II OSK 2114/10

II OSK 2114/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-09-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2058/09 - Wyrok WSA w Warszawie z 2010-04-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184 , art. 46a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.o zagospodarowaniu przestrzennym ; art. 156 par. 1 pkt 2,3 i 7 art. 158 K.P.a.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. N. – R. i innych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 2058/09 w sprawie ze skarg [...] Sp. z o.o. Spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w K. oraz B. N. – R. i innych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2058/09, oddalił skargi [...] Sp. z o.o. Spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w K. oraz B. N.-R., I. K., K. C. i C. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] października 2009 r. utrzymało w mocy własną decyzję z [...] listopada 2008 r. stwierdzającą, na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a, nieważność decyzji Prezydenta Miasta Otwocka z [...] stycznia 2003 r., którą ustalono, na wniosek "[...]" Sp. z. o.o., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na dz. ew. nr [...] w obrębie 71 na terenie osiedla "[...]" przy ul. [...] w O..
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium podniosło, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznej i jako takie nie może być traktowane tak jak zwykły środek odwoławczy, prowadzący do instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia, z którego strona jest niezadowolona. Postępowanie w przedmiocie nieważności nie polega zatem na ponownym merytorycznym rozstrzyganiu istoty sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, lecz na zbadaniu czy ta decyzja nie jest dotknięta którąś z wad stanowiących przyczynę nieważności, a wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej organ nadzoru dokonuje na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc w postępowaniu nadzorczym badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności.
Dalej organ wskazał, iż teren planowanej inwestycji, zgodnie z wypisem i wyrysem z miejscowego planu znajdującym się w aktach oraz tekstem planu publikowanym w Dzienniku Urzędowym Woj. Maz. Nr 32, poz. 218, oznaczony został na rysunku planu symbolami MWa 2 – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej (apartamentowej) oraz ZP 1 – teren osiedlowej zieleni publicznej.
Dla terenu oznaczonego symbolem MWa2 - terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej (apartamentowej), plan w rozdziale 3 § 15 stanowił, iż:
1) zezwala się wyłącznie na realizację obiektów o funkcji zgodnej z przeznaczeniem, tj. budynków mieszkalnych wielorodzinnych apartamentowych (z lokalami o powierzchni użytkowej powyżej 80 m2);
2) dopuszcza się realizację przewodów i urządzeń infrastruktury technicznej służącej obsłudze osiedla;
3) obowiązuje zakaz dzielenia terenów na działki;
4) obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów i kształtowania na nich zabudowy:
– wyznacza się rejony sytuowania budynków (zasięgi rejonów pokazano na rysunku planu),
– powierzchnia zabudowy liczona po zewnętrznym obrysie przyziemia budynków nie może stanowić więcej niż 40% ogólnej powierzchni każdego z terenów,
– dla każdego z terenów ustala się minimalny procentowy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnych wynoszący 25%,
– dla każdego z terenów ustala się maksymalną liczbę kondygnacji nadziemnych budynków wynoszącą 2 kondygnacje z poddaszem użytkowym,
– w lokalach mieszkalnych usytuowanych w parterach budynków zezwala się na przeznaczenie części pomieszczeń na cele usług typu: prywatny gabinet lekarski lub stomatologiczny, prywatna pracownia projektowa, prywatne biuro rachunkowe lub notarialne, prywatna kancelaria adwokacka itp.,
– obowiązuje wymóg stosowania w budynkach dachów spadzistych o kącie nachylenia połaci większym niż 30°;
5) ustala się, że pokrycie potrzeb parkingowych powinno być zapewnione poprzez:
– realizację garaży wbudowanych w budynki (najlepiej w podziemiu), co najmniej w ilości odpowiadającej ilości lokali mieszkalnych,
– realizację pozostałej ilości stanowisk postojowych (garaży) na terenie KS 1.
Dla terenu oznaczonego symbolem ZP 1 – tereny osiedlowej zieleni publicznej, plan w rozdziale 3 § 21 ustalał, iż:
1) obowiązuje wymóg zachowania obecnego (leśnego) charakteru istniejącej zieleni, z możliwością uzupełnienia krzewo- i drzewostanu,
2) zezwala się wyłącznie na:
– realizację wyznaczonych na rysunku planu ciągów pieszych i placyków; (..),
– realizację (...) przewodów infrastruktury technicznej obsługującej zainwestowanie na terenie osiedla,(...),
– realizację elementów małej architektury: murków, pergoli, schodków, urządzeń oświetleniowych, itp.(...).
Zdaniem Kolegium z wyżej cytowanych zapisów planu w sposób jednoznaczny wynika, iż planowana na terenie, który plan przeznaczał pod budownictwo wielorodzinne oraz zieleń osiedlową, inwestycja polegająca na budowie budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej pozostaje w sprzeczności z ustaleniami tego planu. Plan dla tego terenu nie przewidywał możliwości zabudowy w sposób określony przez inwestora we wniosku. Tym samym decyzja Prezydenta Miasta Otwocka, jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym).
Kolegium podniosło również, iż nie znajduje żadnego uzasadnienia stanowisko, iż plan dopuszcza "zamiennie przeznaczenie całego terenu MWa 1-2 pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną szeregową (MNs)" oraz, że obowiązują wówczas zasady zagospodarowania terenu i kształtowania na nim zabudowy takie jak dla terenu MNs. Konsekwencją powyższego stanowiska było przyjęcie, iż planowany sposób zainwestowania będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie był. Faktycznie plan w § 16 ust. 4 dopuszczał zamienne przeznaczenie terenu, ale nie MWa 1-2, a terenu oznaczonego na planie symbolem MNs1 (teren zabudowy jednorodzinnej szeregowej). Zapis ten bowiem stanowił, iż dopuszcza się zamiennie przeznaczenie całego terenu MNs1 pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną niską (apartamentową) – obowiązują wówczas zasady zagospodarowania terenu i kształtowania na nim zabudowy takie jak dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami MWa 1-2. W świetle wyżej wskazanej regulacji planu dopuszczalne i zgodne z planem byłoby ustalenie na terenie oznaczonym w planie symbolem MNs – teren zabudowy jednorodzinnej szeregowej, warunków zabudowy dla budynków wielorodzinnych (apartamentowych). Zaś niedopuszczalnym i sprzecznym z planem było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na terenie przeznaczonym w planie pod zabudowę budynkami wielorodzinnymi.
Konsekwencją powyższego błędu było ustalenie w pkt 1.2 decyzji warunków zabudowy w oparciu o ustalenia planu obowiązujące dla obszaru MNs, a nie dla obszaru MWa2.
Ponadto Kolegium nie stwierdziło, aby decyzja była obarczona którąkolwiek z przesłanek zawartych w pkt 1-6 art. 156 § 1 k.p.a., w tym w szczególności nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazywane przez wnioskodawców naruszenia odnoszą się wprost do sprzeczności decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a to stanowi przesłankę z pkt 7 do stwierdzenia nieważności, a nie z pkt 2 art. 156 § 1 k.p.a, Stwierdzenie, iż zaistniała choć jedna z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka z pkt 7, stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, chyba że na przeszkodzie stoi art. 156 § 2 K.p.a., co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca.
Kolegium podniosło, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów orzekających w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Niezgodność skutkuje, na podstawie art. 46a ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., nieważnością przedmiotowej decyzji. Nieważność, o której mowa w art. 46a ustawy jest skutkiem wady (sprzeczności z planem), którą decyzja zawiera od chwili jej wydania, tkwi ona w jej elementach i stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., a nie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynęły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dwie skargi.
Pierwszą z nich wnieśli B. N.-R., I. K., K. C. i C. S.. Skarżący podnieśli, iż decyzja Prezydenta Miasta Otwocka z [...] stycznia 2003 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa oraz dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej wcześniejszą decyzją o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2001 r. a więc występują przesłanki do stwierdzenia jej nieważności nie tylko na mocy art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. ale także na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Nadto zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., bo opiera się na faktach, które nie zostały udowodnione, nie ustalono stanu faktycznego, a także brak jest analizy zapisów planu i decyzji o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2001 r., co w konsekwencji było podstawą do odstąpienia od zastosowania stwierdzenia nieważności decyzji z 2003 r. także na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. W ocenie skarżących decyzja Prezydenta Miasta Otwocka z [...] stycznia 2003 r. została wydana z naruszeniem art. 40, art. 42 ust. 1 pkt 2, 3, 4, 5 i 6 oraz art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).
Drugą ze skarg wywiódł inwestor, tj. [...] Sp. z. o.o. Spółka komandytowo – akcyjna z siedzibą w K. – wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] października 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] listopada 2008 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1) prawa materialnego, tj. art. 46a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną interpretację i przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta Otwocka z [...] stycznia 2003 r. jest sprzeczna z planem uchwalonym w dniu [...] października 1999 r.;
2) przepisów postępowania:
– przez niezastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. i nie przyjęcie, że decyzja z [...] stycznia 2003 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne,
– art. 6 i art. 7 k.p.a. i nieprzyjęcie, że uchybienia organu nie mogą powodować ujemnych następstw dla jednostki działającej w dobrej wierze.
Skarżąca podniosła, iż różnica między zabudową jednorodzinną szeregową a zabudową wielorodzinną niską apartamentową jest niewielka. Oba przeznaczenia mają charakter mieszkaniowy, zaspokajają te same potrzeby mieszkańców Otwocka. Dlatego decyzja o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta Otwocka nie jest sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Sprzeczność mogłaby wystąpić gdyby uzyskano decyzję o warunkach zabudowy dla zakładu przemysłowego czy sklepu wielkopowierzchniowego. Ponadto plan w § 16 ust. 4 dopuszczał zamienne przeznaczenia terenu.
Dalej skarżąca stwierdziła, iż – wbrew stanowisku Kolegium – ww. decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skarżąca, jako inwestor, nabyła teren którego dotyczyła decyzja, której nieważność stwierdzono. Następnie podzieliła go na poszczególne działki budowlane oraz wybudowała 16 domów jednorodzinnych. Każdy z tych domów wraz z gruntem zbyła na rzecz osób trzecich. Przeniesienie własności doprowadziło do powstania nieodwracalnych skutków prawnych w aspekcie cywilnoprawnym. Z jednej bowiem strony nabyli oni nieruchomości zawierając z inwestorem umowy kupna – sprzedaży, z drugiej zaś nabywców nieruchomości chroni m. in. rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Odwrócenie skutków prawnych wydanej decyzji o warunkach zabudowy nie może już nastąpić w drodze postępowania administracyjnego, czyli zasadnym jest uznanie, iż decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie – w odpowiedziach na obie skargi – wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z 16 lutego 2010 r. skarżący B. N.-R., I. K., K. C. i C. S. rozszerzyli argumentację skargi, a także wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzją ją poprzedzającej oraz oddalenie skargi [...] Sp. z. o.o. Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w K.. Skarżący stwierdzili, że zgadzają się ze stanowiskiem SKO, iż ustalone przez Kolegium zasadnicze sprzeczności pomiędzy planem zagospodarowania a decyzją o warunkach zabudowy uzasadniają stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Niemniej jednak zarzucają, iż Kolegium w swoich decyzjach nie wychwyciło i nie ustaliło innych naruszeń prawa, którymi również dotknięta jest decyzja o warunkach zabudowy, a które kwalifikują ją również pod przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj.
– decyzja z [...] stycznia 2003r. obejmuje swoim zakresem jedynie fragment osiedla "[...]", podczas gdy z MPZP wynikał wymóg jednego zainwestowania dla całego terenu objętego planem,
– decyzja z [...] stycznia 2003r. nie ustala w ogóle warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, czym rażąco narusza art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i okoliczność ta ma zasadnicze implikacje dla funkcjonowania dzisiejszego osiedla mieszkaniowego.
Stwierdzenie tych naruszeń jest konieczne dla doprowadzenia terenu osiedla do stanu zgodnego z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że SKO w Warszawie decyzję stwierdzającą nieważność decyzji z [...] stycznia 2003 r. oparło na przesłance z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). W myśl powołanego przepisu, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Ta przesłanka do stwierdzenia nieważności istnieje, jak słusznie zauważył organ, wówczas gdy istnieje wyraźny przepis prawa materialnego wskazujący przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że regulacja powyższa odsyła do przypadków nieważności wynikających z przepisów szczególnych. Zatem przepisy szczególne muszą w sposób wyraźny przewidywać w tej sytuacji sankcję nieważności. Tym samym art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy stwierdzenia nieważności, albowiem może być zastosowany jedynie w związku z innym przepisem prawa materialnego wskazującym na nieważność postępowania. Skorzystanie z tego przepisu jest możliwe jedynie, gdy w dniu stwierdzania nieważności decyzji istnieje przepis prawa materialnego upoważniający organ do wydania takiego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie [...] listopada 2008 r., czyli w dniu wydawania przez Kolegium decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z [...] stycznia 2003 r., takowego przepisu nie było, a w szczególności nie mógł nim być art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten, bowiem utracił moc obowiązującą z dniem 11 lipca 2003 r. (tak jak i cała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, iż w chwili obecnej nie obowiązuje, nie obowiązywał także w dniu [...] listopada 2008 r., zatem jest przepisem nieistniejącym. Przepis ten bez wątpienia byłby podstawą do stwierdzenia nieważności wówczas, gdyby w chwili orzekania przez organ o stwierdzeniu nieważności obowiązywał. Wszystko to dowodzi, iż stwierdzenie nieważności dokonane przez Kolegium na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a, w zw. z art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. było niewłaściwe.
Wskazane wyżej stanowisko Sądu nie oznacza, iż w kontrolowanej sprawie nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Otwocka z [...] stycznia 2003 r. Podstawą prawną rozstrzygnięcia organu winien być jednak art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazujący na przesłankę "rażącego naruszenia prawa", której zaistnienie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21 sierpnia 2001 r., II SA 1726/00, Lex 51233). W ocenie Sądu, organ zasadnie przyjął, iż decyzja z 2003 r. jest sprzeczna z prawem, albowiem jej ustalenia są niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji musiało prowadzić do stwierdzenia jej nieważności.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (obowiązującej w dniu wydawania przez Prezydenta Miasta Otwocka decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następowało w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1 na podstawie przepisów szczególnych. Z kolei według art. 42 ust. 1 powołanej ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miała określać m. in. warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli dla danego obszaru plan został uchwalony (pkt 2). Z powyższych przepisów wynika, iż kluczowe znaczenie dla wyniku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu miały ustalenia obowiązującego dla danego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Sąd zaznaczył, że z załączonego do akt sprawy wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Otwocka Nr XVI/126/99 z 2[...] października 1999 r. (Dz.Urz. Województwa Mazowieckiego Nr 32 z 6 marca 2000 r., poz. 218), obowiązującego w dniu wydania decyzji Prezydenta Miasta Otwocka z [...] stycznia 2003 r., teren inwestycji, której to powyższa decyzja dotyczyła, położony była w obszarze oznaczonym symbolem MWa2 i ZP1. Ustalenia planu dla tego obszaru były następujące: MWa2 – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej (apartamentowej), ZP1 – teren osiedlowej zieleni publicznej. Tymczasem decyzja z [...] stycznia 2003 r. ustalała warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Już takie proste zestawienie treści obowiązującego wówczas planu z treścią decyzji Prezydenta Miasta Otwocka z [...] stycznia 2003 r. wskazuje na oczywistą sprzeczność pomiędzy zapisami planu, a rodzajem inwestycji określonej w decyzji o warunkach zabudowy. Na terenie przedmiotowej nieruchomości gruntowej w dacie wydania badanej decyzji nie była możliwa realizacja inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, albowiem inwestycja ta nie była związana z funkcją tego terenu nadaną w planie (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej (apartamentowej)). Plan w § 16 ust. 4 dopuszczał zamienne przeznaczenie całego terenu, ale nie MWa 1-2, a terenu oznaczonego na planie symbolem MNs1 (teren zabudowy jednorodzinnej szeregowej). Zapis ten stanowił, iż "dopuszcza się zamiennie przeznaczenie całego terenu MNs 1 pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną niską (apartamentową) – obowiązują wówczas zasady zagospodarowania terenu i kształtowania na nim zabudowy takie jak dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami MWa 1-2". Zatem dopuszczalne według planu byłoby jedynie ustalenie na terenie oznaczonym w planie symbolem MNs warunków zabudowy dla budynków wielorodzinnych (apartamentowych), jednakże wyraźnie sprzeczne z planem było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na terenie przeznaczonym w planie pod zabudowę budynkami wielorodzinnymi (apartamentowymi). W świetle takich ustaleń planu nie do zaakceptowania jest twierdzenie skarżącej spółki [...], iż decyzja z [...] stycznia 2003 r. jest zgodna z planem, bowiem "oba przeznaczenia mają charakter mieszkaniowy", a różnica pomiędzy zabudową jednorodzinną a wielorodzinną jest niewielka. Plan wyraźnie odróżnił te dwa rodzaje zabudowy, dopuszczając je tylko na określonych w planie terenach. Dopuszczenie § 16 ust. 4 planu możliwości zamiennej, miało stanowić wyjątek od przyjętych zapisów planu, którego nie można było interpretować choćby rozszerzająco. Sąd nie podzielił również wywodów skargi Spółki odnośnie interpretacji "znaków MNs 1 i MWa 1-2".
Z tych względów, zdaniem Sądu I instancji, decyzja z [...] stycznia 2003 r. została wydana niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego ówcześnie na terenie objętym wnioskowaną inwestycją, czyli z rażącym naruszeniem art. 40 ust. 1 i 42 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
W tym zakresie zarzut skargi B. N.-R., I. K., K. C. i C. S. okazał się zasadny, jednakże wobec prawidłowego, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcia Kolegium – pomimo błędnie powołanej podstawy prawnej i błędnego uzasadnienia – Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji. Uznał, iż uchybienia te nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem nawet gdyby organ zastosował właściwą podstawę prawną, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to i tak rozstrzygnięcie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji z [...] listopada 2008 r.
Pozostałe zarzuty obu skarg zdaniem Sądu I instancji nie zasługiwały na uwzględnienie.
Skarżący B. N.-R., I. K., K. C. i C. S. podkreślili, iż istotą ich zarzutów wobec decyzji Kolegium jest nie błędna kwalifikacja naruszeń już wychwyconych i ustalonych przez SKO ale brak zasadniczych dla dalszego losu inwestycji ustaleń odnośnie innych, niż te wychwycone przez organ, również kwalifikowanych naruszeń prawa obciążających decyzję Prezydenta Miasta Otwocka. W ocenie Sądu wykazane naruszenie okazało się wystarczająco rażące, aby na jego podstawie można było stwierdzić nieważność decyzji z [...] stycznia 2003 r. Okoliczność ta, zdaniem Sądu, przesądziła o braku potrzeby analizowania tej decyzji pod kątem innych kwalifikowanych naruszeń. W chwili obecnej znaczącym dla skarżących winien być fakt, iż decyzja Prezydenta Miasta Otwocka z [...] stycznia 2003r, została wyeliminowana z obrotu prawnego ostateczną decyzją Kolegium. W tym miejscu, na marginesie Sąd zauważył – w kontekście twierdzenia skarżących, iż decyzja z [...] stycznia 2003r. nie ustala w ogóle warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej – że decyzja w punktach 3 i 4 zawierała te warunki. Ponadto Sąd wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2001 r. dotyczyła inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i zespołu budynków wielorodzinnych z garażami podziemnymi i niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...] i [...] w obrębie 71 przy ul. [...] w O.. Decyzja ta – wbrew twierdzeniom skarżących – została zatem wydana dla innego rodzaju inwestycji i dla innego terenu aniżeli decyzja z [...] stycznia 2003 r. Tym samym nie można mówić, iż zaszła sytuacja określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., mianowicie, że decyzja z 2003 r. dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną -wydaną w 2001 r.
W myśl art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Pierwsza część tej regulacji nie dotyczy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast do rozważenia pozostała druga jego część, mianowicie czy decyzja kontrolowana w trybie nieważnościowym wywołała nieodwracalne skutki prawne – jak uważa skarżąca spółka [...]. W ocenie Sądu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu z [...] stycznia 2003 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Nieodwracalność skutku prawnego decyzji nie polega na tym, iż w wyniku stwierdzenia jej nieważności nastąpi przywrócenie całego stanu prawnego istniejącego poprzednio (np. przywrócenie własności nieruchomości), albowiem nie chodzi o odwrócenie wszystkich skutków prawnych, lecz wyłącznie o odwrócenie tych tylko skutków prawnych, które wywołała sama decyzja dotknięta wadą nieważności. Przedmiotowa decyzja ostateczna o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., albowiem na jej podstawie nie dokonano żadnych czynności cywilnoprawnych; decyzja ta stanowiła tylko podstawę do wystąpienia przez inwestora do właściwego organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Sporna decyzja nie wywołała skutków prawnych, których nie można byłoby znieść w drodze postępowania administracyjnego, zatem jej skutki nie mają charakteru nieodwracalnego. Ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest wstępnym (formalnym) elementem procesu inwestycyjnego, którego wynikiem było wybudowanie budynków. Zawarcie natomiast umów sprzedaży nie może być uznane za skutek prawny wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skutkiem prawnym tej decyzji było jedynie uzyskanie przez inwestora pozwolenia budowlanego, Okoliczność ta jest jednak niewystarczająca do uznania, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ, instytucji przewidzianej przez art. 156 § 2 k.p.a. (patrz: wyroki WSA z 18 października 2005 r., IV SA/Wa 1451/05, Lex nr 191321; z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 1115/05, Lex nr 204669). Należy więc odróżnić skutki prawne, które wywołuje kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzja, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. W kontekście treści skargi spółki [...] należy także zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 lipca 2007 r. (sygn. akt II OSK 1055/06, Lex nr 372225), wyraził pogląd, który także podziela Sąd w niniejszej sprawie, iż zdarzenia faktyczne, zaistniałe po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym i stanowiące bezpośredni skutek decyzji o pozwoleniu na budowę, w postaci zrealizowania inwestycji, kwalifikują się wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa, i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. Zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi bowiem sama w sobie podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych) wywołuje wprawdzie określone skutki faktyczne, w tym także późniejsze związane z rozpoczęciem użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, lecz podkreślić należy, że ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji nie jest tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi, chociaż fakt, że inwestor działał na podstawie i zgodnie z ostatecznymi decyzjami organów administracji publicznej determinuje w istocie byt prawny zrealizowanego obiektu.
W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargi na mocy art. 151 p.p.s.a.
B. N.-R., I. K. oraz K. C. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wnieśli o uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według przepisów obowiązujących.
I. Wyrokowi zarzucono naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 20 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez dokonanie błędnej oceny, iż w przypadku kontroli decyzji administracyjnej rola sądu administracyjnego ogranicza się do zbadania wyłącznie prawidłowości samej osnowy decyzji (rozstrzygnięcia), bez obowiązku weryfikacji jej treści w pozostałym zakresie, w sytuacji, gdy decyzji zarzucono kwalifikowane wady prawne – co skutkowało nierozpoznaniem skargi w jej granicach i utrwaleniem skarżonym wyrokiem sprzecznych z prawem ocen prawnych zawartych w skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji SKO, które to oceny akceptują fakt ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla części terenu osiedla tzw. "[...]" położonej w O., pomimo wiążąco ustalonego w § 2 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymogu jednego zainwestowania dla całego terenu osiedla.
2. Naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które:
– nie odnosi się w ogóle i nie zawiera żadnych ustaleń w zakresie zarzutu, co do bezprawnego zaakceptowania oraz SKO faktu naruszenia decyzją Prezydenta ustalonego w MPZP wymogu jednego zainwestowania dla całego terenu osiedla;
– w zakresie w jakim odnosi się do pozostałych zarzutów skargi (uzupełnionych w postępowaniu przed WSA), to jest zarzutu zaakceptowania przez SKO wydania Decyzji Prezydenta pomimo braku zapewnienia odpowiedniej obsługi komunikacyjnej oraz pomimo istnienia stanu powagi rzeczy osadzonej – odnosi się do nich arbitralnie i powierzchownie;
– zasadza się na błędnych i arbitralnych ustaleniach faktycznych, iż decyzja Prezydenta zawiera wymagane ustalenia odnośnie obsługi komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz, że decyzja Prezydenta oraz decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Prezydenta m. Otwocka wydana na wniosek tego samego inwestora z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] – dotyczą innego terenu inwestycji w sytuacji, gdy tereny te się pokrywają,
a tym samym nie wyjaśnia podstawy rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stwarza wrażenie arbitralności działania Sądu i w konsekwencji powoduje, iż wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej.
3. Naruszenie art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z przepisami:
– art. 156 §1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydenta (dalej "ustawa") w zw. z § 2 ust. 2 MPZP poprzez poniechanie stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji SKO, pomimo iż skarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja SKO rażąco naruszają prawo, gdyż akceptują wydanie decyzji Prezydenta sprzecznie z § 2 pkt 2 MPZP, to jest z naruszeniem wymogu jednego zainwestowania ustalonego dla całego osiedla "[...]" w MPZP, a w razie nieuwzględnienia tego zarzutu, z ostrożności procesowej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 2 ust. 2 MPZP;
– art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 42 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 4 ustawy poprzez poniechanie stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji SKO, pomimo iż skarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja SKO rażąco naruszają prawo, gdyż akceptują wydanie decyzji Prezydenta bez obligatoryjnego elementu w postaci warunków wynikających z ustaleń MPZP dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji;
– art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez poniechanie stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji SKO, pomimo iż skarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja SKO rażąco naruszają prawo, gdyż akceptują wydanie decyzji Prezydenta, pomimo iż dla inwestycji w dacie wydania decyzji Prezydenta były już wiążąco ustalone warunki zabudowy decyzją ostateczną Prezydenta m. Otwocka o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., w oparciu o którą wydano ostateczne pozwolenie na budowę oraz przystąpiono do realizacji inwestycji.
4. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z:
– art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 2 ust. 2 MPZP;
– art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 42 ust. 1 pkt 2 oraz 4 Ustawa;
– art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez arbitralne oddalenie skargi, pomimo nierozpoznania większości jej zarzutów i nieskontrolowania decyzji SKO.
5. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez dokonanie w skarżonym wyroku bezpodstawnej oceny, iż inne niestwierdzone i nieoznaczone w tym wyroku – uchybienia decyzji SKO nie mają wpływu na wynik sprawy, pomimo nierozpoznania tych naruszeń przez WSA.
II. Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego:
1. art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;
2. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono, że SKO rozpoznając sprawę ponownie powieliło wcześniejsze ustalenia, odmawiając stwierdzenia, że:
– decyzja Prezydenta, z uwagi na to, że obejmuje swym zakresem jedynie fragment terenu objętego MPZP, również narusza plan, co stanowi także przyczynę nieważności z mocy prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy,
– decyzja Prezydenta dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, ponieważ nie zawiera obligatoryjnych elementów tej decyzji, określonych w art. 42 ust. 1 ustawy,
– decyzja Prezydenta wydana została pomimo rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną, tj. decyzją z [...] kwietnia 2001 r. nr [...].
Według autora skargi kasacyjnej w zasadzie istotę błędnego działania WSA ujawnia ocena wyrażona w uzasadnieniu wyroku, że stwierdzenie jednego rażącego naruszenia prawa w decyzji Prezydenta zwalniało Sąd od badania dalszych kwalifikowanych naruszeń, a w konsekwencji badania w tym zakresie prawidłowości decyzji SKO.
Zdaniem strony problem przede wszystkim dotyczy kwestii rażąco błędnego ustalenia w decyzjach SKO, iż jedyna kwalifikowana wada decyzji Prezydenta polega na naruszeniu określonych w MPZP funkcji terenów. Odmowa zastosowania przez SKO przepisu art. 156 § 1 k.p.a. w stosunku do szeregu innych kwalifikowanych wad decyzji Prezydenta, powinna zostać poddana ocenie w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.; SKO bowiem rażąco błędnie oceniło, że inne kwalifikowane wady prawne decyzji Prezydenta nie występują. Nawet gdyby uznać, że ustalenie braku innych kwalifikowanych wad decyzji w obydwu decyzjach SKO nie skutkuje ich nieważnością, to WSA nie wykonał obowiązku rozpoznania skargi w granicach sprawy. Nie rozpoznał w ogóle zarzutu naruszenia wymogu jednego zainwestowania zawartego w § 2 ust. 2 MPZP. Nie rozpoznał też innych naruszeń wskutek błędnego przyjęcia, że wpływ innych naruszeń na wynik sprawy ogranicza się wyłącznie do związku naruszenia z osnową decyzji, pomijając całkowicie jej pozostałą część i bezprawne wywody SKO, bardzo poważne w konsekwencjach dla losów inwestycji.
Odnosząc się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podkreślono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w ogóle nie odnosi się do podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia decyzją Prezydenta wymogu jednego zainwestowania określonego w § 2 ust. 2 MPZP. Ponadto Sąd w uzasadnieniu jedynie "na marginesie" odniósł się do istotnych zarzutów skargi, bez uwzględnienia stanu faktycznego sprawy i bez analizy akt sprawy. W rezultacie uzasadnienie wyroku zawiera błędne ustalenia faktyczne oraz nie odnosi się do zarzutów skargi. Jedynie naruszenie, które znalazło rozległe uzasadnienie w wyroku, to rzekoma błędna kwalifikacja przez SKO naruszenia wymogów MPZP, jako naruszenia z podstawy art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., zamiast naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie można się zgodzić z wywodami WSA, jakoby fakt utraty mocy przepisu art. 46a ustawy, po wydaniu decyzji Prezydenta, mógł wpływać na podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności ma bowiem charakter deklaratywny. Skoro zatem w dacie wydania decyzji Prezydenta obowiązywał przepis art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy, który stanowił, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to znaczy, iż w dacie wydania decyzji (ex tunc) stała się ona nieważna z mocy powołanego przepisu w oparciu o art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Nie znajduje żadnej podstawy pogląd, że na skutek późniejszego uchylenia powołanego art. 46a ustawy decyzja przestała być nieważna z mocy prawa, a stała się nieważna z uwagi na rażące naruszenie prawa. Błędna wykładnia w zakresie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy jest o tyle istotna, że ma znaczenie dla kwalifikacji innych naruszeń MPZP, pominiętych przez WSA
Podniesiono ponadto, że wbrew ocenie Sądu, dla skarżących wcale nie jest wystarczające, że decyzja Prezydenta została wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż jest również dla nich znaczące, dlaczego została wyeliminowana i jakie to będzie mieć skutki dla całej inwestycji. Ustalenie pełnej skali kwalifikowanych naruszeń prawa ma także znaczenie z punktu widzenia inwestora i osób, które wydały decyzję. Dlatego potrzebne było kompleksowe stanowisko Sądu, obejmujące analizę wszystkich wadliwości decyzji Prezydenta, a w konsekwencji również decyzji SKO.
W dalszej argumentacji zaznaczono, że w ocenie skarżących obydwie decyzje SKO wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, to jest odpowiednich przepisów art. 156 § 1 k.p.a. oraz ustawy. Zasadniczym bowiem ustaleniem obydwu decyzji SKO (poza stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta w oparciu o ustalenie, iż decyzja ta zawiera zapisy sprzeczne z funkcją terenu określoną w MPZP), było rażąco błędne ustalenie, iż nie zawiera ona innych kwalifikowanych naruszeń prawa, a w konsekwencji – niezastosowanie przez SKO przy wydawaniu obydwu decyzji tego organu przepisów:
* art. 156 §1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 46a ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 Ustawy w zw. z §2 ust. 2 MPZP, pomimo iż decyzja Prezydenta narusza ustalony w MPZP oblig jednego zainwestowania ustalonego dla całego osiedla "[...]", co również uzasadnia stwierdzenie jej nieważności z uwagi na wadę powodująca nieważność z mocy prawa;
* art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 42 ust. 1 Ustawy, pomimo iż decyzja Prezydenta nie zawiera obligatoryjnego elementu w postaci ustaleń dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, czym rażąco narusza powołany przepis;
* art. 156 §1 pkt 3 k.p.a., pomimo iż dla inwestycji w dacie wydania decyzji Prezydenta były już wiążąco ustalone warunki zabudowy decyzją ostateczną Prezydenta m. Otwocka o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., w oparciu o którą wydano ostateczne pozwolenie na budowę oraz przystąpiono do realizacji inwestycji, a zatem sprawa była już rozstrzygnięta inną wiążącą decyzją ostateczną.
Niezastosowanie przez SKO powołanych przepisów oraz ustalenie, iż nie zostały one naruszone, wobec ewidentności i oczywistości naruszeń, tkwiących w samej treści, a nawet istocie decyzji Prezydenta, powinno skutkować stwierdzeniem nieważności obydwu decyzji SKO zgodnie z wnioskiem skarżących w oparciu o podstawę z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., to jest z uwagi na stwierdzenie wydania obydwu decyzji SKO z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) w związku z powołanymi naruszeniami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawierała podstaw, które uzasadniałyby wnioskowane uchylenie zaskarżonego wyroku.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego.
W niniejszej sprawie żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zaistniała.
Z uwagi na konstrukcję zarzutów sformułowanych w ramach obu podstaw kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zostaną one omówione łącznie.
Jako zasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej u.z.p.), aczkolwiek trzeba było przyjąć, że mimo błędnej wykładni tych przepisów przedstawionej w uzasadnieniu wyroku, wyrok odpowiada prawu.
Dokonana w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze kontrola decyzji z [...] stycznia 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie nieważnościowym, niewątpliwie opierać się musiała na stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dacie wydania kwestionowanej decyzji.
Wobec ustalenia w postępowaniu nadzorczym, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej nazywana "decyzją w.z.z.t.") jest sprzeczna z ustaleniami wówczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzona została nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 46a ust. 1 pkt 1 u.z.p.
W myśl tego ostatniego przepisu, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z przepisem ust. 2 art. 46a u.z.p., stwierdzenie nieważności decyzji następuje na zasadach i w trybie określonym w k.p.a.
Sąd Wojewódzki wywiódł natomiast, że utrata mocy obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 11 lipca 2003 r., a w tym przepisu art. 46a sprawiła, iż przepis ten nie mógł być podstawą stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie, skoro organ nadzorczy orzekał po tej dacie.
Ten pogląd Sądu słusznie zakwestionowano w skardze kasacyjnej.
Zaznaczyć bowiem trzeba, że z mocy przepisu szczególnego, tj. art. 46a ust. 1 pkt 1 u.z.p. decyzja z [...] stycznia 2003 r., już w dacie jej wydania stała się nieważna, a jedynie stwierdzenie tego w sposób prawnie wiążący dokonane zostało później. O zastosowaniu zatem tej szczególnej sankcji nieważności nie decydował stan prawny istniejący w dacie orzekania przez organ w postępowaniu nadzwyczajnym, lecz ten obowiązujący w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Słuszność tego stanowiska znajduje potwierdzenie w szeregu orzeczeniach sadów administracyjnych (por. wyroki WSA z 22 lutego 2006 r., I SA/Wa 1960/05, z 20 lutego 2009 r., II SA/Wr 522/08, z 6 maja 2010 r., IV SA/Po 826/09, z 10 czerwca 2010 r., II SA/Ke 288/10).
Podkreślenia wymaga również to, że stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym, obowiązującym z mocą wsteczną, a więc zawsze nawiązuje do stanu prawnego z wydania wadliwej decyzji.
Skoro określona wadliwość decyzji z mocy art. 46a ust. 1 pkt 1 powodowała jej nieważność już w dacie kiedy została wydana, to zaistniały stan nieważności trwał nadal mimo uchylenia wymienionego przepisu. Wada decyzji powodująca jej nieważność ma charakter materialnoprawny i tkwi w decyzji, ponieważ odnosi się do elementów stosunku prawnego powstałego z mocy tego aktu administracyjnego.
W piśmiennictwie zwraca się uwage, że stwierdzając nieważność decyzji, organ administracyjny autorytatywnie wskazuje na ciężką wadliwość decyzji, obarczającą ją od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Ocena stanu prawnego jest określona samą konstrukcją stwierdzenia nieważności (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 580). W wyroku z 28 listopada 1997 r. (sygn. III SA 12134/96) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawny z dnia wydania tej decyzji, na taką ocenę nie może mieć wpływu późniejsza zmiana prawa (...)".
Nie ma więc powodów aby przypuszczać – jak uczynił to Sąd Wojewódzki – że inna reguła obowiązuje przy badaniu decyzji w kontekście klauzuli nieważności przewidzianej w przepisie odrębnym. W powołanym wyżej komentarzu wyrażono pogląd, że stwierdzenie nieważności następuje – zgodnie z brzmieniem art. 156 § 1 pkt 7 – na skutek wady, którą decyzja zawiera od chwili jej wydania, a więc tkwi ona w jej elementach. Do stwierdzenia nieważności decyzji na mocy przepisów odrębnych, do których odesłano w art. 156 § 1 pkt 7, należy stosować te same reguły, co do wad decyzji wprost wymienionych w art. 156 § 1, w braku odmiennych postanowień ustawy późniejszej (por. s. 606).
Wobec powyższego należało uznać, że w związku ze stwierdzoną w postępowaniu nadzorczym sprzecznością między treścią badanej decyzji a postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo orzekło o nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 46a ust. 1 pkt 1 u.z.p.
Jako chybiony należało natomiast uznać zarzut kasacyjny, że niedostrzeżoną przez Sąd wadliwością orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego było to, iż jako przesłanki do zastosowania sankcji nieważności decyzji nie potraktowano sprzeczności, która zachodzi według strony skarżącej, polegającej na wydaniu przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wbrew treści § 2 pkt 2 Uchwały w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla "[...]" w O., według którego: "Ustala się wymóg realizacji całego zainwestowania, planowanego na obszarze objętym planem, jako jednego zadania inwestycyjnego".
Zważywszy na fakt, że badanie sprawy odbywało się w trybie nadzwyczajnym, to nie można z treści przepisu wymienionej Uchwały wywieść, iż decyzja wydana została w warunkach nieważności. Wbrew przekonaniu wyrażonemu w treści skargi kasacyjnej, z powołanego przepisu uchwały nie można odkodować normy ustanawiającej bezwzględny zakaz ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiego zamierzenia inwestycyjnego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.
Dla zastosowania sankcji nieważności, przewidzianej w art. 46 ust. 1 pkt 1 u.z.p., omawiany przepis Uchwały musiałby nie pozostawiać żadnej wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia, a tak w rozważanym przypadku nie jest.
Trudno bowiem przyjąć, że nie było możliwe zachowanie wymogu przewidzianego w wymienionym wyżej przepisie ogólnym Uchwały w sytuacji, gdy wydano dla terenu całego osiedla więcej niż jedną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Reasumując należy stwierdzić, że trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze skutek nieważności decyzji powiązało wyłącznie z tym, że ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na terenie, który według miejscowego planu przeznaczony został pod zabudowę budynkami wielorodzinnymi (apartamentowymi).
Kolejnym zagadnieniem, do którego należy się odnieść jest zakres rozpoznawania sprawy w postępowaniu nieważnościowym przez właściwy organ administracji i związany z tym zakres kontroli sądowej co do decyzji wydanej w trybie art. 158 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.
Słusznie autor skargi kasacyjnej podważył stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który uznał, że stwierdzenie jednego kwalifikowanego naruszenia prawa, którego dopuścił się organ wydający decyzję badaną w postępowaniu nieważnościowym "przesądza o braku potrzeby analizowania tej decyzji pod kątem innych kwalifikowanych naruszeń".
Przede wszystkim należy zauważyć, że w piśmiennictwie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości to, że zakres postępowania rozpoznawczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest wyznaczony żądaniem strony. W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęto stanowisko, iż wszczęcie postępowania nieważnościowego na żądanie strony nie zwalnia organu od przeprowadzenia kontroli decyzji w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 858; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego, A. Wiktorowskiej, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 946 oraz powołane tam wyroki NSA z 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, z [...] kwietnia 2001 r., IV SA 645/99).
Konsekwentnie taki też powinien być zakres kontroli sądowej. Uchylenie się przez Sąd Wojewódzki od pełnej oceny zaskarżonej decyzji było uchybieniem, które jednak nie miało wpływu na wynik sprawy.
Istotne jest bowiem to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze już w pierwszej decyzji odniosło się do innych ewentualnych kwalifikowanych niezgodności decyzji z prawem, przy szczególnym uwzględnieniu tych, które zarzucane były przez skarżących.
Mianowicie w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2008 r. przytoczono precyzyjne zarzuty stron co do decyzji o warunkach zabudowy oraz zaznaczono, że organ rozpoznając niniejszą sprawę zobligowany był do rozważenia czy badana decyzja jest dotknięta którąkolwiek z przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Natomiast w konkluzji wywodów stwierdzono, że poza podstawą nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 7, nie wystąpiła którakolwiek z przesłanek przewidzianych w pkt 1-6 wym. przepisu, w szczególności rażące naruszenie prawa.
Wprawdzie w decyzjach obu instancji zabrakło argumentacji dotyczącej wadliwości decyzji wskazywanych przez strony, a nieuznanych przez organ za przesłanki nieważnościowe, to jednak nie oznacza, że nie przeprowadzono oceny w tym zakresie.
Zauważyć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. przy kontroli legalności zaskarżonej do Sądu decyzji, bierze się pod uwagę nie tylko treść samej decyzji, ale też całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Całościowa analiza akt pozwala przyjąć, że nie wystąpiła podnoszona kwalifikowana wadliwość decyzji w postaci braku obligatoryjnych elementów określonych w art. 42 ust. 1 u.z.p.
Trafnie zauważył w uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki, iż decyzja z [...] stycznia 201 r. zawiera w pkt 3 i 4 warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i warunki obsługi komunikacyjnej.
Inną natomiast kwestią, niemieszczącą się w ramach postępowania nieważnościowego, jest prawidłowość warunków określonych w zakresie infrastruktury technicznej i obsługi komunikacyjnej.
Uwagi skarżących tego dotyczące mogłyby być weryfikowane w ramach zwykłej kontroli instancyjnej, a nie w trybie nadzwyczajnym.
Zaznaczyć należy, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego, A. Wiktorowskiej, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 895-896 i powołane tam orzecznictwo NSA i SN).
Wobec powyższego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw, aby stwierdzić, że kontrolowana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została z rażącym naruszeniem art. 42 ust. 1 pkt 4 u.z.p. Ubocznie trzeba zauważyć, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczony był wyłącznie granicami określonymi przepisem art. 156 § 1 k.p.a. a nie potrzebami skarżących w aspekcie ich roszczeń odszkodowawczych, których dochodzić mogą w postępowaniu cywilnym. Skorzystanie z nadzwyczajnego trybu powoduje ograniczone badanie legalności i poprawności ostatecznego rozstrzygnięcia organów administracyjnych. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie może przeradzać się w postępowanie merytoryczne, w którym na nowo bada się wszystkie zarzuty strony – do tego służy bowiem postępowanie odwoławcze oraz skarga wnoszona do sądu administracyjnego w trybie zwykłym.
Tymczasem zakres naruszeń podnoszonych przez skarżących w niniejszej sprawie nie był adekwatny do trybu w jakim przedmiotowa decyzja była kontrolowana.
W rezultacie akceptacji podlegało stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do tego, że w sprawie nie zaistniała przesłanka nieważnościowa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Jako nieuprawnione należało również uznać twierdzenia autora skargi kasacyjnej odnoszące się do podstawy nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowiącego, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
Podkreślić należy, że zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. może nastąpić wówczas gdy istnieje tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy administracyjnej rozstrzygniętej dwoma decyzjami.
Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko pomiędzy tymi samymi stronami.
O tożsamości przedmiotu sprawy decyduje podstawa prawna, podstawa faktyczna i treść żądania strony.
W świetle poczynionych uwag, prawidłowa okazała się ocena organu orzekającego w sprawie oraz Sądu Wojewódzkiego, który w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że decyzja o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2001 r. wydana została dla innego rodzaju inwestycji i dla innego terenu aniżeli decyzja z [...] stycznia 2003 r.
Odnosząc się jednak do twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej należy uzupełniająco zwrócić uwagę, że przepis art. 46 ust. 1 u.z.p., podobnie jak art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewidywał możliwość wydania dla tego samego terenu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w stosunku do nieograniczonej liczby wnioskodawców.
Regulacja tego przepisu wskazuje na istotę omawianej decyzji, której nie uwzględniono w wywodach skargi kasacyjnej. Wskazać więc trzeba, że celem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest określenie możliwych działań inwestora wobec nieruchomości.
Warto w tym miejscu przytoczyć wypowiedź komentatora co do wym. art. 63 ust. 1, zgodnie z którą: "przepis art. 63 ust. 1 stanowi możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do nieograniczonej liczby wnioskodawców. O ustalenie warunków zabudowy do tego samego terenu można złożyć nieograniczoną przez żadną normę prawną liczbę wniosków. W związku z tym dopuszczalne jest toczenie się równolegle kilku postępowań odnośnie do tego obszaru, i w konsekwencji wydanie decyzji dotyczącej tego samego rodzaju inwestycji wielu wnioskodawcom. Uzyskanie decyzji przez jednego wnioskodawcę nie wstrzymuje możliwości wnioskowania przez inne podmioty o ustalenie warunków zabudowy danego terenu, także jeśli jest to ten sam typ inwestycji. Co więcej, wnioskodawca, który już uzyskał warunki zabudowy, może, po raz kolejny, złożyć wniosek odnośnie do tego samego obszaru, ale tylko pod warunkiem, że przedmiotem wniosku jest inna inwestycja (aktualny pozostaje wyr. NSA z 5 lutego 1998 r., II SA/Po 873/97, ONSA 1998, nr 4).
Powyższe rozwiązanie wiąże się z faktem, że adresat decyzji nie musi się legitymować prawem do nieruchomości. Prawo to badane jest dopiero przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Decyzja stwierdza dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, nie przesądza natomiast możliwości realizacji inwestycji. Do tego jest potrzebne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i spełnienie innych wymogów przewidzianych w prawie budowlanym (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 512).
Z tych wszystkich względów należało uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło w niniejszej prawie prawidłowe rozstrzygnięcia, co skutkować musiało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. W konsekwencji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego okazał się zgodny z prawem, mimo częściowo błędnego uzasadnienia.
Wobec tego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.