II OSK 2110/12

II OSK 2110/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-08-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak /sprawozdawca/
Maria Czapska - Górnikiewicz
Roman Hauser /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2660/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2012-04-20
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 134 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 268a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 86 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 595
art. 4 ust. 2
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Anna Żak ( spr. ) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2660/11 w sprawie ze skargi W. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania odpisu dokumentu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
II OSK 2110/12
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2012r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2660/11, po rozpoznaniu skargi W. S., uchylił postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011r. nr [...], odmawiające wydania odpisu dokumentu (pkt I). Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt II) i przyznał ze środków budżetowych Sądu na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu, koszty nieopłaconej pomocy prawnej (pkt III).
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W. S. zwrócił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie o wydanie odpisu protokołu z oględzin z dnia 5 lipca 2011r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie odmówił wydania odpisu tego dokumentu ze sprawy dot. przepustu wykonanego na działce o nr ew. [...] w W., gm. [...] wskazując, że W. S. nie jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., co uprawniałoby go do żądania wydania odpisu dokumentu z akt sprawy administracyjnej na podstawie art. 73 k.p.a.
W zażaleniu na to postanowienie W. S. domagał się stwierdzenia nieważności postanowienia na podstawie 156 §1 pkt 1 i 2 k.p.a. lub wznowienia postępowania na podstawie 145 §1 pkt 1,2 i 4 k.p.a. Wskazał na brak umocowania ustawowego dla osoby, która wydała postanowienie w pierwszej instancji, ponieważ pełniła ona obowiązki powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (p.o. PINB w Wołominie). Podkreślał, że postanowienie jest nielegalne, wydane bez podstawy prawnej oraz poświadczające nieprawdę, poprzez posłużenie bez umocowania pieczęcią organu PINB w Wołominie. Ponadto zarzucił naruszenie art 6, 7, 8, 9,10, 28, 61 §1 i 4, 77§1 k.p.a.
Postanowieniem z dnia [...] października 2011r., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie utrzymał w mocy postanowienie PINB w Wołominie z dnia z dnia [...] sierpnia 2011 r., wskazując, że organ ten dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Podkreślił, że organ administracji ma obowiązek wydania postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. odmawiającego wglądu do akt (sporządzania notatek, kopii odpisów) także wówczas, gdy wnioskodawca nie jest stroną postępowania w rozumieniu art.28 k.p.a. Organ odwoławczy zaznaczył, że w dniu 03.10.2011 r. do akt wpłynęła decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia [...].09.2011r., umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie zbadania legalności przepustu wykonanego na działce nr ew. [...] w W.
W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia, powiatowy organ nadzoru budowlanego wskazał, że W. S. (na którego wniosek postępowanie zostało wszczęte) nie posiada interesu prawnego w tym postępowaniu. Wobec tego nie jest stroną postępowania i nie ma uprawnień do skutecznego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. W związku z powyższym z uwagi na nieuznanie W. S. za stronę postępowania w sprawie dot. w/w przepustu, w ocenie organu odwoławczego, PINB w Wołominie prawidłowo odmówił wydania odpisu dokumentów zgodnie z art. 74 § 2 kpa. Odnosząc się do zarzutu wydania postanowienia przez nieuprawniony organ wyjaśnił, że kwestia dotycząca pełnienia przez daną osobę funkcji organu nadzoru budowlanego wielokrotnie była wyjaśniana w odrębnych pismach kierowanych do skarżącego. W pismach tych jednoznacznie wskazywano, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uważa, że osoba pełniąca obowiązki powiatowego organu nadzoru budowlanego posiada takie same kompetencje, jak powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. W tym też zakresie może korzystać z pieczęci urzędowych. Jedynym ograniczeniem wykonywania przez tę osobę obowiązków jest ich czasowość tj. do czasu ustania przeszkód lub powołania nowego inspektora. Organ odwoławczy wskazał również, że stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie zostało obsadzone zgodnie z przepisami Prawa budowlanego.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. S. domagając się stwierdzenia nieważności tego postanowienia na podstawie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa lub jego uchylenia na podstawie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podnosił, że pełniący obowiązki powiatowego inspektora
nadzoru budowlanego nie jest organem administracyjnym, nie ma żadnego umocowania ustawowego do wydawania decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Uzasadniając zajęte stanowisko Sąd wskazał, że z zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 138 k.p.a., organ odwoławczy rozpatrując sprawę ponownie, obowiązany jest rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i zarzuty podniesione przez strony postępowania oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy powinien zbadać zarzuty strony, a w uzasadnieniu decyzji administracyjnej odnieść się do nich, szczególnie jeśli zarzuty dotyczą sposobu zastosowania przepisów prawa materialnego. Treść uzasadnienia ma bowiem szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji obejmującej wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu, organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do zasadniczego zarzutu dotyczącego podpisania postanowienia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011r. przez "p.o. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie". Tymczasem skarżący zarzucał, że postanowienie organu I instancji, a za nim zaskarżone postanowienie, nie wskazywało źródła umocowania podpisanej pod postanowieniem osoby do wydawania postanowienia w imieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (Sąd pierwszej instancji omyłkowo używał określenia "decyzja" zamiast "postanowienie"). Nie wskazano normy kompetencyjnej wynikającej z powszechnie obowiązującego przepisu prawa, ani też innej informacji o upoważnieniu wydanym przez organ dla osoby podpisanej pod decyzją(powinno być postanowienia) do jej wydania. Sąd wskazał, że powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 80 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego wykonuje zadania nadzoru budowlanego, jako samodzielny organ administracji rządowej. Organ ten, w przeciwieństwie do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, który działa w imieniu wojewody, wykonuje powierzone mu zadania w imieniu własnym, a nie starosty. W związku z tym nie jest on organem zaliczanym do organów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. Procedurę jego
powołania określa art. 86 Prawa budowlanego, z którego wynika, że powołuje go starosta spośród co najmniej trzech kandydatów wskazanych przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Sąd zwrócił uwagę, że organizację pracy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie określa Regulamin Organizacyjny Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie stanowiący załącznik Nr 1 do zarządzenia Nr 5/2010 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia 23 czerwca 2010 r. Dokument ten jednak nie wyjaśnia kwestii będącej podstawą zarzutu odwołania. W ocenie Sądu, obowiązkiem organu odwoławczego było wnikliwe odniesienie się do zarzutów odwołania w sposób umożliwiający kontrolę sądową. Tymczasem, z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wskazał jedynie, że "kwestia ta była skarżącemu wyjaśniana wielokrotnie". Sąd wskazał, że żadna decyzja ani pismo ze wskazanym w uzasadnieniu numerem sprawy nie znajdują się w aktach administracyjnych, co całkowicie uniemożliwia sądową weryfikację twierdzeń organu. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja ( powinno być postanowienie) wydana została z naruszeniem art. 140 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Jednocześnie ogólnikowo stwierdził, że nie podziela pozostałych zarzutów skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. S., reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu, który domagał się uchylenia tego wyroku w części dotyczącej pkt. I oraz przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt.2 p.p.s.a zarzucił naruszenie:
- art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art.135 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia,
- art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nie stwierdzenie nieważności postanowienia organu pierwszej instancji pomimo, że zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art.126 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane przez pozaustawowy organ, jakim jest pełniący obowiązki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego w tym prawa budowlanego, nie przewidują funkcjonowania –pełniącego obowiązki powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Powołując
treść art.80 ust.2 pkt 1 oraz art. 80 ust.2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane podniesiono, że ustawodawca przewidział dwa organy nadzoru budowlanego : powiatowego inspektora nadzoru budowlanego i wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Skarżący kasacyjnie podniósł, że jeśli ustawodawca chce dopuścić funkcjonowanie "pełniącego obowiązki" to wprost funkcję taką definiuje i wyposaża w określone kompetencje np. Marszałek Senatu w określonych Konstytucją RP sytuacjach pełni obowiązki Prezydenta, Główny Lekarz Weterynarii także w określonych ustawą przypadkach wyznacza osobę pełniącą obowiązki powiatowego, wojewódzkiego lub granicznego lekarza weterynarii. Ponadto, ubocznie skarżący podniósł, że postanowienie z dnia [...].08.2011r. zostało wydane przez osobę , która nie posiadała upoważnienia do załatwiania spraw, o którym mowa w art. 268 k.p.a. i ta okoliczność także przesądza o wystąpieniu wady, o której mowa w art.156 §1 pkt 1 k.p.a.
W związku z powyższym w ocenie skarżącego, postanowienie pierwszej instancji z dnia [...].08.2011r. zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości i stosownie do art.156 § pkt 1 k.p.a., Sąd pierwszej instancji powinien stwierdzić jego nieważność na podstawie art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Zarzuty kasacji naruszenia przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art.135 p.p.s.a oraz art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art.126 k.p.a. poprzez to, że Sąd pierwszej instancji nie stwierdził nieważności postanowienia z dnia 4 sierpnia 2011r., z uwagi na wydanie go z naruszeniem przepisów o właściwości, są nieuzasadnione.
Skarżący kasacyjnie uważa, że postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wydania skarżącemu odpisu dokumentu z akt sprawy, nie zostało wydane przez ustawowy organ nadzoru budowlanego, ponieważ obowiązujące przepisy prawne nie przewidują funkcji pełniącego obowiązki powiatowego inspektora nadzoru budowlanego.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji była sprawa dotycząca wydania odpisu dokumentu z akt sprawy administracyjnej. Przedmiotem rozstrzygnięcia nie była kwestia prawidłowości powołania, a w konsekwencji sprawa właściwego umocowania osoby pełniącej obowiązki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano już pogląd, który należy podzielić, że zagadnienie ewentualnej wadliwości samego aktu powierzenia obowiązków nie mogło być przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji, który orzekał w granicach sprawy, określonych przez treść zaskarżonego w sprawie postanowienia. Kontrola taka wykraczałaby poza granice danej sprawy określone zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Ponadto zarzut nieprawidłowego powołania osoby, której powierzono pełnienie funkcji organu (tzw. piastuna funkcji organu) nie jest tożsamy z zarzutem naruszenia właściwości tego organu do wydania zaskarżonego postanowienia. Czym innym jest istnienie samego organu administracji publicznej właściwego do rozstrzygania określonej kategorii spraw z zakresu administracji publicznej, a czym innym to, czy we właściwym trybie powołano piastuna tego organu, to jest osobę fizyczną pełniącą funkcję odpowiadającą nazwie organu i wykonującą jego kompetencje (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1783/09 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyrokach z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 61/07 i z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1549/09 (publikowane http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Będąc związanym zarzutami skargi kasacyjnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla potrzeb rozstrzygnięcia tej sprawy, istotna jest jedynie okoliczność, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez osobę piastującą funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie, a więc organ właściwy do rozpoznania sprawy. Z tego względu, w tej sprawie nie ma podstaw do
stwierdzenia nieważności postanowienia organu pierwszej instancji z powodu wydania tego rozstrzygnięcia przez organ niewłaściwy.
Zgodzić się należy ze skarżącym, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają żadnych regulacji dotyczących stanowiska pełniącego obowiązki powiatowego inspektora nadzoru budowlanego( czy też zastępcy powiatowego inspektora nadzoru budowlanego), a zgodnie z art. 86 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane( Dz.U. z 2013r.,nr 409 t.j. z późn.zm.) powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest powoływany i odwoływany przez Starostę.
Należy jednak wskazać, że podstawową cechą administracji publicznej jest zasada ciągłości jej działania. Niemożność wykonywania obowiązków powiatowego inspektora nadzoru budowanego nie może prowadzić do braku możliwości podejmowania określonych czynności m.in. w postępowaniu administracyjnym. Działalność organu musi być tak zorganizowana, aby zapewniać nieprzerwane i stałe jego funkcjonowanie oraz umożliwiające organowi wypełnianie swoich ustawowych czynności i obowiązków. Utożsamianie organu administracji publicznej tylko z piastunem organu (osobą fizyczną) stanowiłoby zagrożenie dla funkcjonowania tej zasady. W literaturze podkreśla się, że w oparciu o rozwiązania prawa ustrojowego należy przyjąć, że wykonywanie administracji publicznej przypisane jest organom w ujęciu organizacyjno-przedmiotowym. Oznacza to, że brak piastuna organu administracji publicznej nie przerywa bytu organu administracji publicznej, przyjęta zaś w prawie ustrojowym koncepcja organizacyjno-przedmiotowa zapewnia trwałość organu administracji publicznej (B.Adamiak. O podmiotowości organów administracji publicznej w postepowaniu sądowoadministarcyjnym. Państwo i Prawo z 2006r. nr 11).
Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013r.,nr 595,t,j, z późn.zm) do zadań publicznych powiatu należy również zapewnienie wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. Do kręgu tych powiatowych inspekcji należy także powiatowy inspektor nadzoru budowlanego z mocy powołanego wyżej art.86 ust.1 i 2 Prawa budowlanego.
W sytuacji, zatem gdy w danym czasie, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego z różnych przyczyn nie może wykonywać swoich obowiązków, albo po prostu został odwołany i nie powołano jeszcze nowego, jedynym wyjściem jest wyznaczenie przez starostę osoby pełniącej obowiązki powiatowego inspektora
nadzoru budowlanego, do czasu ustania przeszkód lub powołania nowego inspektora (por. Komentarz do art.86 prawa budowlanego R. Dziwiński, P. Ziemski, publ. Lex Omega).
Nie można zatem podzielić stanowiska reprezentowanego w skardze kasacyjnej, że postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011r. o odmowie wydania odpisu dokumentu z akt sprawy administracyjnej nie zostało wydane przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Podnoszona ubocznie, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, okoliczność dotycząca braku po stronie osoby pełniącej obowiązki inspektora nadzoru budowlanego upoważnienia, o jakim mowa w art. 268a k.p.a. nie mogła być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponieważ nie dotyczy ona stanu faktycznego i prawnego tej sprawy.
Z powyższych przyczyn, zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.