II OSK 2114/22

II OSK 2114/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Łd 6/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-05-18
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 6/22 w sprawie ze skargi B.B. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 17 listopada 2021 r. nr 272/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 18 maja 2022 r., II SA/Łd 6/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Łodzi oddalił skargę B.B. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (ŁWINB) z 17 listopada 2021 r. nr 272/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, B.B. wniosła podanie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) w przedmiocie usunięcia linii elektroenergetycznych wybudowanych bez pozwolenia na budowę przez E. S.A. z/s w G. (Spółka), na jej nieruchomości położonej w miejscowości [...] nr [...] i [...], gm. [...] oraz miejscowości [...] nr [...], gmina [...]. Do wyżej opisanego pisma załączono:
̶ zawiadomienie z 14 lutego 2019 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 15,04 ha położonej w gm. [...] w obrębie ewid. [...], stanowiącej własność B.B., poprzez udzielenie zezwolenia Spółce na zajęcie części ww. nieruchomości w związku z realizowaną przebudową napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [...]-[...], w pasie o zajętości 4671,9 m²;
̶ wezwanie do Spółki do próby ugodowej z 8 marca 2019 r. przez B.B.;
̶ protokół z rozprawy administracyjnej z 6 września 2019 r. przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w [...] w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 15,04 ha, położonej w gminie [...], w obrębie ewid. [...], stanowiącej własność B.B.;
̶ pismo z 10 grudnia 2004 r. [...].
2.2. Jak wynika z dalszych ustaleń sądu a quo, PINB zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie sprawdzenia zgodności z ustawą z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (uPb) budowy linii energetycznych znajdujących się na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...], której właścicielem jest B.B.
2.3. Wyrokując w sprawie II SA/Łd 6/22 kolejno wskazano, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ powiatowy wystąpił do: Archiwum Państwowego w [...] Oddział w [...], Starostwa Powiatowego w [...], Urzędu Miejskiego w [...] oraz Urzędu Gminy [...] z prośbą o ustalenie, czy w książkach ruchu budowlanego są adnotacje o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę spornych obiektów lub innych dokumentów wymaganych uPb, na których podstawie mogłyby zostać wybudowane przedmiotowe linie energetyczne.
Pismem z 7 maja 2019 r. PINB wystąpił do Spółki o udostępnienie dokumentów, na podstawie których możliwe było prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowych linii elektroenergetycznych i lokalizacji słupów energetycznych, bądź wskazanie instytucji posiadających ww. dokumenty. W odpowiedzi na ww. pismo, wyjaśniono, że przez działkę nr [...] w [...] nie przebiega linia energetyczna niskiego napięcia, oraz przesłano mapę powykonawczą z przebiegiem linii SN-15 kV [...]-[...]. Z wypisu wykonawcy na mapie wynika, że linia powstała w 1977 r.
2.4. Następnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że Starostwo Powiatowe w [...] wskazało, że w dokumentach archiwalnych nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej wydania pozwolenia na budowę linii elektroenergetycznej i słupów energetycznych znajdujących się na dz. nr ewid. [...], obręb [...] [...], gm. [...]. PINB przeprowadził 17 czerwca 2019 r. oględziny w sprawie budowy spornej linii elektroenergetycznej 15 kV oraz budowy linii energetycznej 110 kV na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Z protokołu sporządzonego na ww. okoliczność wynika, że przez działkę nr [...] stanowiącą własność B.B. przebiega linia SN 15 kV, będąca własnością Spółki. Linia ta podparta jest na trzech słupach. Ponadto, przez działkę nr [...] przebiega linia wysokiego napięcia 110 kV, będąca własnością Spółki, która podparta jest na jednym słupie znajdującym się na ww. nieruchomości. Spółka przesłała kopię dokumentów dotyczących budowy linii WN 110 kV [...]-[...]: decyzję o pozwoleniu na budowę z 21 maja 1992 r.; decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji z 19 sierpnia 1991 r.; wskazanie lokalizacyjne nr 3/89 z 7 lipca 1989 r.; protokół nr 230/61 z 23 listopada 1961 r. PINB przeprowadził kolejne oględziny, w trakcie których B.B. oświadczyła, że w postępowaniu o ograniczenie prawa własności na potrzeby wymiany linii wysokiego napięcia 110 kV, Spółka sama określiła, że na działce nr [...] w m. [...] znajduje się półtora słupa wysokiego napięcia. Przedłożone 9 lipca 2019 r. dokumenty, ponieważ nie posiadają załącznika graficznego w skali 1:500 nie mogą być zakwalifikowane jako dokumenty dotyczące przedmiotowej nieruchomości. W ocenie wnioskującej strony jest to samowola budowlana, brak jest również uzgodnień z właścicielem gruntów, brak jest wpisu do ewidencji oraz brak jest wpisu do ksiąg wieczystych. Burmistrz [...] wydał na wniosek PINB zaświadczenie, zgodnie z którym usytuowania linii energetycznej wysokiego napięcia 110 kV wraz z podbudową słupową (jeden słup stalowy nr [...]) położonych na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...], jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] sierpnia 2003 r. Na wniosek PINB Starostwo Powiatowe w [...] wskazało, że przebieg ww. sieci został naniesiony na mapę zasadniczą na podstawie operatu technicznego przyjętego do zasobu 28 lutego 2018 r. sporządzonego w związku z wykonaniem mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych pod wymianę słupów energetycznych wysokiego napięcia pomiędzy GPZ [...] i GPZ [...].
2.5. W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym PINB wydał decyzję z 21 stycznia 2020 r., nr 7/2020, którą na podstawie art. 105 § 1 Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej budowy linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV wraz ze słupem energetycznym, znajdującymi się na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...], bez wymaganych przepisami Prawo budowlane dokumentów.
2.6. Dalej w wyroku II SA/Łd 6/22 przywołano, że w odwołaniu od ww. decyzji B.B. wniosła o jej uchylenie w całości. Do odwołania załączono decyzję Wojewody Łódzkiego z 28 listopada 2019 r., uchylającą w całości decyzję Starosty [...]z 6 maja 2019 r., nr GN.6821.11.2019, oraz odmawiającą ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w gminie [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], stanowiącej własność B.B., poprzez udzielenie zezwolenia na rzecz E. S.A. w G. na przebudowę linii elektroenergetycznej w pasie zajęcia o pow. 4671,9 m². Skarżąca wskazała, że nowo projektowana linia energetyczna jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem stare linie są również niezgodne z tym planem.
2.7. W wyroku wskazano dalej, że w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez B.B., ŁWINB decyzją z 26 marca 2020 r., nr 73/2020, uchylił w całości decyzję PINB z 21 stycznia 2020 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji. Na skutek rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego przez B.B., WSA w Łodzi wyrokiem z 22 lutego 2021 r., II SA/Łd 403/20 uchylił w/w decyzję organu II instancji.
2.8. Sąd pierwszej instancji ustalił, że następnie organ wojewódzki postanowieniem z 26 lipca 2021 r. zlecił PINB uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie poprzez dostarczenie:
̶ dokumentacji technicznej stanowiącej załącznik do pozwolenia na budowę z 21 maja 1992 r., Nr AWB 7351/p/35/92;
̶ wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] sierpnia 2003 r.; oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, mającego na celu wykazanie, czy przedmiotowa inwestycja narusza przepisy techniczno-budowlane oraz "zapisy" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przy piśmie z 27 sierpnia 2021 r. PINB przekazał do ŁWINB wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonego przez Radę Miejską w [...] uchwałą Nr [...] z [...] sierpnia 2003 r. oraz protokoły z przeglądu stanu technicznego przedmiotowej linii wysokiego napięcia. Ponieważ przekazane przez organ l instancji ww. dokumenty nie stanowiły wypełnienia w całości obowiązku nałożonego na mocy postanowienia z 26 lipca 2021 r., organ odwoławczy ponownie pismem z 7 września 2021 r. wezwał organ stopnia powiatowego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, mającego na celu wykazanie, czy przedmiotowa inwestycja narusza przepisy techniczno-budowlane oraz zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również przedłożenia dokumentacji technicznej stanowiącej załącznik do pozwolenia na budowę z 21 maja 1992 r., Nr AWB 7351/p/35/92. Przy piśmie z 9 listopada 2021 r. PINB przekazał:
̶ kopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem, planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] z października 1986 r.;
̶ kserokopię, potwierdzona za zgodność z oryginałem, projektu technicznego stacji transformatorowej 110/15 kV "[...]" z dowiązaniami liniowymi 110 kV - tom B, plan realizacyjny zagospodarowania terenu stacji z września 1989 r.;
̶ kopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem, decyzji nr RG.8331/15/91 z 19 sierpnia 1991 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], dla inwestycji polegającej na budowie stacji transformatorowej 110/15 kV wraz z dowiązaniami, położonej w [...]-[...] wraz z załącznikami graficznymi w skali 1:500, stanowiącym integralną część ww. decyzji;
̶ kopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem załącznika nr 2 do decyzji nr RG.8331/15/91 z 19 sierpnia 1991 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji, określającego warunki techniczne realizacji przedmiotowej inwestycji oraz fragment planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], obejmujący działkę nr [...] położoną w miejscowości [...];
̶ kopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem decyzji nr ANB/p/64/91 z 24 września 1991 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], zatwierdzającej pod względem urbanistycznym plan realizacyjny na budowę stacji transformatorowej 110/15 kV wraz z dowiązaniami oraz udzielającej inwestorowi tj. Z. w [...] pozwolenia na budowę ww. stacji transformatorowej;
̶ kopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem decyzji nr ANB.7351/p/35/92 z 21 maja 1992 r. udzielającej Z. w [...] pozwolenia na budowę linii 110 kV zasilającej stacje transformatorową położoną w [...]-[...];
̶ kopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], obejmującego przebieg linii 110 kV przez działkę nr [...] położoną w miejscowości [...], gm. [...];
̶ kartę oględzin linii elektroenergetycznej 110 kV [...]-[...] z 18 lutego 2021 r. oraz kartę oceny stanu technicznego przedmiotowej linii 110 kV z 22 lutego 2021 r.;
̶ dane dotyczące przewodu elektroenergetycznego wysokiego napięcia 110 kV wraz z podbudowa słupową (jeden słup stalowy nr [...]) zostały pomierzone i są zawarte w operacie technicznym wpisanym do ewidencji pod numerem [...].
2.9. W wyroku wskazano, że powołaną na wstępie decyzją z 17 listopada 2021 r., nr 272/2021, ŁWINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm. K.p.a.) – utrzymał w mocy decyzję organu l instancji w przedmiocie umorzenia postępowanie w sprawie budowy linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV wraz ze słupem energetycznym, znajdującymi się na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...].
Organ odwoławczy wyjaśnił, że wyrokiem z 22 lutego 2021 r., II SA/Łd 403/20, WSA w Łodzi wskazał, że organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności musi jednoznacznie ustalić, czy inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, w jakim zakresie i w jakim okresie zakończono budowę spornej inwestycji, tak, by móc zastosować właściwe przepisy prawa budowlanego. Wskazano w tym wyroku uprzednio błędne zastosowanie przepisów ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (uPb 1974). Ponadto, w uzasadnieniu cyt. wyroku wskazano, że do tej pory zgromadzony materiał dowodowy w aktach nie był wystarczający do tego, aby stan faktyczny sprawy zestawić z regulacją prawa materialnego i stwierdzić, że sporny obiekt posadowiono niezgodnie z przepisami uPb, której przepisy będą miały zastosowanie. W ocenie ŁINB przepis art. 103 ust. 2 uPb nie znalazł zastosowania, gdyż sporna linia wysokiego napięcia 110 kV została wykonana i oddana do eksploatacji w 1962 r. jako relacja [...]-[...] na podstawie Projektu Technicznego z września 1961 r., w której rozwiązania techniczne zostały oparte na przepisach określonych w normie PN-58/E-05100. Inwestor prowadził proces inwestycyjny zgodnie z obowiązującymi przed 1 stycznia 1995 r. przepisami, a budowa linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV zyskała akceptację właściwych organów administracji państwowej decyzją nr ANB.7351/p/35/92 z 21 maja 1992 r. udzielającą Z. [...] pozwolenia na budowę przedmiotowej linii. Świadczy to o tym, że realizacja ww. linii wysokiego napięcia 110 kV niewątpliwie nastąpiła za wiedzą organu właściwego do wydania pozwolenia na jego budowę oraz uzyskała akceptację tego organu pod względem wymogów technicznych.
Organ II instancji dodał, że w czasie budowy ww. obiektu obowiązująca uPb 1974 nie zawierała odpowiednika art. 63 uPb, nakładającego na właściciela lub zarządcę obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu budowlanego dokumentów dotyczących jego budowy. Art. 43 uPb 1974 nakładał na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska, przeprowadzania badań stanu technicznego obiektu oraz utrzymywania go w należytym stanie chroniącym przed powstaniem zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zniszczeniem lub przed przedwczesnym zużyciem, jak też przed oszpeceniem otoczenia. Co prawda obowiązek przechowywania dokumentacji budowlanej przez okres istnienia obiektu można wyprowadzić z § 34 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8 poz. 48 ze zm., rozp. MGTiOŚ 1974), który stanowił, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego ma obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami, wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych. Jednakże należy mieć na względzie, że przepis ten już nie obowiązuje, albowiem został uchylony wraz z wejściem w życie uPb, nie przewidywał on żadnych sankcji za uchybienia w tym zakresie.
2.10. W wyroku stwierdzono dalej, że zdaniem ŁWINB brak dokumentacji budowy zrealizowanej wiele lat temu, w szczególności brak załączników, o których mowa w decyzji z 21 maja 1992 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowej linii wysokiego napięcia, nie wykazuje ponad wszelką wątpliwość, że ww. inwestycja ma charakter nielegalny, i nie powinno to prowadzić do uznania, że sporny obiekt budowlany zrealizowany został w okolicznościach samowoli budowlanej. Jeśli zatem inwestor nie przedłożył na żądanie organu nadzoru budowlanego projektu budowlanego, o którym mowa w decyzji nr ANB.7351/p/35/92 z 21 maja 1992 r., dotyczącego obiektu budowlanego wykonanego przed 1 stycznia 1995 r., nie można ustalać w drodze domniemań wynikających z braku dokumentacji, okoliczności świadczących o dokonaniu przez inwestora naruszeń prawa. Nieprzedłożenie przez inwestora dokumentacji technicznej przedmiotowej linii nie świadczy samo przez się o wykonaniu obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, w szczególności plan realizacyjny zagospodarowania terenu stacji transformatorowej, której przedmiotowa linia wysokiego napięcia 110 kV z września 1989 r. ma zasilać tę stację, na którym oznaczono dokonane uzgodnienia z innymi organami dotyczące przebiegu ww. linii, a także zestawienia montażowe, w których wyszczególniono użyte przy budowie rzeczonego obiektu materiały, stanowią element szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego i pozwalają na przyjęcie legalnego pobudowania tej inwestycji, a jednocześnie brak jest okoliczności uprawdopodobniających tezę skarżącej jakoby linia energetyczna 110 kV znajdująca się na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...] pobudowana została w warunkach samowoli budowlanej.
2.11. Sąd pierwszej instancji przywołał, że w ocenie organu II instancji, skoro brak jest dostatecznych dowodów pozwalających na uznanie, że sporny obiekt jest samowolą budowlaną, to nie mogły znaleźć zastosowania przepisy uPb z 1974. Na koniec organ odwoławczy podkreślił, że w odniesieniu do obiektów zrealizowanych legalnie, dopuszczalność ich kontrolowania w zakresie zgodności z przepisami przez organ nadzoru budowlanego jest możliwa tylko w razie istotnego naruszenia przepisów techniczno-budowlanych czy przepisów planowania i zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z przedłożonej przez Spółkę karty oględzin linii WN z 18 lutego 2021 r. oraz karty oceny stanu technicznego z 22 lutego 2021 r., stan techniczny linii energetycznej wysokiego napięcia 110 kV położonej na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...] jest prawidłowy, a obiekt ten nadaje się do dalszej eksploatacji. Ponadto, z zaświadczenia Burmistrza [...] wynika, że usytuowanie przedmiotowej linii wysokiego napięcia jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z załącznika graficznego, który jest integralną częścią planu miejscowego, również nie wynika, by posadowienie linii naruszało ustalenia planu.
Odnosząc się do zarzutu odwołującej się, że sporna linia elektroenergetyczna jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ II instancji wskazał, że z decyzji Wojewody Łódzkiego z 28 listopada 2019 r. nie wynika, że usytuowanie przedmiotowej linii elektroenergetycznej narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], lecz jedynie, że nie jest możliwe ograniczenie sposobu korzystania z działki skarżącej do obszaru 4671,9 m² na potrzeby realizowanej inwestycji przebudowy linii wysokiego napięcia, bowiem w tym zakresie narusza to ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który sam określa parametry ograniczonego użytkowania 15 m z każdej strony od osi linii. Natomiast nigdzie nie wskazano, że sama lokalizacja spornej linii jest niezgodna z planem miejscowym. Organ odwoławczy dodał, że jeśli obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi, to organ nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 40 i art. 42 ust. 1 uPb z 1974.
3.1. Na w/w decyzję ŁWINB skargę złożyła B.B., zarzucając naruszenie:
a) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nadto załatwienie sprawy w sposób niemający na względzie słusznego interesu skarżącej, w szczególności:
̶ pominięcie kwestii związanych ze zgodnością linii elektroenergetycznej średniego napięcia 110 kV z przepisami technicznymi obowiązującymi w czasie jej powstania;
̶ niezbadanie czy stan techniczny obiektu nie powoduje zagrożenia dla ludzi i mienia i czy nie występuje pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych otoczenia;
b) § 34 ust. 2 rozp. MGTiOŚ 1974 przez jego niezastosowanie i pominięcie faktu, że na właścicielu obiektu ciążył obwiązek przechowywania określonej dokumentacji.
3.2. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
3.3. W odpowiedzi na skargę ŁWINB wniósł o oddalenie skargi.
4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Łodzi skargę oddalił.
4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji zgodził się, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy uPb, bowiem zgromadzone przez organy nadzoru budowlanego dowody świadczą o tym, że budowa linii wysokiego napięcia 110 kV na działce nr [...], obręb [...], gmina [...] nie miała miejsca w warunkach samowoli budowlanej, a w związku z tym przepis art. 103 ust. 2 ww. ustawy nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.
4.3. W ocenie tegoż sądu brak całościowej, kompletnej dokumentacji budowy zrealizowanej wiele lat temu nie może prowadzić do uznania, że obiekt budowlany zrealizowany został w okolicznościach samowoli budowlanej. Zgromadzona dokumentacja daje wystarczające podstawy do uznania, że nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Słusznie zauważyć miał organ II instancji, że budowa linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV nie została zakwestionowana przez właściwe organy administracji państwowej na etapie postępowań obejmujących budowę stacji transformatorowej 110/15 kV. Nie można zatem domniemywać w takiej sytuacji, że sporna linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia 110 kV została wybudowana w ramach samowoli budowlanej, skoro legalnie wybudowana stacja transformatorowa została zasilona właśnie z tej linii.
4.4. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu wojewódzkiego dotyczące braku naruszenia w sprawie § 34 ust. 2 rozp. MGTiOŚ 1974. Przepis ten został uchylony wraz z wejściem w życie uPb, a skoro przesądzone zostało, że w sprawie zastosowanie znajdują wyłącznie przepisy cyt. ustawy, to znaczy, że nie można podnosić zarzutu naruszenia nieobowiązującego w sprawie aktu prawnego. Sąd wojewódzki stwierdził, że z przedłożonej przez Spółkę karty oględzin linii WN z 18 lutego 2021 r. oraz karty oceny stanu technicznego z 22 lutego 2021 r. wynika, że stan techniczny linii energetycznej wysokiego napięcia 110 kV położonej na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...] jest prawidłowy, a obiekt ten nadaje się do dalszej eksploatacji. Ustalenia organu zaprezentowane w tym zakresie są wiarygodne, co tym samym czyni skargę niezasadną także i w tym względzie. Równie trafnie organ przyjął, że z zaświadczenia z Burmistrza [...] wynika, że usytuowanie przedmiotowej linii wysokiego napięcia jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z 27 sierpnia 2003 r. Jak wynikało bowiem z unieważnionego "zapisu" planu, w § 28 ust. 1 pkt 2 ustalał on jedynie strefę techniczną dla istniejącej napowietrznej linii energetycznej wysokiego napięcia 110 kV w odległości 15 m od osi linii. "Zapis" ten nie odnosił się zatem do lokalizacji spornej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV, lecz wyłącznie do jej strefy technicznej. Wyrok WSA w Łodzi z 30 listopada 2021 r. II SA/Łd 866/20, nie wywołuje zatem skutku w postaci zdelegalizowania posadowienia spornej linii.
4.5. Zdaniem sądu pierwszej instancji bez znaczenia pozostaje fakt, że decyzją Wojewody Łódzkiego z 28 listopada 2019 r., nr GN-III.7581.341.2019.AG, uchylono w całości decyzję Starosty [...] z 6 maja 2019 r., nr GN.6821.11.2019, oraz odmówiono ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w gminie [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], stanowiącej własność B.B., poprzez udzielenie zezwolenia na rzecz Spółki na przebudowę linii elektroenergetycznej WN 110 kV w pasie o pow. 4671,9 m², jak również pozostaje bez wpływu na wynik sprawy niniejszej fakt, że prawomocnym wyrokiem z 4 listopada 2021 r., II SA/Łd 146/21, WSA w Łodzi oddalił skargę Spółki na decyzję Wojewody Łódzkiego z 29 grudnia 2020 r., nr GN-III.7581.217.2020.AG, którą uchylono decyzję Starosty [...] z 10 lipca 2020 r. nr GN.6821.1.2020, orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z części ww. nieruchomości poprzez zezwolenie wnioskodawcy na zakładanie i przeprowadzanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w celu realizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV [...] - [...], w pasie 4022 m² i umorzono postępowanie I instancji w całości.
4.6. W ocenie sądu wojewódzkiego, organ II instancji uwzględnił wskazania zawarte w wyroku WSA w Łodzi z 22 lutego 2021 r., II SA/Łd 403/20, i uzupełnił materiał dowodowy o dokumenty, które w sposób wystarczający nadawały się do tego, aby stan faktyczny sprawy zestawić z regulacją prawa materialnego i stwierdzić, czy sporny obiekt posadowiono zgodnie z przepisami uPb. Sąd ten nie dopatrzył się zarzucanych w skardze uchybień organu w kwestii oceny, że ustalony stan faktyczny nie wskazuje, aby podczas realizacji inwestycji doszło do jakichkolwiek nieprawidłowości, ani też, by obecna eksploatacja obiektu wymagała władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego i przyjęcia, że postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.
5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości.
5.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie prawa materialnego, a to:
a) art. 103 ust. 1 i 2 uPb poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisów w/w ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została ukończona przed dniem jej wejścia w życie w zakresie przechowywania dokumentacji budowlanej, a w konsekwencji naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 63 ust. 1 w zw. z art. 60 uPb;
b) art. 66 pkt 1 i 2 uPb poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której doszło do unieważnienia uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (MPZP) w części dotyczącej działki o nr ew. [...], położonej w obrębie geodezyjnym [...] [...], gmina [...], czego skutkiem może być użytkowanie obiektu w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi lub stwarzanie takiego zagrożenia przez sam obiekt.
5.3. Wskazując na te zarzuty skarżąca kasacyjnie wnosi o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie żądania skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, nadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
5.4. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że najpierw organy, a potem sąd, doszli do przyjęcia, że kwestia legalności obiektu może być rozstrzygnięta bez sięgania po decyzję o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącej, obowiązek przechowywania takiego dokumentu był zarówno przed 1994 r., jak i obecnie, a dokumentu takiego nie ma, należy przyjąć, iż nie było go nigdy, a obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej. Tym samym koniecznym było przeprowadzenie postępowania administracyjnego i nie zaistniały przesłanki do jego umorzenia.
5.5. Na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2025 r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stawił się pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, który popierał skargę kasacyjną, argumenty i wnioski w niej zawarte.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
6.2. Wbrew stanowisku zawartym w motywach środka odwoławczego, nie zostały naruszone przez zaskarżony wyrok przepisy art. 103 ust. 1 i 2 uPb przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji nie naruszono także przepisów prawa materialnego przez ich niezastosowanie, a to art. 63 ust. 1 uPb w zw. z art. 60 tej ustawy.
W myśl art. 103 ust. 1 uPb, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie uPb, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem art. 103 ust. 2 uPb. Ten ostatni przepis z kolei stanowi, że przepisu art. 48 uPb nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle przepisów rozdziału 11 uPb jednolicie przyjmuje się, że regułą podstawową wynikającą z art. 103 ust. 1 uPb jest wola ustawodawcy o stosowaniu nowej regulacji prawnej. Reguła ta obejmuje sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane po wejściu w życie tej ustawy, i to niezależnie od tego, czy dotyczy ono zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy, jak też spraw wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem 1 stycznia 1995 r. Z powyższego wynika, że w tych kategoriach spraw należy stosować przepisy uPb. Należy je stosować także w wypadku samowoli budowlanej, z tym jednak zastrzeżeniem, że z mocy wyraźnego postanowienia wyłączono możliwość stosowania art. 48 uPb do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Do takich obiektów art. 103 ust. 2 zdanie drugie uPb nakazuje bowiem stosować przepisy dotychczasowe. Ma to ten skutek, że w stosunku do budów zakończonych przed dniem wejścia w życie uPb skutki samowoli budowlanej należy likwidować, używając środków prawnych przewidzianych w przepisach prawa budowlanego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 1995 r., w tym także stosując art. 37 ust. 1 uPb 1974 (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 czerwca 1996 r., OPS 3/96, ONSA 1997/1/2).
6.3. Jak słusznie zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w innym składzie w podobnej sprawie skarżącej, tj. w wyroku z 23 stycznia 2025 r. II OSK 1342/22 (LEX nr 3848930), o ile reguła przewidziana w art. 103 ust. 1 i 2 uPb powinna kształtować działania organów nadzoru budowlanego nakierowane na określenie, czy sporna budowa linii elektroenergetycznej średniego napięcia 15 kV wraz z podbudową słupową stanowi samowolę budowlaną, co w razie potwierdzenia tejże okoliczności w kontekście przyjętych ustaleń dotyczących daty jej powstania nakazywałoby organom posłużyć się przepisami uPb w celu umożliwienia zarządcy tego obiektu budowlanego poddanie go legalizacji, o tyle brak jest podstaw, by rozumienie sprawy załatwianej w drodze decyzji wydawanej w postępowaniu administracyjnym, do której odwołuje się przepis art. 103 ust. 1 i 2 uPb, utożsamiać z kwestią materialnoprawną odnoszącą się do rodzaju ciążących na właścicielu obiektu budowlanego ogólnych obowiązków wynikających z faktu zrealizowania i użytkowania tego obiektu.
6.4. Podejmowane przez organy działania procesowe nakazywały doprowadzić do ustalenia, kiedy zakończono budowę obiektu budowlanego, stanowiącego przedmiot postępowania. Okoliczność ta była istotna z uwagi na treść art. 103 ust. 2 uPb, po wtóre, ze względu na art. 60 w zw. z art. 63 ust. 1 uPb. W pierwszym przypadku chodzi o to, które przepisy mają zastosowanie, w drugim natomiast, czy na właścicielu obiektu budowlanego ciąży obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu budowlanego dokumentów dotyczących budowy. Trzeba bowiem mieć na względzie, że skoro uPb 1974 nie zawierała odpowiednika art. 63 uPb, to obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących budowy obiektu budowlanego nie odnosi się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie uPb, a więc przed 1 stycznia 1995 r., jako do robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Okoliczność ta jest istotna z tego względu, że inaczej należy oceniać postępowanie organów nadzoru budowlanego zmierzające do ustalenia, czy do budowy obiektu budowlanego doszło na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji wzniesienia obiektu budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. aktualny właściciel tego obiektu nie musi bowiem przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Dlatego też istotne było, w ramach tego postępowania, ustalenie przez organy kiedy doszło do zakończenia budowy obiektu budowlanego objętego postępowaniem w sprawie samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r., II OSK 1325/13, LEX nr 1637147).
6.5. W sprawie ponad wszelką wątpliwość ustalono, że budowa przedmiotowej linii elektroenergetycznej WN 110 kV została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., a co najmniej w latach siedemdziesiątych XX w. Jak wynika z akt administracyjnych, ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uzyskał niezbędne dokumenty, czym wypełnił wskazania co do dalszego postępowania, zawarte we wskazanym powyżej prawomocnym wyroku WSA w Łodzi z 22 lutego 2021 r., II SA/Łd 403/20. Na podstawie zebranych dokumentów organ odwoławczy uwzględnił ocenę prawną zawartą w powołanym wyżej wyroku. Zgromadzone dokumenty, w szczególności plan realizacyjny zagospodarowania terenu stacji transformatorowej z września 1989 r., którą przedmiotowa linia wysokiego napięcia 110 kV ma zasilać, na którym oznaczono dokonane uzgodnienia z innymi organami dotyczące przebiegu ww. linii, a także zestawienia montażowe, w których wyszczególniono użyte przy budowie rzeczonego obiektu materiały, pozwalały na przyjęcie faktu legalnego pobudowania tej inwestycji, a jednocześnie brak było okoliczności uprawdopodobniających tezę skarżącej, jakoby linia energetyczna 110 kV znajdująca się na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...], pobudowana została w warunkach samowoli budowlanej. Samowola budowlana powinna być ustalona w sposób niewątpliwy, na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Wszelkie zaś zaistniałe wątpliwości dotyczące legalności danego obiektu (robót budowlanych) należy rozstrzygnąć na korzyść inwestora. Domniemanie odwrotne uchybiałoby bowiem standardom państwa prawa, gdyż zmuszałoby inwestora (właściciela) do dokumentowania okoliczności, z których wykazania był w świetle obowiązującego wówczas prawa był zwolniony (zob. motywy wyroku NSA z 10 maja 2018 r., II OSK 2888/17, LEX nr 2527529). W niniejszej sprawie materiał dowodowy nie wskazywał na działanie inwestora w warunkach samowoli budowlanej. W szczególności skarżąca kasacyjnie nie podała żadnych okoliczności pozwalających obalić domniemanie legalności spornego obiektu, poza obowiązkiem przechowywania stosownej dokumentacji i brakiem zgodności z ustaleniami MPZP. Nie miała bowiem racji skarżąca kasacyjnie podnosząc w uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia, że to na właścicielu obiektu już w 1977 r. ciążył obowiązek przechowywania stosownej dokumentacji, co - jej zdaniem - miało wynikać z § 34 ust. 2 rozp. MGTiOŚ 1975. Przepis ten – jak słusznie zauważył sąd pierwszej instancji - został uchylony wraz z wejściem w życie uPb, a skoro przesądzone zostało, że w sprawie zastosowanie znajdują wyłącznie przepisy tej ustawy, to znaczy, że nie można podnosić zarzutu naruszenia nieobowiązującego w sprawie aktu prawnego. Nadto, nigdzie nie wskazano, że lokalizacja spornej linii jest niezgodna z planem miejscowym, w związku z czym argumentacja skarżącej kasacyjnie nie mogła także w tym względzie odnieść zamierzonego skutku. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że organ nadzoru budowlanego nie jest zaś zobowiązany do poszukiwania dowodów potwierdzających samowolę budowlaną, jeśli samowola ta nie wynika z okoliczności sprawy, w szczególności z okoliczności podanych przez stronę zainteresowaną stwierdzeniem samowoli. Co więcej, z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że realizacja przedmiotowej linii wysokiego napięcia 110 kV niewątpliwie nastąpiła za wiedzą organu właściwego do wydania pozwolenia na jego budowę oraz uzyskała akceptację tego organu pod względem wymogów technicznych.
Jeżeli więc brak było dostatecznych dowodów pozwalających na uznanie, że sporny obiekt jest samowolą budowlaną, w omawianej sprawie nie mogły znaleźć zastosowania przepisy uPb 1974. Skoro postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie legalności budowy linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV nie dało podstaw do stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka uzasadniająca ingerencję organów nadzoru budowlanego i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, słusznie uznano, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a.
6.6. Co zaś tyczy się drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, a dotyczącego naruszenia art. 66 pkt 1 i 2 uPb poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której – zdaniem skarżącej kasacyjnie – miało dojść do stwierdzenia nieważności ("unieważnienia") MPZP w części dotyczącej działki o nr ew. [...], położonej w obrębie geod. [...] [...], gm. [...], czego skutkiem może być użytkowanie obiektu w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi lub stwarzanie takiego zagrożenia przez sam obiekt, zaznaczyć należy, że kwestie te mogą podlegać badaniu w ewentualnym odrębnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 uPb, tj. usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym. Stosowanie art. 66 ust. 1 i 2 uPb wymaga bowiem poczynienia odmiennych ustaleń od tych, jakie wymagane są w postępowaniu dotyczącym kontroli legalności budowy.
7. Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do konkluzji, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Mając zatem na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.