II OSK 2112/22

II OSK 2112/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Ol 944/21 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2022-06-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 28 ust. 2 oraz 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1839
§ 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a-g
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Dz.U. 2003 nr 78 poz 706
art. 2, art. 6 ust. 1 lit. a, art. 9 ust. 2 i 3
Konwencja sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz  dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska,
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. R. i I. R. oraz M. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 944/21 w sprawie ze skargi B. R. i I. R. oraz M. K. i M. K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 29 października 2021 roku nr WIN-II.7840.4.62.2021 w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę 1.oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestnika postępowania [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 944/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę B. R. i I. R. oraz M. K. i M. K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 29 października 2021 r., nr WIN-II.7840.4.62.2021 utrzymującą w mocy decyzję Starosty Elbląskiego (zwanego dalej "Starostą") z dnia 5 marca 2021 r., znak AB.6740.1.53.2020.WR. Drugą z wymienionych tu decyzji Starosta we wznowionym postępowaniu odmówił, na podstawie art. 149, art. 150 § 1 w zw. z art. 154 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej "K.p.a."), uchylenia decyzji własnej z dnia 11 sierpnia 2020 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] – wieży kratowej typu BOT-E2/35 o wysokości całkowitej 36,15 m n.p.t., na działce nr [...], obręb G., jednostka ewidencyjna E.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. R. i I. R. oraz M. K. i M. K. zarzucając naruszenie:
1. art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, iż nie istnieją jakiekolwiek przepisy prawa materialnego nakazujące badanie możliwości oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, na środowisko, w tym oddziaływania pomiędzy obiektami. Ponadto zdaniem skarżących miało dojść do dokonywania oceny "iluzorycznych" parametrów technicznych obiektu, "który od samego początku był przystosowany do użytkowania, jak w wyroku WSA w Olsztynie II SA/Ol 593/18 z dnia 25 września 2018 roku, który wskazywał na konieczność uwzględniania maksymalnych mocy oraz pochyleń (stan aktualny)". B. R. i I. R. oraz M. K. i M. K. podnieśli również, że wedle organów oraz Sądu odmawia się im prawa do kwestionowania dokumentacji technicznej sporządzonej dla wielokrotnie zaniżonej mocy EIRP anten. Zarzucili, że dopuszczono obejście przepisów prawa z uwagi na to, że uznano w sprawie za niewiążące: wyrok wydany w sprawie dotyczącej środowiskowych uwarunkowań oraz decyzję Wójta Gminy E. odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji. Ponadto nie udowodniono, że pole elektromagnetyczne nie będzie znajdować się nad działkami skarżących i to przy uwzględnieniu istniejącego tła elektromagnetycznego oraz zjawiska odbić od naturalnych przeszkód (stosownie do tego, jak to określono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 74/21);
2. art. 153 oraz 170 P.p.s.a. poprzez zignorowanie zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 593/18, który wskazywał na konieczność uwzględniania maksymalnych mocy oraz pochyleń, czego w niniejszej sprawie nie wykonano, a zaniżono tylko moce EIRP w celu obejścia przepisów prawa;
3. art. 38, art. 39 i art. 74 ust. 3 Konstytucji w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448, dalej "r.MZ") poprzez przyjęcie, iż wyłącznie przepisy wymienionego aktu prawnego stanowią przepisy odrębne, na podstawie których ustala się obszar oddziaływania obiektu i to w sytuacji, w której akt ten został sporządzony bez udziału lekarzy, specjalistów oraz badań potwierdzających bezpieczeństwo przyjętych norm. Ponadto przepisy r.MZ nie dotyczą całego środowiska, lecz tylko jego części;
4. § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 z późn. zm., dalej "r.MI") w związku z art. 28 ust. 2 oraz 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b.") poprzez przyjęcie, iż projekt budowlany nie musi spełnić wymogów, o których mowa powyżej i tym samym osoby postronne mogą przebywać w strefie pośredniej oraz zagrożenia;
5. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 P.b., art. 2, art. 6 ust. 1 lit. a, art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706, dalej "Konwencja"), art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP i § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1939 z późn. zm., dalej "r.RM" – w skardze kasacyjnej omyłkowo wskazano "Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.", który jest publikatorem odrębnej ustawy) poprzez przyjęcie, iż nie stanowią one przepisów odrębnych, ponieważ właściciele sąsiednich nieruchomości nie mają prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy EIRP oraz pochylenia anten i to, pomimo, że brak sumowania mocy EIRP w danym sektorze stanowi nawet rażące naruszenie prawa;
6. art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. i art. 143 Kodeksu cywilnego (K.c.) oraz 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niedokonanie oceny wymienionych przepisów oraz uznanie, że przepisy K.c. nie mogą stanowić źródła interesu prawnego w odniesieniu do działek skarżących, pomimo że inwestycja narusza ich dobra chronione prawem i z tego powodu mieli oni prawo do weryfikacji zaskarżonej decyzji.
Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wystąpili także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Na dzień przed wyznaczonym terminem posiedzenia, na którym rozpoznano skargę kasacyjną, to jest 2 kwietnia 2025 r., do akt wpłynęło pismo procesowe [...] z siedzibą w R. , w którym przedstawiono szeroką argumentację na poparcie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie skarżący kasacyjnie sformułowali zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, jakoby Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że w sprawie brak jest przepisów prawa materialnego nakazujących badanie oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Skarżący podnoszą również, że Sąd zaakceptował ocenę opartą na rzekomo iluzorycznych parametrach technicznych, nie uwzględniając potencjalnej możliwości modyfikacji instalacji przez inwestora [...] sp. z o.o., w tym zwiększenia mocy EIRP anten, oraz bezpodstawnie odmówił skarżącym prawa do kwestionowania dokumentacji technicznej. Zarzut ten jest chybiony.
Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestycji na działce nr [...] dotyczyło zatwierdzenia konkretnego projektu budowlanego, przedstawionego przez inwestora, [...] sp. z o.o. Parametry zamierzenia określono w oparciu o zawartą w nim i także podlegającą zatwierdzeniu dokumentację techniczną, która określała wysokość wieży, typ, liczbę i usytuowanie anten (dwie anteny sektorowe w azymutach 45° i 165°), ich wysokość zawieszenia (34,3 m n.p.t.) oraz równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP – 1999 W dla każdej anteny) i maksymalne pochylenia. Na podstawie tej właśnie dokumentacji, w tym w szczególności zawartej w niej "Analizy występowania obszaru pól E-M...", ustalono, że zasięg pola elektromagnetycznego o wartościach przekraczających normy dopuszczalne dla miejsc dostępnych dla ludności ogranicza się do terenu działki inwestycyjnej nr [...], występując w rzucie poziomym w odległości 4,7 m od wieży i na znacznej wysokości (między 33,4 m a 34,8 m n.p.t.). Twierdzenia skarżących kasacyjnie o rzekomym zaniżeniu mocy EIRP czy możliwości przyszłych modyfikacji mają charakter spekulatywny i nie znajdują oparcia w materiale dowodowym sprawy.
W postępowaniu o pozwolenie na budowę właściwe organy, czyli organy architektoniczno-budowlane, oceniają zgodność z prawem przyszłego zamierzenia inwestycyjnego opisanego w dokumencie, jakim jest projekt budowlany. To projekt budowlany charakteryzuje inwestycję, jest oceniany, a po zatwierdzeniu wyznacza prawa inwestora – a więc jako taki nie może być "sfałszowany". Zjawisko, które opisano w skardze kasacyjnej, wykracza poza kompetencje organów architektoniczno-budowlanych. Skarżący wskazują bowiem na to, że w praktyce dochodzi do samowolnych zmian w parametrach instalacji telekomunikacyjnych przez inwestorów. Weryfikacja takich działań należy do zadań organów nadzoru budowlanego, ewentualnie, gdy następuje zwiększenie oddziaływania na środowisko – właściwych organów ochrony środowiska. Nie można natomiast podważać pozwolenia na budowę, czy przypisywać inwestycji innych parametrów, aniżeli określone w projekcie, twierdząc, że inwestor w przyszłości i tak dopuści się nadużyć. Jeszcze raz z całą stanowczością podkreślić trzeba, że organy architektoniczno-budowlane zatwierdzają przedkładane im projekty budowlane i udzielają pozwoleń na budowę. Złożona dokumentacja projektowa, po zatwierdzeniu, wyznacza prawa inwestora, a prawa te w tym znaczeniu są "stałe". Ani prawdopodobieństwo działania inwestora z naruszeniem ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w projekcie, ani nawet ziszczenie się takiego stanu rzeczy, nie wpływa na przedmiot i skutki wynikające dla inwestora z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Na etapie architektoniczno-budowlanym o zjawiskach opisywanych przez skarżących można rozumować tylko w jednym kontekście – dotyczy to sytuacji, gdy projekt budowlany jest nierzetelny lub wewnętrznie sprzeczny, przez co nie da się precyzyjnie określić parametrów inwestycji. W realiach niniejszej sprawy, także przy takim spojrzeniu, brak było podstaw do podważania danych zawartych w dokumentacji projektowej. Skarżący kasacyjnie nie przedstawili żadnych konkretnych argumentów ani dowodów wskazujących na jej nierzetelność lub wewnętrzne sprzeczności projektu budowlanego złożonego przez [...] sp. z o.o. w kontekście oddziaływania na ich nieruchomości. Sam fakt, że technicznie możliwa jest zmiana parametrów pracy anten, nie oznacza, że zatwierdzony projekt jest wadliwy lub nierzetelny. Zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę inwestor obowiązany jest użytkować instalację wedle zadeklarowanych parametrów, w tym dotyczących mocy, pochyleń wiązek i wykazanego zakresu oddziaływania pola elektromagnetycznego.
Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 153 oraz art. 170 P.p.s.a. poprzez zignorowanie przez Sąd pierwszej instancji zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 593/18. Skarżący kasacyjnie powołują się na ten wyrok jako wskazujący na konieczność uwzględniania maksymalnych mocy i pochyleń anten w sposób odmienny niż przyjęty w niniejszej sprawie. Zarzut ten jest całkowicie chybiony z dwóch powodów. Po pierwsze, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, stan faktyczny w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 593/18 był istotnie odmienny – dotyczył inwestycji o znacznie większej skali (m.in. 10 anten sektorowych w trzech azymutach). Wytyczne dotyczące analizy oddziaływania w tamtej sprawie nie mogły być zatem automatycznie przenoszone na grunt niniejszej sprawy, dotyczącej instalacji z dwiema antenami w dwóch różnych azymutach. Po drugie, i co ma znaczenie decydujące, powoływany przez skarżących kasacyjnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 593/18 został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 703/21. W konsekwencji, wyrok ten nie ma mocy wiążącej w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. ani powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 170 P.p.s.a. i nie może stanowić wzorca oceny dla Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie.
Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 38, art. 39 i art. 74 ust. 3 Konstytucji RP w związku z przepisami r.MZ. Skarżący kwestionują prawidłowość samego rozporządzenia, zarzucając, że zostało ono wydane bez udziału odpowiednich specjalistów i badań, nie dotyczy całego środowiska i nie powinno stanowić wyłącznej podstawy do ustalania obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Również ten zarzut nie może odnieść skutku. Sąd administracyjny nie jest właściwy do badania prawidłowości procedury legislacyjnej, w tym udziału ekspertów czy zakresu przeprowadzonych badań poprzedzających wydanie aktu wykonawczego, co trafnie podniósł Sąd pierwszej instancji. Kompetencja sądu administracyjnego do incydentalnej kontroli zgodności aktów podustawowych z aktami wyższego rzędu (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) nie obejmuje oceny merytorycznej poprawności przyjętych norm z punktu widzenia wiedzy naukowej czy celowości regulacji w sposób sugerowany przez skarżących. Niezależnie od podnoszonych wątpliwości, wskazane rozporządzenie Ministra Zdrowia stanowi obowiązujący akt prawa powszechnie obowiązującego, który określa dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku. Przepisy tego rozporządzenia są zatem jednymi z tych "przepisów odrębnych", o których mowa w art. 3 pkt 20 P.b., na podstawie których ustala się, czy i w jakim zakresie planowana inwestycja wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w otoczeniu. W niniejszej sprawie organy, a za nimi Sąd pierwszej instancji, prawidłowo oparły się na tym akcie, ustalając na podstawie przedłożonej dokumentacji, że poziomy pól elektromagnetycznych przekraczające wartości dopuszczalne dla miejsc dostępnych dla ludności nie wystąpią na nieruchomościach skarżących i nie powodują dla nich ograniczeń w zagospodarowaniu terenu.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia § 9 pkt 2 r.MI w związku z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 P.b. Skarżący wywodzą, że przepis ten, dotyczący stref ochronnych (pośredniej i zagrożenia) związanych z bezpieczeństwem i higieną pracy, powinien być uznany za przepis odrębny w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. i nie należało go pomijać. Omawiany zarzut nie może być uznany za skuteczny. § 9 pkt 2 powołanego rozporządzenia odnosi się ogólnie do wymogów bezpieczeństwa i higieny pracy przy urządzeniach emitujących pole elektromagnetyczne. Jeżeli skarżący chcieliby wykazać, że przez pryzmat tego przepisu można twierdzić o zaistnieniu ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości otaczających działkę inwestycyjną nr [...], to należało w skardze kasacyjnej zagadnienia te sprecyzować, przez odniesienie się do stanu faktycznego sprawy oraz przepisów prawa, z którymi § 9 pkt 2 r.MI koresponduje. Tymczasem motywy skargi kasacyjnej ograniczają się w omawianym zakresie do niegramatycznego zdania, że błędnie przyjęto, iż "projekt budowlany nie musi spełnić wymogów, o których mowa powyżej i tym samym osoby postronne mogą przebywać w strefie pośredniej oraz zagrożenia (w/w rozporządzenia się inne w zakresie występowania uciążliwości)".
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że jeżeli skarżący kasacyjnie chcieliby wykazać, że w postępowaniu wznowieniowym powinni być uznani za strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną, to powinni wskazać na konkretne przepisy odrębne, które statuują ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, ich nieruchomości. Lakoniczne odesłania złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej mogą tylko co najwyżej nasuwać na myśl przepisy rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na pole elektromagnetyczne (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 331) oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. poz. 1286 z późn. zm.). Do regulacji tych Naczelny Sąd Administracyjny nie może się jednak nawet odnieść, gdyż po pierwsze tylko można się domyślać, że skarga kasacyjna dotyczy tego obszaru regulacji prawnych, a po drugie, nie przedstawiono w niej nawet jakichkolwiek odniesień do parametrów technicznych obiektu budowlanego i jego oddziaływań i nie wyjaśniono, w jaki sposób przepisy, do których odwołuje § 9 pkt 2 r.MI, miałyby kreować prawne ograniczenia w możliwości zabudowy lub zagospodarowania ich działek (nr [...], [...], [...]), które uzasadniałyby przyznanie skarżącym statusu strony postępowania.
Nietrafny jest kolejny zarzut dotyczący naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. Jak zaznaczono, działki skarżących nie znajdą się w obszarze występowania ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego generowanego przez stację bazową telefonii komórkowej. Tak więc skarżący nie mogą zostać uznani za stronę postępowania o udzieleniu pozwolenia na budowę w rozumieniu wymienionych przepisów.
Skarga kasacyjna nie jest też zasadna w zakresie, w jakim dotyczy Konwencji.
Po pierwsze, wymieniony w niej art. 2 Konwencji jest przepisem zawierającym katalog definicji legalnych, natomiast nie doprecyzowano, jakich konkretnie podjednostek redakcyjnych tekstu prawnego zarzut dotyczy. Zarzutu tego Naczelny Sąd Administracyjny nie może więc rozpoznać.
Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 6 ust. 1 lit. a oraz art. 9 ust. 2 Konwencji. Przepisy te określają wymogi udziału społeczeństwa oraz dostępu do wymiaru sprawiedliwości (procedur odwoławczych) w postępowaniach dotyczących ochrony środowiska – jednak odnoszą się przedmiotowo do przedsięwzięć wymienionych w załączniku nr I do Konwencji. Inwestycja, której dotyczy niniejsze postępowanie, nie jest w tym załączniku wymieniona.
Nieusprawiedliwiony jest wreszcie zarzut naruszenia art. 9 ust. 3 Konwencji. Przepis ten stanowi, że: "Dodatkowo i bez naruszania postanowień odnoszących się do procedur odwoławczych, o których mowa w ustępach 1 i 2, każda ze Stron zapewni, że członkowie społeczeństwa spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym, będą mieli dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających postanowienia jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska". Art. 9 ust. 3 Konwencji, w odróżnieniu od jej art. 9 ust. 2, ma wprawdzie szersze spektrum przedmiotowe, lecz w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniają zastosowania tej regulacji. Przepisy polskiego prawa określają krąg stron postępowania o pozwolenie na budowę, a w przypadku inwestycji z zakresu telefonii komórkowej w praktyce krąg stron, czyli zarazem osób, którym przysługuje prawo do zaskarżenia decyzji, określa się stosownie do obszaru oddziaływania ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b.). B. R. i I. R. oraz M. K. i M. K. są właścicielami działek, które znajdują się wyraźnie i w znacznym oddaleniu od granic pola elektromagnetycznego projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej – wyznaczonego normatywem właściwym dla miejsc dostępnych dla ludności. Nieprzyznanie im więc prawa stron wedle prawa krajowego nie jawi się jako stan naruszający art. 9 ust. 3 Konwencji.
Nie naruszono także art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a-g r.RM. Przedmiotem skargi były decyzje wydane w postępowaniu wznowieniowym, w którym organy nie dopatrzyły się wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. To skutkowało odmową uchylenia decyzji objętej wznowieniem: decyzji Starosty z dnia 11 sierpnia 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Istotą sprawy była więc kwestia kręgu stron postępowania i ustalenia przynależności do niego skarżących, a nie to, czy doszło do naruszenia przepisów r.RM pod kątem ewentualnego wymagania od inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., art. 143 K.c. oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżący argumentują, że ochrona prawa własności wynikająca z Kodeksu cywilnego i Konstytucji RP powinna stanowić samodzielną podstawę do uznania ich za stronę postępowania, gdyż inwestycja narusza ich dobra chronione prawem. Definicja obszaru oddziaływania obiektu z art. 3 pkt 20 P.b., kluczowa dla ustalenia kręgu stron zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b., wymaga istnienia identyfikowalnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego, wynikających z "przepisów odrębnych". Ogólne normy dotyczące własności, takie jak art. 143 K.c. (dotyczący granic przestrzennych prawa własności gruntu) czy art. 64 Konstytucji RP, zasadniczo nie stanowią takich przepisów odrębnych w rozumieniu P.b. Roszczenia cywilnoprawne związane z ewentualnie nadmiernymi immisjami dochodzone są przed sądami powszechnymi. Również art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., nakazujący poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, uzasadnionych interesów osób trzecich, jest ogólną zasadą Prawa budowlanego, ale nie definiuje samodzielnie obszaru oddziaływania w sposób kreujący status strony dla właścicieli, użytkowników wieczystych bądź zarządców nieruchomości sąsiednich, jeśli brak jest konkretnych ograniczeń wynikających z innych przepisów bezpośrednio je statuujących. W niniejszej sprawie organy i Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustaliły, że przepisy odrębne, wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu działek skarżących w związku z realizacją spornej stacji bazowej, nie mogą być zidentyfikowane. W skardze kasacyjnej tezy przeciwnej nie wykazano. W konsekwencji, prawidłowo uznano, że skarżący nie posiadali interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. i nie byli stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia 11 sierpnia 2020 r., co skutkowało odmową uchylenia tej decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).
Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że włączył do akt pismo procesowe [...] z siedzibą w R. złożone na dzień przed rozprawą, na której rozpoznano skargę kasacyjną. Trzeba zaznaczyć, że Stowarzyszenie to nie było wcześniej dopuszczone do udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej. Także samo pismo z dnia 2 kwietnia 2025 r. nie zawierało wniosku o takie dopuszczenie. W zaistniałych okolicznościach Sąd, mając z urzędu wiedzę o celach statutowych Stowarzyszenia, zapoznał się z jego stanowiskiem, traktując je jako wypowiedź amicus curiae.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek [...] sp. z o.o. o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż w świetle art. 204 P.p.s.a. nie ma podstaw do zasądzenia takich kosztów względem uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego, a taki status ma spółka będąca inwestorem.