II OSK 211/24

II OSK 211/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Jan Szuma
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 684/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-06-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77, art. 145 par. 1 pkt 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 36a ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 141 par. 4, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 684/23 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 grudnia 2022 r., nr 1177/OPON/2022 w przedmiocie uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 684/23, po rozpoznaniu skargi J. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego (Wojewoda) z 27 grudnia 2022 r., nr 1177/OPON/2022, w przedmiocie uchylenia decyzji: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2) zasądził od Wojewody na rzecz J. W. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższą decyzją, sprostowaną postanowieniem z 10 stycznia 2023 r., nr 7/OPON/2023, Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (Starosta) z 14 lipca 2022 r., nr 1117/2022. Ww. decyzją Starosta, w związku z decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z 26 czerwca 2019 r., nr 859/19, oraz powziętą informacją o wydaniu wyroków II OSK 2079/19 i II OSK 1782/21, w oparciu o art. 36a ust. 2 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud.") oraz art. 162 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a., uchylił własną decyzję z 9 listopada 2012 r., nr 1323/2012, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. W. pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego "przebudowa budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej", na działce nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli uczestnicy postępowania H. M. i M. M., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od skarżącego na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucili naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie, będące skutkiem błędnego przyjęcia, że organy obu instancji wydały swoje decyzje z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., polegającym na "nie uwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy" jak również wskazań zawartych w wyrokach NSA z 5 kwietnia 2022 r., II OSK 1782/21 oraz z "05.05.2022r." [powinno być 5 kwietnia 2022 r. - dopisek NSA], II OSK 2079/19, podczas gdy ocena organów obu instancji była prawidłowa albowiem ich decyzje uwzględniały fakt, że przekroczenie granicy działki nr [...] (poprzednio [...]) "należącej do skarżących było wynikiem nie skrzywienia budynku i jego przesunięcia względem jednej z granic działki ale pobudowanie przez uczestnika" (jego poprzednika prawnego) budynku większego o co najmniej 0,46 m "niż ujęta w projekcie architektoniczno-budowlanym" (według pozwolenia na budowę budynek miał mieć szerokość 10,80 m, tj. miał mieścić się w granicach działki, która miała tą samą szerokość);
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez błędne jego zastosowanie, w sytuacji gdy ustalony stan faktyczny sprawy winien skutkować podciągnięciem tychże ustaleń pod hipotezę normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., mianowicie skoro decyzje organów obu instancji, poprzedzające zaskarżony wyrok, wydane były w trybie art. 36a ust. 2 Pr.bud., to w sytuacji, w której - jak wskazał Sąd I instancji - "wydano wyrok w których uchylono obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych" powstał stan opisany hipotezą normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., tj. ujawniły się podstawy do wznowienia postępowania w związku z tym, że decyzje były wydane w oparciu inną decyzję, która zastała uchylona, czyli zaistniały podstawy o których mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., uprawniające do wznowienia postępowania;
3. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który nie wyjaśnia jakie są faktyczne przyczyny wydania rozstrzygnięcia.
Pismem procesowym z 10 stycznia 2025 r. H. M. i M. M. wnieśli o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu z załączonych do pisma dokumentów: 1) szkicu inwentaryzacyjnego działek o nr ew. [...] i [...] z 6 maja 1985 r.; 2) mapy sytuacyjnej zatwierdzonej 28 maja 1981 r. przez Urząd Miasta i Gminy w [...]; 3) opisu i mapy działki budowlanej nr ew. [...] (dz. [...]) z 17 października 1981 r.; 4) szkicu wytyczenia budynku na działce nr ew. [...] (dz. [...]) z 14 września 1985 r. po samowoli budowlanej na działce [...] (dz. [...]); 5) mapy zasadniczej zabudowy działek o nr ew. [...] i [...] z 15 listopada 2021 r.; 6) kopii mapy ewidencyjnej działek o nr ew. [...] i [...], GEK.6642.2338.2022 [...], skala 1:500; 7) mapy zasadniczej zabudowy działek - ulica [...], zabudowa szeregowa trójkami, działki nr ew. [...], GEK.6642 2338 2022, skala 1:500; 8) decyzji WINB z 17 czerwca 2024 r., nr 619/24; 9) pisma M. i H. M. - uzupełnienie odwołania od decyzji PINB z 17 kwietnia 2024 r., nr 117/2024; 10) postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z 2 grudnia 2024 r. - Sąd postanowił zawiesić postępowanie sygn. akt IC [...]/14 na postawie art. 177 § 1 pkt 3 kpc; 11) dwóch zdjęć domu z 1993 r. na dowód istniejącej na gruncie działki nr [...] kolizji budynków oraz trzech zdjęć z 2021 r. na dowód, że przez 10 lat toczących się postępowań administracyjnych w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu nic się nie zmieniło.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu opartego na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. W tej mierze wyjaśnić trzeba, że naruszenie ww. przepisu, który określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku, może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu wojewódzkiego, gdy chodzi o analizę przedstawionego w nim stanowiska i argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi jego sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Sąd ten wyjaśnił powody dla których uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa (materialnego, procesowego), nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. To że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd Wojewódzką oceną nie świadczy o naruszeniu analizowanego przepisu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Przypomnieć należy, że Wojewoda w zaskarżonej decyzji z 27 grudnia 2022 r. wskazał, że mocą decyzji WINB z 26 czerwca 2019 r. inwestor zobowiązany został do przedstawienia, w terminie do 30 września 2019 r., czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego przy ul. [...] [...] w [...] uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Podstawę prawną aktu stanowił art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 7 Pr.bud. Wojewoda przyjął, że decyzja ta nie wyłączała swoim zakresem decyzji Starosty z 19 listopada 2012 r. (powinno być 9 listopada 2012 r.), nr 1323/2012.
Sąd I instancji orzekając 28 czerwca 2023 r. uwzględnił z urzędu fakt wydania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 3292/20, mocą którego uchylony został wyrok WSA w Warszawie z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1801/19 oraz ww. decyzja WINB z 26 czerwca 2019 r., nr 859/19 i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 18 marca 2019 r., nr 71/2019. Sąd stwierdził, że nie funkcjonuje już zatem w obrocie prawnym decyzja WINB z 26 czerwca 2019 r. będąca podstawą do wydania kwestionowanej w tej sprawie decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty. Podstawę prawną ww. aktów organów stanowił art. 36a ust. 2 Pr.bud. (organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3).
W tym miejscu zauważenia wymaga, że decyzja wydawana na podstawie art. 36a ust. 2 Pr.bud. ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę, w razie ziszczenia się hipotezy wyrażonej w powyższej normie prawnej. Powinność ta wynika wprost z przepisów prawa i nie zależy od uznania organów. Prawodawca nie nakazał w tej sytuacji wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę ale nakazał wydanie decyzji określonej treści (zob. wyrok NSA z 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1904/19).
Słusznie podnoszą skarżący, że powyższe (wyrok NSA) powinno być podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji organów administracji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Skład orzekający podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. nie ma podstaw, by pojęcie "naruszenia prawa", o jakim mowa w tym przepisie, ograniczać jedynie do części przesłanek wznowienia postępowania. Naruszenie prawa nie może bowiem być odnoszone tylko do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. Przyjąć należy, że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Dotyczy to także podstawy wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a więc również takiej sytuacji, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się przy tym także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Dotyczy to niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego, w tym m.in. podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Tak więc, w razie stwierdzenia przez sąd, że kontrolowany akt narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego (zob. wyrok NSA z 9 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 1628/21 i powołane w nim orzecznictwo).
Sąd wojewódzki orzekając w sprawie nie przywołał ww. norm - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. - jednakże okoliczność ta, jako pozostająca bez istotnego wpływu na wynik sprawy, nie przemawia za uchyleniem zaskarżonego wyroku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można także odmówić słuszności zapatrywaniu Sądu I instancji, który wskazał także na inny aspekt sprawy, który powinien być uwzględniony przez orzekające ówcześnie w sprawie organy architektoniczno-budowlane, a wynikający ze stanowiska (oceny prawnej) wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1782/21 i II OSK 2079/19. Oba wyroki dotyczyły decyzji Starosty z 9 listopada 2012 r., nr 1323/2012, kontrolowanej w postępowaniach nadzwyczajnych, z tym że pierwszy dotyczył postępowania w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, a drugi w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Nie ma potrzeby ponownego przytaczania argumentacji Sądu Wojewódzkiego. Zasadniczo sprowadza się ona do stwierdzenia, że H. i M. M. niesłusznie traktują decyzję Starosty z 9 listopada 2012 r. oraz decyzję Naczelnika Miasta i Gminy [...] z 22 grudnia 1982 r., znak: GKML/UANB/8381-A/3/32/82 (przeniesioną decyzją nr 206/95 z 20 lipca 1995 r.), zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę powyższego budynku mieszkalnego, jako decyzje wzajemnie ze sobą powiązane, co w realiach niniejszej sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia. Inwestor nie wnosił bowiem o zamianę pozwolenia na budowę z 22 grudnia 1982 r. tylko wystąpił o wydanie samodzielnego nowego pozwolenia na budowę. A także, że w ten sam błędny sposób obie powyższe decyzje oceniły organy w niniejszej sprawie, całościowo traktując zupełnie odmienne roboty budowlane zrealizowane na podstawie każdej z tych decyzji i pomijając ocenę NSA w tym zakresie, choć z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że decyzje organów podjęte zostały również w związku z powyższymi wyrokami NSA. Zauważyć trzeba, że argumentacja skargi kasacyjnej, a także dokumenty załączone do wniosku dowodowego, zawartego w piśmie procesowym z 10 stycznia 2025 r., odnoszą się generalnie do decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z 22 grudnia 1982 r. i forsowanej przez skarżących kasacyjnie tezy, że "przekroczenie granicy działki nr [...] należącej do skarżących było wynikiem nie skrzywienia budynku i jego przesunięcia względem jednej z granic działki ale pobudowanie przez uczestnika (...) budynku o dłuższym o 0,46 m boku niż przyjęto w projekcie architektoniczno-budowlanym". Nie dotyczą zatem wprost decyzji Starosty z 9 listopada 2012 r. Podkreślić należy, że w załączonych aktach administracyjnych brak jest decyzji Starosty z 2 sierpnia 2021 r., nr 1677/21, na którą powołują się skarżący kasacyjnie, a która wg nich uchylała decyzję o pozwoleniu na budowę z 22 grudnia 1982 r. Nie można wobec tego zweryfikować czy podstawą uchylenia decyzji z 1982 r. była okoliczność wydania decyzji WINB z 26 czerwca 2019 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zamierzonego skutku nie mógł zatem odnieść także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny, z przyczyn podanych wyżej, nie uwzględnił wniosku dowodowego złożonego w piśmie procesowym z 10 stycznia 2025 r.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.