II OSK 2111/22

II OSK 2111/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Roman Ciąglewicz
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Ol 57/22 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2022-04-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 pkt 9
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184, 203, 204
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 57/22 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 listopada 2021 r., nr WIN-II.7840.4.138.2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pomostu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Gminy [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, dalej "WSA w Olsztynie, Sąd I instancji, Sąd wojewódzki" wyrokiem z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 57/22 oddalił skargę A. H. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, dalej "Wojewoda" z 24 listopada 2021 r., nr WIN-II.7840.4.138.2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pomostu.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 16 września 2021 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą G. [...] (dalej: "G.") pozwolenia na budowę pomostu spacerowego dwuczęściowego na działce nr [...] w [...], obręb [...], gmina [...].
A. H., dalej "skarżąca kasacyjnie" wniosła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:
a) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej "Pr. bud.") poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że na organie nie spoczywa obowiązek kompleksowego badania zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, przez co przyjęto za uzasadnione nieuwzględnienie przez organ wpływu budowy inwestycji na istniejący ekosystem jeziora [...], w tym zanik siedliska m. in. sielawy, co w dalszej perspektywie przyczyni się do degradacji istniejącego ekosystemu;
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 65 lit. a) i b) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839; dalej "Rozporządzenie") poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że inwestycja nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, mimo że planowana inwestycja wymaga decyzji środowiskowej, która nie została wydana;
3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. w zw. z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.; dalej "k.c.") oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji brak poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym skarżącego,
b) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:
4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 84 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej "k.p.a.") poprzez oddalenie skargi mimo nieprzeprowadzenia w jakimkolwiek zakresie analizy (oceny) wyjaśnień udzielonych przez projektanta, działającego na zlecenie inwestora i w konsekwencji bezkrytyczne oparcie się na tym opracowaniu, co świadczy o braku wnikliwego, wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego rozpatrywanej sprawy;
5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi mimo przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów oraz braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a także zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla niniejszej sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, w tym w szczególności oparcia kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych na danych podanych przez projektanta, działającego na zlecenie inwestora i w konsekwencji pominięcie okoliczności, że realizacja planowanego pomostu przyczyni się do zniszczenia ekosystemu (w tym miejsc tarliskowych sielawy), a także że może zostać uznana za inwestycję wymagającą decyzji środowiskowej, która jednak nie została wydana;
6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi mimo arbitralnego zakwestionowania twierdzeń skarżącej kasacyjnie o negatywnym wpływie inwestycji na środowisko, bez uprzedniego przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w w/w zakresie;
7. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co skutkowało błędnym przyjęciem, że dostęp do linii brzegowej na przedmiotowym terenie nie jest obecnie w pełni możliwy;
8. art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na brak możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdyż lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku pozbawiło skarżącą kasacyjnie informacji o przesłankach rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie; zasądzenie na jej rzecz na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
G. [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualny t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził istnienia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania sądowego.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Niezasadne są zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę pomostu spacerowego dwuczęściowego. Kwestią sporną w sprawie jest ocena zgodności z prawem powyższej decyzji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji zasadnie uznał, że w pełni odpowiada ona prawu i słusznie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na wadliwość zastosowania powołanej normy w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. są nieuprawnione. Organy dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie ustawowe elementy i pozwala na skontrolowanie jej poprawności.
Także stan faktyczny sprawy został szczegółowo ustalony. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pomost spacerowy na wysokości działek o numerach [...] umiejscowiony został na działce jeziornej. Na tym odcinku pomost stanowi przedłużenie ciągu spacerowego wzdłuż Jeziora [...]. Przedmiotowa inwestycja ma służyć celom rekreacyjnym, wyłącznie do komunikacji pieszej. Na wysokości działki nr [...], gdzie inwestycja krzyżować się będzie z istniejącym pomostem, projektant zaprojektował zamykane furtki w linii barierek projektowanego pomostu zamocowane do stalowych słupków.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) Pr. bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (lit. a) oraz wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (lit. b). W analizowanej sprawie organy dokonały takiej oceny, a jej wynik pozwalał uznać, że spełnione zostały wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Pr. bud.
Tym samym jeśli organ administracji architektoniczno-budowlanej uznał, że przedłożony przez inwestora projekt jest zgodny z prawem to nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta ma bowiem charakter związany. Przepis art. 35 ust. 4 Pr. bud. nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ani możliwości uzależnienia wydania tego pozwolenia od spełniania dalszych warunków, np. od zgody sąsiadów (zob. wyrok NSA z: 17 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 840/21, LEX nr 3327474, z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2300/20, LEX nr 3601155). Nie doszło wobec tego do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.
Skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji. Planowana inwestycja, jak wskazano powyżej, to pomost spacerowy. Jest realizowany dla celów rekreacyjno-turystycznych, jako miejsce odpoczynku i stanowi przedłużenie ciągu spacerowego we wsi [...]. Pomost ma służyć wyłącznie dla komunikacji pieszej, więc jego strefa oddziaływania ogranicza się tylko do granic jego przebiegu. Nietrafnie zatem autorka skargi kasacyjnej podnosi zarzut, że do pomostu będą mogły cumować kajaki czy statki, bo nie taka jest jego funkcja wynikająca z przedłożonego projektu. Niezasadne jest także twierdzenie zawarte na str. 8 skargi kasacyjnej – "wybudowanie urządzenia wodnego zatwierdzonego w zaskarżonej decyzji w praktyce stworzy właśnie śródlądową drogę wodną, albowiem będzie możliwy przewóz osób (w praktyce także towarów) statkami (w rozumieniu ustawy o żegludze śródlądowej)". Zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. i) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2021, poz. 624 ze zm.) pomost i przystań stanowią urządzenia wodne. Pomost w rozumieniu przepisów powołanej ustawy nie może służyć do cumowania jednostek pływających, bez względu na ich rozmiary i przeznaczenie. Jeżeli do pomostu cumowane są jednostki pływające (łodzie, kajaki, rowery wodne, pontony, itp.) wówczas urządzenie wodne kwalifikowane jest jako przystań i wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
Dalej wskazać trzeba, że gdyby przedmiotowy pomost miał być przystanią dla nie mniej niż 10 łodzi, to rzeczywiście uzyskanie decyzji środowiskowej jest wymagane. Jeżeli jednak pomost, tak jak w przedmiotowej sprawie, nie będzie spełniał takich funkcji, a także nie będzie miał możliwości spełniania takich funkcji, to nie stanowi on przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej kasacyjnie. Przedsięwzięcie budowlane, jakim jest budowa pomostu, nie zawiera się w katalogu inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określonego w Rozporządzeniu. Zarzuty dotyczące negatywnego oddziaływania na środowisko są zatem bezpodstawne.
Skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie § 3 ust. 1 pkt 65 lit. a) i b) Rozporządzenia, które do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczają przystanie śródlądowe dla nie mniej niż 10 statków (lit. a), wykorzystujące linię brzegową na długości większej niż 20 m (lit. b). Przedmiotem niniejszego postępowania, jak już wyżej wskazano nie jest przystań, ale pomost. Nietrafne są tym samym zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b. Pr. bud. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 65 lit. a) i b) Rozporządzenia.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut pominięcia okoliczności, że realizacja planowanego pomostu przyczyni się do zniszczenia ekosystemu (w tym miejsc tarliskowych sielawy). Wywodząc powyższy zarzut skarżąca nie uprawdopodobniła, że siedliska te znajdują się w tej części jeziora, gdzie ma być wybudowany przedmiotowy pomost. Jednocześnie podkreślić trzeba, że przeprowadzona została analiza wpływu na gospodarkę wodną, która zakończona została wydaniem decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 3 listopada 2020 r., udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego na Jeziorze [...]. Jednocześnie decyzją tą nałożono określone obowiązki, w tym m.in. zastosowanie rozwiązań powodujących ograniczenie negatywnego oddziaływania realizacji inwestycji na środowisko przyrodnicze.
Dalej wskazać trzeba, że słusznie wskazał Sąd wojewódzki, iż skarżąca nie wykazała, na czym ma polegać negatywny wpływ spornej inwestycji na wykonywanie przez nią prawa własności. Okoliczność, że skarżąca i właściciele działek sąsiadujących z przedmiotową inwestycją sprzeciwiają się jakimkolwiek inwestycjom wzdłuż granicy z ich działkami od strony jeziora, gdyż naruszają one – w ich ocenie – możliwość nieskrępowanego korzystania z działek, nie stanowią bowiem o naruszeniu ich interesu prawnego. Obecnie, co wynika z ze zdjęć zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy, skarżąca wraz z innymi właścicielami mają prywatny, niczym nie skrępowany dostęp do jeziora. Rację ma skarżąca kasacyjnie, że w wyniku budowy pomostu łączącego ciągi piesze dostęp ten będzie miał już nieco inny charakter. Trudno jednak przyjąć za skarżącą kasacyjnie, że będzie ona dotknięta jakimikolwiek ograniczeniami w zagospodarowaniu swojej działki, z uwagi na samo istnienie pomostu. W orzecznictwie przyjmuje się, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. Interes osób trzecich chroniony przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. nie może naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 Pr. bud., zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (zob. wyrok NSA z 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 923/21, LEX nr 3755647). Za niezasadne uznać należy zatem zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9) Pr. bud. w zw. z art. 144 k.c. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Nietrafnie zarzucono także w skardze kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogów. O naruszeniu tej regulacji można mówić wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z 6 października 2022 r., sygn. akt I OSK 196/21, LEX nr 3432300 i orzeczenia tam wskazane). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji stanowi odzwierciedlenie toku badania danej sprawy. Stanowisko Sądu wojewódzkiego wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Jednocześnie podkreślić trzeba, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącą kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku (zob. wyrok NSA: z 7 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1836/22, LEX nr 3757027, z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 5161/21, LEX nr 3821618).
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Oddalenie wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania wynika z faktu, że możliwości takiej nie przewidują przepisy art. 203-204 p.p.s.a.