstawiona w toku niniejszego postępowania, która powinna stanowić dla organów podstawę do wydania w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, w postaci m.in.: opisu i specyfikacji technicznej, dokumentacji fotograficznej oraz analizy koloru ceglastego. Z treści powołanych dowodów wynika, że użytą przez skarżącego dachówkę należy zakwalifikować jako dachówkę koloru ciemno ceglastego, czyli ceramiki naturalnej niebarwionej. Powyższe wynika w szczególności z przedłożonej specyfikacji technicznej, zgodnie z którą inwestor dokonał analizy zastosowanej kolorystyki w oparciu o wachlarz dostępnych kolorów cegły, wyprodukowanej naturalnie (bez użycia barwnika) przez jednego z czołowych europejskich producentów cegieł. Zgodnie z informacjami zawartymi na stronie ww. przedsiębiorstwa, na kolor cegły mają wpływ trzy główne czynniki - pierwszym jest rodzaj zastosowanej gliny, drugim zastosowane w produkcji rodzaje piasku, angoby i mineralnych pigmentów, trzecim - warunki panujące w piecu oraz zastosowane techniki, takie jak wypał redukcyjny lub utleniający. W konsekwencji, jako podstawę do zastosowanego odcienia koloru ceglastego w pokryciu dachowym rozpatrywanej nieruchomości, przyjęto pięć rodzajów w 100% naturalnie produkowanej cegły, o których mowa w treści pisma z dnia 4 listopada 2021 r. Zgodnie ze specyfikacją techniczną oraz opisem zastosowanych cegieł (których kolor jest punktem odniesienia do koloru stosowanej dachówki), powstały one w 100% z surowców naturalnych, a ich kolor został uzyskany w procesie produkcji poprzez dobór odpowiednich rodzajów zastosowanych glinek oraz specjalnego procesu wypalania do uzyskania temperatury spieczenia. Są to więc cegły w kolorze naturalnej ceramiki niebarwionej (kolorze ceglastym) - a więc ich kolorystyka pozostaje zgodna z zapisami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę, przewidywał zastosowanie dachówki właśnie w kolorze ciemno ceglastym, a więc w odcieniu koloru ceglastego (inwestor odczytuje to jako możliwy kolor występujących na rynku cegieł niebarwionych). Dokument ten nie określał przy tym palety odcieni (np. wyłącznie czerwony), która pozostaje dopuszczalna przy inwestycjach prowadzonych na terenie oznaczonym symbolem 26-MN. Takich ograniczeń nie zawiera również żaden inny akt prawa miejscowego, który miałby zastosowanie w niniejszej sprawie. Należy więc przyjąć, że dopuszczalnym pozostaje stosowanie koloru ceglastego w każdym jego możliwym odcieniu.
Mnogość barw oraz odcieni cegły wymagała zatem powzięcia przez organy wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego sądowego, który dokonałby rzetelnej i obiektywnej oceny zastosowanej przez skarżącego kolorystyki. Wobec przyjęcia przez Sąd I instancji, że organy rozstrzygające w niniejszej sprawie słusznie nie powołały biegłego sądowego w celu powzięcia ww. opinii, doszło do naruszenia art. 84 § 1 k.p.a., który wskazuje, że gdy w sprawie (jak niniejsza) wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.
Błędnym pozostaje stanowisko przyjęte przez organy, że odstąpienie od projektu budowlanego polegało na zmianie kolorystyki pokrycia dachowego z ciemnego ceglastego na czarny. W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek analizy, która w sposób przekonujący uzasadniałaby stanowisko, jakoby użyta dachówka była koloru czarnego, a nie ciemno ceglastego, prócz tej odnoszącej się do definicji pojęcia słowa "ceglasty" zawartej w słownikach języka polskiego, która na gruncie niniejszej sprawy nie powinna mieć jednak zastosowania, bowiem uchwała w sprawie planu miejscowego nie zawiera definicji sformułowania "kolor ceglasty". wobec czego inwestor mógł zastosować dachówkę o kolorze ceglastym w różnych jego odcieniach - czyli w kolorze/kolorach w jakim występują cegły. Sąd I instancji dokonał zatem dowolnej analizy sformułowania "ceglasty", naruszając tym samym art. 80 k.p.a., błędnie uznając, że jest to wyłącznie kolor zbliżony do czerwonego, tj. czerwony z pomarańczowym odcieniem. Tak zastosowana definicja jest błędna - zakłada, że kolor ceglasty, to wyłącznie kolor pomarańczowoczerwony, podczas, gdy sformułowanie "ceglasty", zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego pod redakcją W. Doroszewskiego, to inaczej "koloru cegły".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył ,co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że kolor zastosowanego pokrycia dachowego, który organ określił jako "czarny", jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla tego terenu przewiduje dachy spadziste w kolorze ceglastym i czerwonym (§ 25 ust. 3 pkt 9 ), co w konsekwencji prowadziło do stwierdzenia, iż inwestor dopuścił się istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Teren na którym realizowana jest inwestycja objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w Barlinku z dnia 29 października 2015 r., nr XI11/212/2015). W § 25 ust. 3 pkt 9 przewidziano obowiązek stosowania pokrycia dachów spadzistych w kolorze ceglastym i czerwonym, z zastrzeżeniami które nie dotyczą przedmiotowej zabudowy. Powyższe uwzględnione zostało w zatwierdzonym dla przedmiotowej inwestycji projekcie budowlanym, w którym określono kolor dachu jako ciemno ceglany. W ocenie organów nadzoru budowlanego, podzielonej przez Sąd I instancji zastosowana przez inwestora dachówka ma kolor czarny. Z kolei skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że użytą dachówkę należy zakwalifikować jako dachówkę koloru ciemno ceglastego, czyli ceramiki naturalnej niebarwionej, co wynikać ma z dokonanej analizy kolorystyki w oparciu o wachlarz dostępnych kolorów cegły wyprodukowanej naturalnie.
Przepisy ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie definiują co należy rozumieć pod pojęciem koloru ceglastego. W takiej sytuacji zasady wykładni językowej nakazują nadawać temu sformułowaniu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu. Dlatego też zasadnie Sąd I instancji sięgając do Słownika Języka Polskiego PWN wskazał, że pod pojęciem "ceglany" rozumie się kolor czerwony z odcieniem pomarańczowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi najmniejszych wątpliwości, że właśnie tak należy rozumieć użyte w miejscowym planie sformułowanie "ceglany". Odmienne stanowisko skarżącego kasacyjnej, iż za kolor ceglany uznać należy każdy kolor cegły wyprodukowanej naturalnie, nie broni się również na gruncie wykładni funkcjonalnej. Skoro bowiem jedną z naczelnych zasad planowania przestrzennego jest zachowanie ładu przestrzennego, to do zachowania tej zasady prowadzi ujednolicenie barw kolorystycznych dachówki na danym terenie, a nie wprowadzenie w tym zakresie dowolności. Sąd I instancji nie dopuścił się zatem naruszenia § 25 ust. 3 pkt 9 uchwały numer XII/212/2015 Rady Miejskiej w Barlinku z dnia 29 października 2015 r.
W sprawie nie doszło także do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania regulujących postępowanie dowodowe. Materiał dowodowy utrwalony w aktach sprawy był w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Porównanie zatwierdzonego projektu budowlanego z wykonaną dokumentacją zdjęciową ponad wszelką wątpliwość świadczą o zastosowaniu dachówki koloru czarnego. Mając to na uwadze nie było potrzeby przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia czy dachówka zastosowana przez skarżącego rzeczywiście jest koloru czarnego. Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a.
W końcu niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 36a ust. 5 pkt 5 p.b., który przewiduje, że odstąpienie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowi istotne odstąpienie od projektu budowlanego. Skoro w sprawie ustalono, że inwestor zastosował dachówkę koloru czarnego, a zatwierdzony projekt budowlanych, w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidywał dachówkę koloru ciemno ceglanego, to w sprawie doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. To z kolei uzasadniało wniesienie przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.