II OSK 211/15

II OSK 211/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-11-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-01-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Rafał Wolnik
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Sz 251/14 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2014-10-31
Skarżony organ
Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant: sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 31 października 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 251/14 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. sp. z o.o. z siedzibą w G. na rzecz [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii [...] kwotę 1200 (tysiąc dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 października 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 251/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. Spółka z o.o. w G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, zwanego dalej "WLW", w S. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
W dniu 7 marca 2013 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii, zwany dalej "PLW", w S. przeprowadził w ww. Spółce kontrolę. Podczas tej kontroli stwierdził nieprawidłowości dotyczące: - przechowywania ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego w mroźni surowca i produktu, - obecności w pomieszczeniach produkcyjnych surowca, na produkcję którego podmiot nie posiadał zezwolenia PLW w S., - braku daty produkcji pierwszego mrożenia na etykiecie produktów w mroźni, - dużego zaszronienia sufitu mroźni produktów oraz nieprawidłowej wartości temperatury powietrza pomiędzy blokami produktów umieszczonych na paletach
(-8,8°C zamiast minimum -18°C), - braku identyfikowalności produktu umieszczonego w kartonach, zapakowanych w torby foliowe, bez żadnego oznakowania, - złego stanu technicznego pomieszczeń i nieprzestrzegania zasad GHP podczas produkcji. Po kontroli, w dniu 24 maja 2013 r., została wydana decyzja o zakazach i o nałożeniu procedur sanitarnych na ww. podmiot, od której strona nie złożyła odwołania, a organ, stosownie do treści art. 110 K.p.a., jest nią związany.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. PLW w S. nałożył na ww. Spółkę karę pieniężną w wysokości 65000 zł, która decyzją [...] WLW z dnia [...] października 2013 r. została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], Powiatowy Lekarz Weterynarii, zwany dalej "PLW", w S. nałożył na ww. Spółkę karę pieniężną w łącznej kwocie 37000 zł za naruszenie wymogów określonych w rozporządzeniu (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. Urz. UE L 139 z 30 kwietnia 2004 r., str. 55 ze zm.) i rozporządzeniu (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z dnia 30 kwietnia 2004 r. str. 1 ze zm.).
W uzasadnieniu organ I instancji szczegółowo wskazał za jakie stwierdzone poszczególne nieprawidłowości nakłada kary pieniężne, opierając się w stosunku do każdej stwierdzonej nieprawidłowości na konkretnej normie prawnej wynikającej z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 93 poz. 600), zwanego dalej "rozporządzeniem z 2010 r." – odpowiednio § 1 pkt 1 lit. b (11000 zł), § 1 pkt 3 (10000 zł), § 1 pkt 6 (7000 zł), § 1 pkt 7 (5000 zł), § 1 pkt 7 (2000 zł), § 1 pkt 8 (2000 zł) i jakie względy przemawiały za obniżeniem konkretnych kar pieniężnych za stwierdzone przez organ poszczególne nieprawidłowości, biorąc też pod uwagę wyjaśnienia ww. Spółki.
Reasumując, organ I instancji podał, że orzekł o karze na podstawie art. 27 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127 ze zm.), zwanej dalej "u.p.p.z.", biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy.
Odwołanie od ww. decyzji wniosła ww. Spółka, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz, że to z winy organu I instancji wydłużony został czas, w którym prowadzona była produkcja bez wymaganego przepisami prawa zatwierdzenia, co doprowadziło do wymierzenia surowszej kary.
Zaskarżoną decyzją [...] WLW utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że to podmiot wykonujący jest obowiązany o wystąpienie do organu o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie określonej działalności (art. 7 ust. 1, art. 19 ust. 1, 2 i 3 u.p.p.z.). Poza tym pomimo stwierdzonych podczas kontroli nieprawidłowości ww. Spółka nadal wykonywała nielegalnie działalność. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, kara nałożona przez organ I instancji za nieprzestrzeganie wymagań określonych w art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia Nr 853/2004 nie jest karą surową i jej wysokość została ponownie przez ten organ przeanalizowana i zweryfikowana. Nałożenie kary w wysokości 11000 zł (przy minimalnej wysokości 10000 zł) zamiast 20000 zł, jest wystarczające, aby wywrzeć skutek odstraszający celem zapobieżenia zaistnienia powyższych naruszeń w przyszłości, a jednocześnie dostateczne, aby skutecznie ukarać przedsiębiorcę za dotychczasowe naruszenie w tym zakresie.
Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego braku informacji w dokumentacji z kontroli zakładu o pouczeniu Spółki o braku możliwości prowadzenia konfekcjonowania krewetek w ramach posiadanego zezwolenia, organ II instancji potwierdził brak takiego pouczenia. Jednakże, zdaniem organu odwoławczego, z innych dokumentów sprawy wynika, że skarżąca Spółka w pełni była świadoma stwierdzonej przez kontrolującego nieprawidłowości. Odzwierciedla to bowiem protokół z kontroli. Ponadto postępowanie organu zmierzające do zmiany procesu technologicznego konfekcjonowania krewetek zostało wdrożone na wniosek Spółki z 19 grudnia 2012 r. Nie można uznać aby w tym zakresie Spółka była nieświadoma aż do dnia 8 kwietnia 2013 r. Zresztą decyzja PLW w S. z dnia [...] marca 2006 r. o zatwierdzeniu zakładu w zakresie konfekcjonowania ryb mrożonych morskich zawierała w tym zakresie stosowne pouczenie. Tak więc organ I instancji, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie naruszył art. 54 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L Nr 165, str. 1).
Ponadto trudno w postępowaniu organu I instancji doszukać się opieszałości. W związku z decyzją kasatoryjną postępowanie wyjaśniające wymagało przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających. Tak czy inaczej brak stosownego zezwolenia kwalifikowałby się do wymierzenia kary pieniężnej. Z pisma strony skarżącej z dnia 18 marca 2013 r. wynika, że w latach 2012 i 2013 poddanych konfekcjonowaniu i wprowadzonych do obrotu było łącznie 19298,92 kg owoców morza bez stosownego zezwolenia. Wysokość wymierzonej kary w tym zakresie jest adekwatna do prowadzenia ww. produkcji przez tak długi okres, a więc współmierna do popełnionego czynu.
Wbrew twierdzeniom ww. Spółki organ I instancji zawarł w decyzji uzasadnienie jakimi przesłankami kierował się ustalając wysokość poszczególnych kar za stwierdzone konkretne nieprawidłowości. W tym miejscu organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 i 2 oraz 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE L. 31 z 1 lutego 2002 r., str. 1; ze zm.) i podał, że wbrew twierdzeniom strony, nie udzielała ona niezwłocznie wyczerpujących informacji organowi I instancji, czego dowodem jest trzykrotne wzywanie jej do przedstawienia niezbędnych informacji. Dopiero 23 kwietnia 2013 r. strona udzieliła odpowiedzi w zakresie ostatecznego miejsca przeznaczenia kwestionowanego produktu.
Odnośnie konfekcjonowania krewetek istotne jest to czy do wprowadzenia na rynek doszło zgodnie z posiadanym zatwierdzeniem. Jeżeli odbywało się to bez takiego zatwierdzenia (np. na przepakowywanie – art. 3 ust. 16 ww. rozporządzenia Nr 178/2002), inne okoliczności, jak brak skażenia i zanieczyszczenia produktu, nie mają wpływu.
Odnośnie zaś kary wymierzonej w oparciu o § 1 pkt 6 rozporządzenia z 2010 r., który przewiduje możliwość wymierzenia kary od 5000 zł do 33000 zł, organ II instancji stwierdził, że w okolicznościach tej sprawy uzasadnionym było wymierzenie kary w wysokości 7000 zł. Kwalifikacji produktu, jako zwierzęcego kategorii III, a obecnego w mroźni i określanego jako "wióry", dokonał sam podmiot. Doszło w tym zakresie do naruszenia wymagań określonych w rozporządzeniu Nr 852/2004. W ocenie organu II instancji, wysokość nałożonej kary w wysokości 7000 zł jest w pełni uzasadniona i nie narusza zasady proporcjonalności.
Z kolei za niespełnienie wymagań określonych w rozporządzeniu Nr 852/2004 w załączniku II w rozdziale I, II, V, IX lub XI Powiatowy Lekarz Weterynarii wymierzył stronie karę w łącznej wysokości 7000 zł (składowe kary to 5000 zł i 2000 zł). Zdaniem organu odwoławczego, pomieszczenia mroźni zakładu to pomieszczenia produkcyjne, ponieważ produkcja oznacza jakikolwiek jej etap, a więc także przechowywanie. W tym miejscu organ przytoczył brzmienie pkt 1 rozdziału IX załącznika II rozporządzenia Nr 852/2004 i podkreślił, że określenie wysokości ww. kary przez organ I instancji jest wystarczające i w pełni uzasadnione.
Następnie organ odwoławczy wskazał, że również uzasadnienie organu I instancji dla kary w kwocie 2000 zł nałożonej na podstawie § 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r. jest wyczerpujące i w pełni uzasadnia jej wysokość. Organ podkreślił przy tym, że stwierdzone gromadzenie się oszronień na powierzchni sufitu jest rzeczywiście naturalnym zjawiskiem fizycznym, ale w tej sprawie świadczy o nieutrzymaniu przez Spółkę tzw. łańcucha chłodniczego. Temperatura wymagana przepisami dla przechowywania produktów rybołówstwa wynosi minimum -18°C, zgodnie z pkt 2 rozdziału VII sekcji VIII załącznika III rozporządzenia Nr 853/2004, a stwierdzono -8,8oC. Taka wymagana temperatura powinna być w pomieszczeniu. W tym zakresie nie dokonuje się pomiarów samych produktów. Niedopełnienie w tym zakresie łańcucha chłodniczego prowadzi do zagrożenia bezpieczeństwa żywności (wzrost histaminy, wzrost zanieczyszczeń mikrobiologicznych – salmonella).
Organ II instancji uznał za niezasadny zarzut skarżącej naruszenia przez organ I instancji art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Organ I instancji prawidłowo informował stronę o wszystkich okolicznościach, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. W szczególności zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w związku z kontrolą przeprowadzoną w zakładzie w dniu 7 marca 2013 r., której ustalenia nie zostały podważone przez stronę na żadnym etapie postępowania, a ponadto jest implikacją ostatecznej decyzji z dnia 24 maja 2013 r. (o wydaniu zakazów i nałożeniu procedur sanitarnych). Poza tym strona została skutecznie zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego na podstawie art. 26 u.p.p.z. oraz jego zakończeniu.
Organ wyjaśnił także, że nałożenie kary pieniężnej za opisane naruszenia jest obligatoryjne na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.p.z., jedynie wysokość tej kary może być uzależniona m.in. od tego, czy podmiot stosuje się do zaleceń organu Inspekcji Weterynaryjnej, czy dokłada starań, aby zapewnić bezpieczeństwo produkowanej żywności i czy usuwa stwierdzone nieprawidłowości bez zbędnej zwłoki. W ocenie WLW, organ I instancji sprecyzował, za jakie konkretne naruszenia przepisów ustalono poszczególne kary i wyczerpująco określił dlaczego uważa, że rozmiar kary w tym przypadku należy ustalić w taki, a nie w inny sposób, oraz wskazał wszystkie elementy przemawiające za obniżeniem lub podwyższeniem kary.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie A. Sp. z o.o., podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 140 oraz art. 8, art. 9, art. 11, art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., art. 4 ust. 3 lit d rozporządzenia Nr 852/2004, załącznika II rozdział IX pkt 1 rozporządzenia Nr 852/2004, § 1 pkt 1 lit. b, § 1 pkt 3, pkt 6, pkt 7, pkt 8 rozporządzenia z 2010 r. w zw. z art. 55 ust. 1 rozporządzenia Nr 882/2004, § 1 pkt 7 i 8 rozporządzenia z 2010 r. w zw. z załącznikiem II rozdział II ust. 1 lit. a-d oraz art. 4 ust. 3. lit d. rozporządzenia Nr 852/2004. Spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z deklaracji podatkowych celem wykazania jej trudnej sytuacji majątkowej oraz na okoliczność rażącej niewspółmierności nałożonych kar w odniesieniu do sytuacji finansowej ukaranego podmiotu.
W odpowiedzi na skargę [...] WLW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 31 października 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 251/14, oddalając skargę, wskazał, że stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości stały się podstawą wydania decyzji o wymierzeniu kary. Stwierdził, że wyczerpują one dyspozycje przytoczonych w decyzji pierwszoinstancyjnej i decyzji organu odwoławczego przepisów prawa wspólnotowego, a kary pieniężne wymierzone zostały na podstawie i w granicach wysokości kar przewidzianych za dane przewinienie, stosownie do treści § 1 pkt 1 lit. b, pkt 3, 6, 7 i 8 rozporządzenia z 2010 r. Ustalenie wysokości kar nie ma charakteru dowolnego, gdyż w przypadku każdej z nałożonych kar uzasadnienie wysokości zostało zindywidualizowane i uzależnione od konkretnego stanu faktycznego, stopnia szkodliwości stwierdzonego uchybienia oraz stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego, a także szybkości reakcji Spółki na stwierdzone uchybienie.
W świetle powyższego Sąd uznał, że organy orzekające prawidłowo zastosowały obowiązujące przepisy prawa i zasadnie orzekły o nałożeniu na skarżącą Spółkę administracyjnej kary pieniężnej w każdym z poszczególnych przypadków, w łącznej wysokości 37000 zł, za naruszenie wymagań w zakresie produktów pochodzenia zwierzęcego. Skarżąca Spółka wykonywała działalność dotyczącą produktów rybołówstwa powyżej 30 dni bez wymaganego zatwierdzenia organu administracyjnego. Ponadto brak wskazania w decyzjach organów obu instancji na identyczne podstawy prawne pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Fakt pominięcia niektórych z nich może mieć jedynie wpływ na ocenę sporządzonego uzasadnienia decyzji. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia podstawowe wymogi art. 107 § 3 K.p.a.
Odnośnie zarzucanej przez Spółkę niespójności decyzji nakazowej oraz będącej przedmiotem skargi decyzji wymierzającej karę, Sąd wskazał, że decyzje te zostały wydane na podstawie innych przepisów prawa i w innym celu. Celem decyzji nakazowej jest zapewnienie, aby podmiot prowadzący przedsiębiorstwo sektora spożywczego wykonywał obowiązki nałożone na niego przepisami prawa wspólnotowego. Decyzja nakazowa uszczegóławia te obowiązki. Celem decyzji wymiarowej jest nałożenie kary pieniężnej za konkretne wykryte naruszenia tych obowiązków. Choć obie decyzje dotyczą tego samego podmiotu oraz stwierdzonych w zakładzie prowadzonym przez ten podmiot uchybień, cel ich wydania oraz podstawa prawna, różnią się. Są to decyzje wydane w odrębnych postępowaniach i mogą zawierać różnice, wynikające choćby z tego, że decyzja nakazowa nie musiała wskazywać obowiązków, które przed jej wydaniem zostały zrealizowane, natomiast sam fakt stwierdzenia uchybień, mogących stanowić podstawę do nałożenia obowiązków stanowi podstawę do nałożenia decyzji wymiarowej.
Na rozprawie Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z zestawienia PLW w S. na okoliczność rażącej niewspółmierności nałożonej na skarżącą kary (w porównaniu z innymi podmiotami objętymi nadzorem) oraz naruszenia zasady proporcjonalności przy jej wymierzaniu. Sąd oddalił wniosek uznając, że taki dowód nie przyczyni się do wyjaśnienia sprawy. Przepis obligujący do stosowania kary pieniężnej, o charakterze represyjnym i prewencyjnym, uwzględnia rodzaj i zakres nieprawidłowości. Organ wymierzając konkretną karę musi wykazać podstawę jej zastosowania oraz dlaczego nałożył karę w takiej, a nie w innej wysokości, właśnie by nie naruszyć zasady proporcjonalności kary do pełnionego czynu. Kara powinna być proporcjonalna do popełnionego czynu w aspekcie niezbędności regulacji dla ochrony bezpieczeństwa żywności i zdrowia konsumentów. Powinna także uwzględniać osiągnięcie zamierzonych skutków (celów), zachowanie proporcji pomiędzy efektami regulacji, a ciężarami. Nie można w żadnym przypadku uzależniać wysokości kary ani od sytuacji materialnej karanego, ani od wysokości kary nakładanej na inne podmioty. W ocenie sądu, zastosowane wobec Spółki kary spełniają powyższe wymagania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła A. Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Ponadto wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej oraz legalności wydanej decyzji administracyjnej, a także wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i oceny faktycznej i prawnej przez Sąd I instancji zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze, a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów, co w konsekwencji uniemożliwia instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, a także mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazuje, że WSA w Szczecinie pominął podczas rozpoznawania sprawy podniesione w skardze okoliczności uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji, a gdyby okoliczności te nie zostały pominięte, rozstrzygnięcie wydane w sprawie mogłoby być odmienne;
- art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 lit. a u.p.p.z. w zw. z § 1 pkt 1 lit. b, § 1 pkt 3, § 1 pkt 6, § 1 pkt 7 oraz § 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r. przez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny uzasadnienia decyzji uznaniowej;
- art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:
- nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej oraz legalności wydanej decyzji administracyjnej, a także wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na uznaniu za prawidłowe nałożenia na skarżącą w decyzji wymiarowej kary z tytułu naruszeń niewskazanych w decyzji nakazowej;
- nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej oraz legalności wydanej decyzji administracyjnej, a także wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na bezpodstawnym i w istocie błędnym uznaniu, że "sam fakt stwierdzenia uchybień, mogących stanowić podstawę do nałożenia obowiązków stanowi podstawę do nałożenia decyzji wymiarowej" (str. 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – w konsekwencji – uznaniu, że decyzja wymiarowa nie musi być spójna z decyzją nakazową;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Zachodniopomorskiego WLW art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji przy jednoczesnym wskazaniu odmiennej podstawy prawnej decyzji organu II instancji;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Zachodniopomorskiego WLW § 1 pkt 7 i 8 rozporządzenia z 2010 r. w zw. z załącznikiem II rozdział II ust. 1 lit. a-d oraz art. 4 ust. 3. lit d. rozporządzenia nr 852/2004 przez jego bezpodstawne zastosowanie, mimo że decyzja nakazowa organu I instancji (decyzja z dnia [...] maja 2013 r., [...]) nie zawierała nakazu usunięcia rzekomych uchybień dotyczących stanu technicznego pomieszczeń zakładu, zdawkowo opisanych w protokole kontroli z dnia 7 marca 2013 r., ani też nie zawierała nakazu.
Konsekwencją uchybień opisanych powyżej było naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 [pkt 1] lit. a i c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, tj. wadliwe i nieuzasadnione oddalenie skargi, w sytuacji gdy wskazane przez skarżącą uchybienia organu I i II instancji powinny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. § 1 pkt 1 lit. b, § 1 pkt 3, § 1 pkt 6, § 1 pkt 7, § 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r. w zw. z art. 55 ust. 1 rozporządzenia Nr 882/2004 przez przekroczenie zasad uznania administracyjnego w zakresie wymiaru kary, polegające na nieuwzględnieniu skargi na decyzję administracyjną nakładającą na skarżącą karę pieniężną rażąco niewspółmierną w stosunku do rodzaju, skali oraz potencjalnych skutków rzekomych naruszeń oraz w stosunku do znanej organowi sytuacji finansowej skarżącego i tym samym nałożoną z uchybieniem obowiązkowi stosowania sankcji o charakterze proporcjonalnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] WLW wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Postanowieniem z dnia 12 lutego 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.
Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga wykazania, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dla skuteczności zarzutu naruszenia prawa procesowego wymagane jest zatem spełnienie powyższego wymogu. W tej zaś sprawie wszystkie sformułowane zarzuty naruszenia prawa procesowego nie spełniają powyższego wymogu. Już chociażby z tej przyczyny nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Poza tym zarzuty te nie korespondują z oceną jaką wypowiedział Sąd I instancji, a mianowicie, że do nałożenia kary administracyjnej w okolicznościach niniejszej sprawy wystarczający jest sam fakt stwierdzonych naruszeń i zagrożeń, o jakich mowa w art. 26 ust. 1 u.p.p.z. Taka ocena Sądu I instancji została wypowiedziana w sytuacji gdy w skardze zwykłej skarżąca Spółka nie próbowała podważyć ustaleń w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, a jedynie próbowała zasłonić się swoją niewiedzą i brakiem świadomości, co do skutków wykonywanej w sposób nieprawidłowy działalności produkcyjnej, a także rozbieżnościami/niespójnością pomiędzy decyzją o nałożeniu grzywny, a decyzją z [...] maja 2013 r. o wydaniu zakazów i nałożeniu procedur sanitarnych. Jednak decyzja z [...] maja 2013 r. opiera się m.in. na wszystkich stwierdzonych uchybieniach, które były podstawą do nałożenia kary administracyjnej. Skarżąca Spółka tych nieprawidłowości nie kwestionowała, a nawet jak wynika z treści decyzji z [...] maja 2013 r. część nieprawidłowości usunęła po kontroli z 7 marca 2013 r. Pomimo tego i tak na skarżącą Spółkę w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami nałożono określone nakazy i procedury, wskazując, że Spółka wykazuje brak świadomości w zakresie jej odpowiedzialności na każdym etapie produkcji. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej brak jest rozbieżności pomiędzy ww. decyzjami, a nałożone zakazy i nakazy odpowiadają stwierdzonym nieprawidłowościom, które jak podkreślono występowały na każdy etapie produkcji, począwszy na prowadzeniu działalności w części bez wymaganego zatwierdzenia, bez zgody właściwego organu, niewłaściwego przechowywania surowców oraz wywiezienia produktu z zakładu. Bez znaczenia jest brak konkretnego nakazu w decyzji z [...] maja 2013 r. odnośnie stanu technicznego pomieszczeń zakładu, stwierdzonego oszronienia i niewłaściwej temperatury, skoro nałożono na Spółkę sporządzenie szeregu procedur, które mają zapewnić prawidłowe funkcjonowanie zakładu. Ponadto Sąd wyjaśnił, że ewentualne różnice pomiędzy decyzjami mogą wynikać z tego, że zostały wydane na podstawie innych przepisów i w innym celu. Nie zmienia to jednak tego, że podstawą ich wydania były stwierdzone te same nieprawidłowości w zakładzie skarżącej Spółki, których to ustaleń nie podważono w przeprowadzonym postępowaniu. Odnośnie niewiedzy/nieświadomości należy wskazał, że skarżąca Spółka uzyskała stosowną decyzję organu z 2006 r., która zakreślała ramy produkcyjne zakładu. Nawet Spółka wystąpiła do organu o rozszerzenie swojej działalności w grudniu 2012 r., jednak pomimo braku stosownej zgody organu prowadziła rozszerzoną działalności, co potwierdziła kontrola z 7 marca 2013 r. Trudno w tym zakresie uznać aby skarżąca Spółka nie miała świadomości, co do tego, że wykonywanie określonej działalności w zakładzie wymaga zgody właściwego organu. Brak jest też podstaw do zaaprobowania stanowiska skarżącej Spółki, że stan faktyczny nie został należycie wyjaśniony. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał na takie ustalenia, przedstawiając wszystkie stwierdzone uchybienia, które też mają swoje potwierdzenie w ostatecznej decyzji z [...] maja 2013 r. W skardze kasacyjnej nie wykazano jakie miałyby to być braki w ustaleniu stanu faktycznego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W tym bowiem zakresie wymagane było wykazanie okoliczności mających wpływ na zaistniałe naruszenia lub próbujących podważyć wystąpienie takich uchybień. Z powyższego wywodu wynika, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące braku rozpoznania wszystkich zarzutów skargi zwykłej i wybiórczego przedstawienia stanu sprawy nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Wręcz odwrotnie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji uwzględnił wszystkie okoliczności sprawy (opisując je w części historycznej uzasadnienia), jednak – dokonując wywodu prawnego – za najistotniejszą uznał sam fakt zaistnienia stwierdzonych nieprawidłowości w zakładzie Spółki, która tych nieprawidłowości nie podważyła na żadnym z etapów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Z tego względu nie można uznać, że Sąd I instancji całkowicie pominął podnoszone w skardze zarzuty. Wyraźnie bowiem ocenił, że jeżeli stwierdzono naruszenia to kwestia wymierzenia kary nie ma charakteru dowolnego. O tym bowiem decydują obowiązujące przepisy prawa.
Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ Sąd przeprowadził wywód prawny, z którego wyraźnie wynika z jakich względów uznał, że w niniejszej sprawie zasadne było wymierzenie kary administracyjnej. W skardze kasacyjnej tej oceny nie podważono aby poza stwierdzonymi faktami naruszeń przesłanką do wymierzenia grzywny były jakieś inne okoliczności i na podstawie jakich konkretnie przepisów. W tym jednak zakresie Sąd wskazał na art. 26 ust. 1 u.p.p.z. Natomiast co do tych innych okoliczności Sąd wskazał, że mogą mieć wpływ na wysokość wymierzonej kary, co właśnie zostało uwzględnione w tej sprawie. Ponadto w swoim wywodzie Sąd wyjaśnił z jakich względów wskazanie w obu decyzjach różnych podstaw prawnych nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, a mogą jedynie rzutować na pozytywną ocenę sporządzonego uzasadnienia decyzji.
Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 lit. a u.p.p.z. w zw. z § 1 pkt 1 lit. b, § 1 pkt 3, § 1 pkt 6, § 1 pkt 7 oraz § 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. § 1 pkt 1 lit. b, § 1 pkt 3, § 1 pkt 6, § 1 pkt 7, § 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r. w zw. z art. 55 ust. 1 rozporządzenia Nr 882/2004 polegającego na przekroczeniu zasad uznania administracyjnego w zakresie wymiaru kary, co skutkowało nałożeniem na skarżącą Spółkę kary pieniężnej rażąco niewspółmiernej w stosunku do rodzaju, skali oraz potencjalnych skutków rzekomych naruszeń oraz w stosunku do znanej organowi sytuacji finansowej skarżącego i tym samym nałożonej z uchybieniem obowiązkowi stosowania sankcji o charakterze proporcjonalnym, należy stwierdzić, że w tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził wywód prawny. O czym już wyżej była mowa, do wymierzenia kary wystarczający jest sam fakt wystąpienia naruszenia, co wynika z art. 26 ust. 1 u.p.p.z. Oceny tej nie podważyła skutecznie strona skarżąca kasacyjnie. Natomiast w tej sprawie organy obu instancji wysokość wymierzonej kary, która stanowiła sumę kar za stwierdzone naruszenia w zakładzie, poddały miarkowaniu z uwagi na rodzaj, skalę i potencjalne skutki tych naruszeń, które to wymagania wynikały z zaleceń organ odwoławczego w wydanej początkowo decyzji kasatoryjnej. W związku z tym w okolicznościach tej sprawy co do zasady doszło do wymierzenia kary pieniężnej w dolnych granicach widełek kary, jakie przewidują przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 93 poz. 600). Odpowiednio § 1 pkt 1 lit. b przewiduje karę powyżej 10000 do 33000 zł (wymierzono 11000 zł), § 1 pkt 3 przewiduje – od 1000 do 20000 zł (wymierzono 10000 zł), § 1 pkt 6 przewiduje – od 5000 do 33000 zł (wymierzono 7000 zł), § 1 pkt 7 przewiduje – od 2000 do 33000 zł (wymierzono 5000 zł i 2000 zł), § 1 pkt 8 przewiduje – od 1000 do 33000 zł (wymierzono 2000 zł). Ponadto organy dokładnie wskazały jakie względy przemawiały za obniżeniem konkretnych kar pieniężnych za stwierdzone przez organ poszczególne nieprawidłowości, biorąc też pod uwagę wyjaśnienia ww. Spółki. Do tej argumentacji skarga kasacyjna nie nawiązuje mimo tego, że Sąd I instancji wskazał jakimi kryteriami należy kierować się wymierzając administracyjną karę pieniężną. A mianowicie kara pieniężna powinna być proporcjonalna do popełnionego czynu w aspekcie niezbędności regulacji dla ochrony bezpieczeństwa żywności i zdrowia konsumentów, powinna także uwzględniać osiągnięcie zamierzonych skutków (celów), zachowanie proporcji pomiędzy efektami regulacji, a ciężarami. Nie można w żadnym przypadku uzależniać wysokości kary ani od sytuacji materialnej karanego, ani od wysokości kary nakładanej na inne podmioty. W tym zakresie Sąd I instancji ocenił, że zastosowane wobec Spółki kary spełniają powyższe wymagania. W skardze kasacyjnej nie wykazano natomiast aby owa zasada proporcjonalności została naruszona. Powołano się w tym zakresie na określone stanowisko zawarte w skardze zwykłej. Wskazywano w nim na złą sytuację finansową Spółki, zachowanie zasad bezpieczeństwa przy konfekcjonowaniu krewetek, brak zagrożenia dla zdrowia i życia konsumentów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są to jednak okoliczności, które mogłyby świadczyć o istotnym naruszeniu w tej sprawie zasady proporcjonalności. Nie wyjaśniają bowiem one okoliczności w jakich doszło do stwierdzonych naruszeń, a stanowią jedynie próbę uzasadnienia swojego stanowiska. Nie wykazują związku przyczynowego między stwierdzonymi uchybieniami, a wymierzoną karą, co nie pozwala na ich uwzględnienie przy dokonywaniu procesu wyważania celem realizacji zasady proporcjonalności. Takie bowiem okoliczności wymagały zestawienia z obowiązującymi przepisami dotyczącymi stwierdzonych konkretnych naruszeń oraz takimi okolicznościami jak świadome nielegalne działanie przedsiębiorcy, brak informacji od przedsiębiorcy o zamiarze wprowadzania na rynek nowego produktu i potrzebnych do zidentyfikowania odbiorców produktu, nielegalne wytworzenie produktu, interes społeczny, nielegalne wprowadzenie produktu na rynek, funkcja represyjna i prewencyjna kary, brak wywiązania się z ciążących na Spółce obowiązków, długi okres nielegalnej produkcji, realność wystąpienia zagrożenia dla zdrowia ludzkiego. W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera żadnego wywodu celem przeciwstawienia się znaczenia wskazywanych okoliczności jakie w sprawie zostały uwzględnione przy określaniu wysokości kary administracyjnej. Poza tym wynika z tego, że w tej sprawie uwzględniono rodzaj, skalę oraz potencjalne skutki stwierdzonych naruszeń, co właśnie odpowiada zasadzie proporcjonalności, na którą powołuje się skarżąca Spółka. Trudno więc oczekiwać, że podnoszone przez skarżącą Spółkę okoliczności dotyczące złej sytuacji finansowej Spółki, zachowania zasad bezpieczeństwa przy konfekcjonowaniu krewetek i braku zagrożenia dla zdrowia i życia konsumentów w zastawieniu z okolicznościami jakie uwzględniły organy obu instancji mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia, że Sąd I instancji wadliwie ocenił legalność wysokości wymierzonej kary pieniężnej. Zresztą w tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera żadnego wywodu, a jedynie odwołuje się do treści skargi skierowanej do Sądu I instancji. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia § 1 pkt 1 lit. b, § 1 pkt 3, § 1 pkt 6, § 1 pkt 7, § 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r. w zw. z art. 55 ust. 1 rozporządzenia Nr 882/2004 nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.