II OSK 2115/22

II OSK 2115/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Łd 875/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-04-06
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 3, art. 29
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77, art. 80, art. 10, art. 79, art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – Wydział II z dnia 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 875/21 w sprawie ze skargi U. G. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 24 sierpnia 2021 r. nr 209/2021 znak: WOP.7721.0204.2021.BK w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności zrealizowanego obiektu liniowego z projektem zagospodarowania działki oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 875/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę U. G. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 24 sierpnia 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności zrealizowanego obiektu liniowego z projektem zagospodarowania działki.
U. G. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji:
I) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie tj. naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1960.30.168 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 3 pkt 3a oraz pkt. 9, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 29 ust. 1 pkt 10 oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2018 r. poz. 1202, dalej Prawo budowlane) - przez oddalenie skargi w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona, na skutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego: art. 3 pkt 3a, art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, co spowodowało zakwalifikowanie spornej inwestycji jako urządzenie budowlane, a nie obiekt liniowy oraz w konsekwencji niezastosowanie art. 28 ust. 1, 29 ust. 1 pkt 10 i art. 48 ust. 1 pkt 1 na skutek uznania przez Sąd, że postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego było bezprzedmiotowe, bowiem sporna inwestycja nie stanowiła budowy obiektu liniowego w rozumieniu art. 3 pkt. 3a Prawa budowlanego, na które wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas gdy powinien zostać wydany nakaz rozbiórki.
II) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz 80 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona w związku błędnym ustaleniem stanu faktycznego w zakresie zagospodarowania i wykorzystania utwardzenia, a także przez dokonanie błędnej oceny dowodów z oględzin oceniając, iż na spornym gruncie nie doszło do wybudowania obiektu liniowego wykorzystywanego do celów komunikacyjnych, a jedynie utwardzenia terenu oraz że powierzchnia utwardzona jest zgodna z warunkami zabudowy i projektem zagospodarowania, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych i umorzenia postępowania.
2. naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 77, art. 79 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona w związku z brakiem zapewnienia Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, czego organ nie wykonał, nie informując Skarżącej o terminie przeprowadzonych dwukrotnie oględzin, a Sąd I instancji niewłaściwe uznał, że zarzuty naruszenia ww. przepisów k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie, bowiem skarżąca nie wykazała, aby naruszenie to mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy tj. nie wykazała, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło wynik sprawy były odmienny, podczas gdy zachowanie wymagań zawartych we wskazanych przepisach k.p.a. jest bezwzględnym obowiązkiem organu, a naruszenie tego nakazu jest uznawane za naruszenie przepisów procesowych mające istotny wpływ na wynik sprawy,
3. naruszenie art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 79 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz niewłaściwym pominięciu przy ocenie stanu faktycznego sprawy okoliczności, na które powoływała się skarżąca w skardze do WSA dotyczącej złożenia przez nią do SKO w Skierniewicach wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia 22 czerwca 2021 r. w sprawie częściowej zmiany decyzji nr 50 z dnia 28 lutego 2005 r. o warunkach zabudowy w związku z odmową jej przymiotu strony postępowania o zmianę warunków zabudowy oraz brakiem zapewniania udziału w ww. postępowaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem jak stwierdził Sąd I instancji z akt sprawy wynika, że od powyższej decyzji nie zostało złożone odwołanie przez żadną ze stron postępowania i wobec powyższego należy uznać prawidłową powierzchnię zabudowy i utwardzenia terenu działki, co stoi w sprzeczności ze wskazanym przez skarżącą stanem sprawy, a uprawomocnienie się ww. decyzji nastąpiło w związku z rażącym naruszeniem jej praw do czynnego udziału w postępowaniu.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, akceptując ustalenia faktyczne i kwalifikację robót budowlanych, przyjętą przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie.
Zasadniczy spór w przedmiotowym postępowaniu sprowadzał się do oceny, czy inwestorzy zrealizowali roboty budowlane w postaci utwardzenia terenu, stanowiącego urządzenie budowlane (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego), czy też wybudowali drogę, a więc obiekt liniowy (art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego).
W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki trafnie wskazał na ukształtowaną w orzecznictwie interpretację art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którą utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych to urządzenie budowlane (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego), a więc urządzenie techniczne, które jest związane z innym obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.
Sąd Wojewódzki kierując się właściwym rozumieniem przepisów art. 3 pkt 3a i pkt 9, art. 29 ust. 2 pkt 5, zasadnie zaakceptował stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym na działce budowlanej (nr ...) sąsiadującej z nieruchomością skarżącej (działka ew. nr ...) nie wybudowano drogi, lecz utwardzono teren wokół budynku mieszkalnego zrealizowanego na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę.
Zaznaczyć należy, że Sąd Wojewódzki nie miał podstaw do zakwestionowania ustaleń faktycznych zawartych w kontrolowanych decyzjach, gdyż miały one oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach. Z dokumentacji sporządzonej podczas oględzin, jak też z wykorzystanej opinii biegłego (sporządzonej w odrębnej sprawie administracyjnej) oraz ze zdjęć fotograficznych wykonanych przez samą skarżącą, wynika w sposób jednoznaczny, że inwestorzy w otoczeniu wybudowanego budynku mieszkalnego wykonali utwardzenie gruntu z kostki brukowej.
Dla wyniku sprawy nie miał znaczenia fakt przeprowadzenia oględzin w trybie kontrolnym bez udziału skarżącej, gdyż już w toku wszczętego postępowania organ powiatowy zawiadomił skarżącą o wyznaczonych na dzień 28 maja 2021 r. oględzinach, jednak awizowana przesyłka została odebrana po tym terminie. Istotne było jednak to, że organy obu instancji rozpoznały sprawę na podstawie materiału dowodowego, z którym skarżąca mogła się zapoznać i zgłosić zastrzeżenia w składanych środkach zaskarżenia.
Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, żeby skarżąca zaoferowała dowody mogące podważyć ustalenia faktyczne przyjęte przez organy obu instancji. Wręcz przeciwnie przedstawiona przez skarżącą dokumentacja zdjęciowa potwierdza prawidłowość wskazanej w decyzjach charakterystyki przedmiotowej inwestycji.
W rezultacie uznać należało, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny ustalony został zgodnie z regułami ustanowionymi w przepisach art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Tym samym chybiony okazał się zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie tych przepisów w zw. z art. 151 p.p.s.a., przy czym zaznaczyć należy, że błędnie powołano w podstawie kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w sytuacji, gdy zarzut odnosi się do przepisów postępowania.
Nietrafnie podniesiono również zarzut naruszenia przepisów postępowania powołanych w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej, w powiązaniu z ujawnioną w skardze okolicznością, mianowicie złożenia przez skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia 22 czerwca 2021 r w sprawie częściowej zmiany decyzji z dnia 28 lutego 2025 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr ..., polegającej na określeniu powierzchni zabudowy i utwardzenia terenu działki w stosunku do powierzchni działki – nie większej niż 35%.
Jak słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku organ odwoławczy miał obowiązek uwzględnienia ww. decyzję z 22 czerwca 2021 r., gdyż rozstrzyganie sprawy administracyjnej dokonywane jest według aktualnego stanu faktycznego i prawnego. Również Sąd Wojewódzki, badając legalność zaskarżonej decyzji, obowiązany jest zasadniczo wziąć pod uwagę okoliczności istniejące w dacie orzekania przez organ drugiej instancji. Zaznaczyć zarazem trzeba, że samo zainicjowanie postępowania nadzwyczajnego nie podważa skutków prawnych decyzji ostatecznej. Dopóty więc decyzja nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, dopóki jest wiążąca.
Za niezasadny uznać należało również zarzut dotyczący art. 10 i art. 79 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., bowiem Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że w przeprowadzonym w sprawie postępowaniu nie naruszono tych przepisów a uchybienia proceduralne podnoszone przez skarżącą nie mogły mieć wypływu na wynik sprawy. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. tylko stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Zaakcentować również trzeba, że istotne okoliczności sprawy wynikały z dokumentów, których wartość dowodowa nie została podważona. Spornym natomiast zagadnieniem była kwalifikacja prawna przedmiotowej inwestycji, nie zaś ustalenia faktyczne zawarte w kontrolowanych decyzjach. Kwestia potraktowania wykonanego utwardzenia terenu jako urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego), a nie budowli w postaci drogi, mieści się w ramach oceny opartej na przepisach prawa materialnego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym dla kwalifikacji prawnej robót związanych z utwardzeniem powierzchni gruntu na działkach budowlanych podstawowe znaczenie ma ustalenie funkcji tego utwardzenia (zob. wyrok NSA z 3 lipca 2023 r. II OSK 272/21). Przyjmuje się jednolicie, że w przypadku utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego) dochodzi do powstania urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego), gdy pozostaje ono w związku funkcjonalnym z innym obiektem budowlanym (np. budynek mieszkalny), w stosunku do którego pełni funkcję służebną. Natomiast inaczej kwalifikuje się utwardzenie działki, które pełni samodzielną lub dominującą funkcję, np. plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy (por. wyroki NSA z dnia: 20 listopada 2012 r. II OSK 1283/11, 11 grudnia 2013 r. II OSK 1722/12, 19 grudnia 2017 r. II OSK 701/16).
Zgodzić się należało z wyrażoną przez Sąd Wojewódzki oceną, że przedmiotowe utwardzenie terenu spełnia funkcję służebną względem budynku mieszkalnego zrealizowanego przez inwestora, a zatem stanowi urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Fakt, iż utwardzona część działki budowlanej służy do przejazdu samochodu garażowanego poza budynkiem mieszkalnym w głębi działki, nie oznacza iż to utwardzenie jest drogą, jak podnosi się w skardze kasacyjnej.
Zasadniczo utwardzenie terenu w otoczeniu budynku mieszkalnego służy właśnie m.in. jako miejsce manewrowania, przemieszczania się i postoju samochodów.
Wobec powyższego w okolicznościach niniejszej sprawy brak było jakichkolwiek przesłanek aby uznać, iż wykonane roboty budowlane doprowadziły do urządzenia drogi na działce inwestorów.
Z tych względów prawidłowa była ocena organów obu instancji co do bezprzedmiotowości wszczętego postępowania administracyjnego, co musiało skutkować jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
W takim stanie sprawy uprawnione było też oddalenie skargi przez Sąd Wojewódzki, stosownie do art. 151 p.p.s.a.
Tym samym nietrafnie zarzucono naruszenie przepisów wymienionych w punkcie pierwszym skargi kasacyjnej.
W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
-----------------------
6