II OSK 2106/21

II OSK 2106/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Paweł Miładowski
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Kr 455/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-05-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 532
art. 2 ust. 1a  i art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. [...] spółki jawnej z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 455/21 w sprawie ze skargi A. [...] spółki jawnej z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 lutego 2021 r., nr SKO.Z/4100/154/2020 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 9 października 2020 r., znak: AU-01-7.7120.1913.2020.AHU, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz A. [...] spółki jawnej z siedzibą w K. kwotę 1157 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 455/21 oddalił skargę A. sp. z.o.o. sp. j. z siedzibą w K. (spółka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 lutego 2021 r., nr SKO.Z/4100/154/2020 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Prezydent Miasta Krakowa, na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r. poz. 532, ze zm.; dalej u.w.l.), postanowieniem z dnia 9 października 2020 r., znak AU-01-7.7120.1913.2020.AHU odmówił A. S.A. sp. k. (poprzednik prawny skarżącej spółki) wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne (lokal magazynowy) oznaczonego nr [...] w budynku mieszalnym przy ul. [...] w K.
Organ stanął na stanowisku, że lokalami samodzielnie mogą być tylko te części budynku, które zostały celowo zaprojektowane i wybudowane w charakterze lokali - szczególnie tych o przeznaczeniu innym niż mieszkalne - w budynkach mieszkalnych. Samo wydzielanie ścianami trwałymi nie czyni pomieszczeń samodzielnymi lokalami. Zdaniem organu sporne pomieszczenie nie spełnia kryteriów samodzielnego lokalu z art. 2 ust. 2 u.w.l., stąd też należało odmówić wydania żądanego zaświadczenia.
Spółka wniosła zażalenie na to rozstrzygnięcie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, które postanowieniem z dnia 5 lutego 2021 r. utrzymało je w mocy.
W motywach rozstrzygnięcia wyjaśniło, że samodzielność lokalu należy rozumieć jako zgodność z aktami, o których mowa w art. 2 ust. 1a u.w.l., a także jego odrębność techniczną - gdy lokal jest oddzielony od pozostałych lokali w budynku trwałymi ścianami, nie stanowi części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego jest niezależne i nie wymaga korzystania z innych lokali.
Organ zauważył, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 16 sierpnia 2019 r., nr 1151/2019 udzielone zostało pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi w parterze, dwoma garażami naziemnym i podziemnym wraz z rampą zjazdową, zbiornikiem wody deszczowej, wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, słaboprądowymi, odgromową, wentylacji mechanicznej, oddymiania, ogrzewczą, wodną do celów socjalnych, wodną do celów przeciwpożarowych, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz przynależnym zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...], jedn. ewid. [...]. W budynku zlokalizowano trzy lokale usługowe, z których żaden nie był lokalem L01. Powierzchnia pomieszczenia L01 była uwzględniona w powierzchni zaplecza miejsc postojowych usytuowanych w garażu, który stanowi wspólną część budynku. Przedmiotowe pomieszczenie stanowiło lokal nieużytkowy, który nie miał pełnić funkcji usługowej. Kolegium zaaprobowało ustalenia organu I instancji, że przedmiotowe pomieszczenie było nieużytkowe i miało charakter pomieszczenia gospodarczego służącego do obsługi budynku mieszalnego. Nie można było zatem przyznać statusu samodzielnego lokalu pomieszczeniom, które nie pełnią funkcji wskazanych przez ustawę o własności lokali.
Organ odwoławczy potwierdził, że w projekcie budowlanym pomieszczenie L01 było pomieszczeniem gospodarczym, które miało służyć do obsługi całego budynku mieszkalnego. Natomiast zmiana sposobu użytkowania, dokonana w trybie zgłoszenia, z pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenie magazynowe nie skutkowała potwierdzeniem, że stało się ono samodzielnym lokalem.
Spółka wniosła skargę na opisane wyżej postanowienie, domagając się jego uchylenia w całości i zobowiązania Prezydenta Miasta Krakowa do wydania zaświadczenia o określonej treści oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżona decyzja jest co do istoty (wyrzeczenia) prawidłowa, aczkolwiek nie do końca podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu tej decyzji. Jak wskazał, argumentacja ta sprowadza się do wykazywania, że przedmiotowy lokal funkcjonalnie nie jest samodzielny, tymczasem obowiązujące przepisy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu nie uzależniają wyłącznie od stwierdzenia tej cechy ale także od wykazania zgodności samodzielności lokalu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy a także zgodności z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem oraz zgodności z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy.
Sąd zwrócił uwagę na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 16 sierpnia 2019 r. (następnie sprostowanej w dniu 2 września 2019 r.). Jak stwierdził, w decyzji tej nie ma mowy o lokalu magazynowym zlokalizowanym na poziomie garażu, samodzielności którego domaga się spółka. Wprawdzie w aktach administracyjnych brak decyzji o pozwoleniu na budowę dla obiektu, który jest przedmiotem postanowienia o udzieleniu pozwoleniu na użytkowanie, ale z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż pozwolenie to dotyczyło budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze oraz garażami podziemnym i naziemnym. Także zatem w tej decyzji (o ile prawidłowo opisuje ją decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie) brak lokalu magazynowego zlokalizowanego w podziemnym garażu. Wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu zlokalizowanego w tym obiekcie o charakterze niemieszkalnym, ale też nie usługowym (funkcja magazynowa - towarzysząca na ogół funkcji produkcyjnej, nie jest tożsama z funkcją usługową, która to funkcja często towarzyszy funkcji mieszkaniowej) stałoby w sprzeczności z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, co w konsekwencji stanowiłoby obrazę art. 2 ust 1a u.w.l.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał natomiast, że spółka co prawda skutecznie zgłosiła zmianę sposobu użytkowania lokalu oznaczonego jako L01 lokal magazynowy, niemniej - w ocenie Sądu - należy mieć na uwadze specyfikę takiego zgłoszenia i fakt, iż organ posiada istotne ograniczenia, co do kwestionowania takiej zmiany (art. 71 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2020 r. poz. 1333). Ustawa o własności lokalu w żaden sposób sprawy samodzielności lokalu nie wiąże ze zmianą sposobu jego użytkowania. Według Sądu, są to kwestię do siebie nieprzystające i brak podstaw do uznania, że jeżeli organ nie zgłosił sprzeciwu do takiego zawiadomienia to organ w innym postępowaniu dotyczącym całkiem innej materii jest tym faktem w jakikolwiek sposób związany. Sam ten fakt - braku sprzeciwu do zgłoszenia, nie wpływa na to, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia L01 jest sprzeczna z jego przeznaczeniem ustalonym w projekcie budowlanym oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, a przez ten fakt, nie może być mowy o spełnieniu przesłanek umożliwiających wydanie żądanego zaświadczenia, wskazanych w art. 2 ust 1a u.w.l.
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 21 maja 2021 r. wniosła spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przeprowadzanie rozprawy oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepianych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., art. 217 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 219 k.p.a., art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a., art. 2 ust. 2 oraz art. 2 ust. 2 u.w.l., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo tego że wydając ją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie naruszyło przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszyło następujące przepisy:
- art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez wydanie przez organ II instancji postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wydania skarżącej zaświadczenia o określonej treści tzn. zaświadczenia o samodzielności lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne, oznaczonym nr L01 w budynku nr [...] przy ul. [...] w K. w sytuacji gdy organ II instancji w niniejszej sprawie powinien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić w całości postanowienie organu I instancji zaskarżone przez skarżącą zażaleniem z dnia 21 października 2020 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;
- art. 217 § 1 i 2 k.p.a., art. 219 k.p.a. poprzez uznanie, że organ I instancji prawidłowo w drodze postanowienia odmówił skarżącej wydania zaświadczenia, podczas gdy w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do takiego rozstrzygnięcia i należało wydać zaświadczenie potwierdzające samodzielność przedmiotowego lokalu;
- art. 6 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ II instancji, że wydanie przez organ I instancji zaświadczenia o samodzielności przedmiotowego lokalu uzależnione jest od spełnienia przez ten lokal warunków, które nie wynikają z właściwych przepisów ustawy o własności lokali;
- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1a u.w.l. poprzez niezasadne uznanie przez organ II instancji, że prawidłowym jest wykroczenie przez organ I instancji poza przyznaną mu kompetencję do zaświadczenia o samodzielności i weryfikowaniu możliwości użytkowania lokali, które objęte są ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie oraz skutecznym zgłoszeniem zamiaru zmiany sposobu użytkowania;
- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania wyrażające się w bezpodstawnym odstąpieniu od wcześniejszego stanowiska SKO w Krakowie w tej samej sprawie oraz art. 8 § 2 k.p.a. poprzez brak uzasadnionego odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym tj. utrzymanie przez organ w mocy postanowienia organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu pomimo wydania wcześniej przez ten sam organ postanowienia o uchyleniu analogicznego postanowienia organu I instancji (postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu) i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy w sprawie nie doszło do zmiany stanu faktycznego i prawnego oraz nie zaistniała uzasadniona przyczyna, o której stanowi art. 8 § 2 k.p.a.;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 i art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu II instancji i uznanie, że prawidłowe było przyjęcie, iż potwierdzenie samodzielności lokalu L01 stałoby w sprzeczności z treścią decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy decyzja o pozwoleniu na budowę w ogólne nie znajdowała się w aktach sprawy prowadzonej przez organ II instancji, a zatem nie było możliwe przeprowadzenie przez organ II instancji oraz przez Sąd I instancji weryfikacji tego czy wyodrębnienie lokalu L01 sprzeciwia się treści tej decyzji oraz zatwierdzonego nią projektu;
3. art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ten sposób, że Sąd nie odniósł się do części zarzutów skarżącej, m.in. dotyczących wykładni art. 2 ust. 2 u.w.l. oraz naruszenia art. 6 k.p.a., a także nie wskazał jaka część zaskarżonej decyzji została przez niego uznana za nieprawidłową, co uniemożliwia skarżącej precyzyjne sformułowanie zarzutów w skardze kasacyjnej;
Nadto na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. podniosła naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 2 ust. 1a u.w.l. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przepis ten jest źródłem warunków mogących przesądzać o tym czy dany lokal może być uznany za samodzielny, podczas gdy przepis ten mówi o warunkach pod jakimi samodzielny lokal może być przedmiotem odrębnej własności, zaś definicja samodzielnego lokalu wynika z art. 2 ust. 1 i 2 u.w.l;
2. art. 2 ust. 1a u.w.l. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że późniejsza, tj. następująca po wydaniu ostatecznego pozwolenia na użytkowanie, zmiana sposobu użytkowania lokalu nie może mieć znaczenia z punktu widzenia jego samodzielności, a decydujące znaczenie ma w tym przypadku wyłącznie treść pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie budynku, także uznanie że zaświadczenie o samodzielności lokalu, którego wydania domagała się skarżąca byłoby sprzeczne z pozwoleniem na budowę oraz pozwoleniem na użytkowanie wydanymi dla budynku;
3. art. 2 ust. 2 u.w.l. poprzez przyjęcie błędnej wykładni tego przepisu dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, która doprowadziła do uznania za zasadną odmowę wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu przez organ I instancji, a wyrażającą się m.in. w: uznaniu, że definicja samodzielnego lokalu innego niż lokal mieszkalny obejmuje wymóg, aby był to lokal przeznaczony na pobyt ludzi (w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie); że ustawa o samodzielności lokali dopuszcza stwierdzenie samodzielności jedynie lokali a nie "pomieszczeń" (podczas gdy lokal, zgodnie z definicją cytowaną przez organ może być izbą lub zespołem izb); przyjęciu za decydujące kryterium określanego jako "funkcjonalne", które nie pozwala na zaświadczanie o samodzielności lokali takich jak pomieszczenia gospodarcze, tzw. komórki lokatorskie itp., gdyż nabywcami tych lokali (jako pomieszczeń przynależnych) mieliby być tylko właściciele lokali mieszkaniowych znajdujących się w budynku; przyjęciu, że lokale o charakterze gospodarczym mogą pełnić funkcje jedynie pomieszczeń przynależnych;
4. art. 2 ust. 2 u.w.l. poprzez przyjęcie błędnej wykładni tego przepisu dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wyrażającej się w "uzupełnieniu" zawartej w nim definicji lokalu samodzielnego przez kryteria, które nie wynikają z ustawy, np. uznanie, że "samodzielnym lokalem może być tylko takie pomieszczenie, które co do zasady, jest przeznczone na stały pobyt ludzi, a klauzula odpowiedniego stosowania przepisów o samodzielności lokali mieszkalnych nie powinna prowadzić do całkowitej eliminacji przeznaczenia lokalu na pobyt w nim ludzi", a więc uznanie, że konieczną przesłanką samodzielności lokalu jest uznanie, że definicja samodzielnego lokalu innego niż lokal mieszkalny obejmuje wymóg, aby lokal ten był przeznaczony na pobyt ludzi (w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy.
Mając na względzie, że w sprawach w przedmiocie wydawania zaświadczeń zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego - bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych - Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Zaskarżone do Sądu I instancji postanowienie dotyczy kwestii poświadczenia przez organ, że lokal oznaczony nr L01 znajdujący się w budynku mieszalnym przy ul. [...] w K. stanowi samodzielny lokal o przeznaczeniu innym niż mieszkalny. Stosownie do art. 2 ust. 2 u.w.l. samodzielnym lokalem jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Natomiast formą stwierdzenia samodzielności lokalu jest zaświadczenie. Zgodnie z art. 217 § 1 i 2 k.p.a. zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego przez właściwy organ administracji publicznej, na żądanie zainteresowanej osoby. Zaświadczenie o samodzielności lokalu jest dokumentem urzędowym potwierdzającym, że dany lokal spełnia wymogi samodzielności lokalu. Chodzi tutaj o samodzielność w zakresie technicznym, ale także prawnym.
Zauważenia wymaga, że rozstrzygnięcia organów zostały wydane na podstawie przepisów u.w.l. w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz. U., poz. 1506), która weszła w życie 23 sierpnia 2018 r. Po tym dniu obowiązki starosty, związane z wydawaniem zaświadczenia o samodzielności lokalu, uległy poszerzeniu. Ustawodawca w zmienionym art. 2 ust. 3 u.w.l określił, że starosta w formie zaświadczenia stwierdza spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a - 2 ww. ustawy. W konsekwencji, starosta stosownie do art. 2 ust. 3 u.w.l. w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia jest uprawniony i zobowiązany do zbadania czy na podstawie posiadanych dokumentów można stwierdzić, że lokal spełnia - po pierwsze przesłanki techniczne samodzielności (art. 2 ust. 2 u.w.l.), po drugie czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 2 ust. 1a u.w.l.). Tym samym zaświadczenie takie potwierdza, że dany lokal spełnia kryteria techniczne, ale także został wybudowany legalnie i zgodnie z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2641/21). Taki tryb postępowania oraz kryteria materialne wydawania zaświadczeń o samodzielności lokalu jest od daty wejścia w życie tej nowelizacji regułą. Oznacza to, że co do zasady ustanowienie odrębnej własności lokalu wymaga zbadania zgodności z dokumentacja planistyczną i budowlaną.
Kwestią fundamentalną w sprawie jest rozumienie art. 2 ust. 2 u.w.l. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez organ II instancji, samodzielnym lokalem może być tylko takie pomieszczenie, które - co do zasady - jest przeznaczone na stały pobyt ludzi, a klauzula odpowiedniego stosowania przepisów o samodzielności lokali mieszkalnych nie powinna prowadzić do całkowitej eliminacji przeznaczenia lokalu na pobyt w nim ludzi.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego takie stwierdzenie organu nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa ani też w orzecznictwie sądów administracyjnych. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że z przepisu art. 2 ust. 2 u.w.l. bynajmniej nie wynika, że samodzielnym lokalem może być albo lokal mieszkalny tj. wydzielona trwałymi ścianami izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz pomieszczeniami pomocniczymi służą dla ich potrzeb mieszkalnych albo lokal wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem na inne cele, o ile jednak spełnia ww. kryteria odnoszące się do lokalu mieszkalnego. A contrario, jeśli zatem pomieszczenie jak np. pomieszczenie gospodarcze (§ 3 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. z 2015 r. poz. 1422; dalej rozporządzenie) nie spełnia kryterium pomieszczenia przeznaczonego na stały pobyt ludzi ponieważ jest to np. piwnica, pomieszczenie pod schodami, czy inne pomieszczenie o podobnej funkcji, to nie ma możliwości wydania zaświadczenia o samodzielności takiego lokalu.
Nie budzi wątpliwości, że ustawodawca takich uregulowań nie zawarł w art. 2 ust. 2 u.w.l. i nie zawęził pojęcia samodzielnego lokalu wyłącznie do lokali mieszkalnych lub użytkowych, wykluczając możliwość wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mającego inne przeznaczenie np. gospodarcze. Przepis ten nie upoważnia do identyfikowania lokalu przeznaczonego na cele inne niż mieszkalne z lokalem użytkowym i to przeznaczonym na stały pobyt ludzi czy też z pomieszczeniem gospodarczym definiowanym w prawie budowlanym (§ 3 pkt 13 rozporządzenia).
Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje pogląd, że lokalem samodzielnym innym niż lokal mieszkalny w rozumieniu omawianej ustawy może być nie tylko lokal użytkowy/usługowy, ale także lokal o innym przeznaczeniu np. gospodarczym, o ile jest to izba w budynku (lub zespół izb wydzielony trwałymi ścianami), nie jest bowiem konieczny wymóg jego przeznaczenia na stały pobyt ludzi. W tym miejscu należy podkreślić, że odpowiednie stosowanie przepisu, o czym mowa w 2 ust 2 u.w.l. nie oznacza, że każdy lokal inny niż lokal mieszkalny musi również spełniać wymóg przeznaczenia na pobyt ludzi. Wymóg odpowiedniego stosowania przepisu uprawnia bowiem wprost do odejścia od literalnego brzmienia przepisu celem wydania rozstrzygnięcia spójnego i logicznego w konkretnych, najczęściej szczególnych okolicznościach.
Trzeba zatem stwierdzić, że organy obu instancji, w sposób niezasadny uznały, że wskazany przez spółkę lokal L01 o przeznaczeniu innym niż mieszkalne, znajdujący się na poziomie garażu przedmiotowego budynku mieszkalnego nie stanowi lokalu samodzielnego, gdyż nie spełnia kryterium wymaganego normą z art 2 ust. 2 u.w.l, to jest nie można go zakwalifikować jako przeznaczonego na stały pobyt ludzi.
Zarazem organ odwoławczy akceptując kontrolowane postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności ww. lokalu w sposób nieuprawniony definicję z art. 2 ust. 2 uzupełnił normą z art. 2 ust. 4 u.w.l., zgodnie z którą do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, zwane dalej "pomieszczeniami przynależnymi". Błędne okazało się stanowisko przyjęte przez organ, zgodnie z którym pomieszczenie pełniące funkcję magazynu służącego przechowywaniu towarów, może być traktowane wyłącznie jako pomieszczenie przynależne w rozumieniu art. 2 ust. 4 u.w.l. do lokalu mieszkalnego lub lokalu użytkowego. Czym innym jest bowiem pojęcie lokalu samodzielnego, czym innym zaś status prawny takich lokali. I tak obok garaży, piwnic czy innych pomieszczeń gospodarczych, które stanowią części składowe lokali mieszkalnych lub użytkowych i nie stanowią przedmiotu odrębnej własności (art. 2 ust. 4 u.w.l.) są garaże i inne pomieszczenia gospodarcze, które nie stanowią przynależności lokali, posiadając atrybuty samodzielności, w konsekwencji mogą być także przedmiotem odrębnej własności.
Analiza art. 2 ust. 2 u.w.l. wskazuje jednoznacznie, że kryterium decydującym o odrębnej własności lokalu jest samodzielność lokalu. Jest to jedyna przesłanka, jaką musi spełniać lokal, aby mógł stać się odrębną nieruchomością. Atrybuty samodzielności lokali nie zostały co prawda bliżej opisane w ustawie, jednak w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że charakteryzuje się ona tym, iż właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali. Nie przekreśla tej samodzielności konieczność korzystania z pomieszczeń, będących elementem nieruchomości wspólnej (G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2013 r., str. 429).
Nawiązując do podstawowego podziału zawartego w ustawie o własności lokali, czyli na lokale mieszkalne i lokale o innym przeznaczeniu, należy uznać, że w tej drugiej kategorii mieszczą się zarówno cele gospodarcze, jak i inne cele (niekoniecznie są one związane z działalnością gospodarczą). Lokal może stać się samodzielnym przedmiotem prawa rzeczowego (rzeczą nieruchomą), jeśli spełni wymogi funkcjonalno-budowlane oraz zostanie wyodrębniony w znaczeniu prawnym (zostanie dla niego założona odrębna księga wieczysta). Ustawa o własności lokali wskazuje jedynie minimalne kryteria funkcjonalne. Samodzielność lokalu wymaga spełnienia przesłanek technicznych (art. 2 ust. 2 u.w.l.) oraz wynikających z art. 2 ust. 1a u.w.l. (I. Szymczak [w:] Własność lokali. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2023, art. 2).
Wobec powyższego zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 u.w.l. poprzez przyjęcie błędnej wykładni tego przepisu wyrażającej się w "uzupełnieniu" zawartej w nim definicji lokalu samodzielnego przez kryteria, które nie wynikają z ustawy. W konsekwencji w sprawie doszło także do naruszenia art. 2 ust. 1a u.w.l. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W aktualnym stanie prawnym zaświadczenie o samodzielności lokalu automatycznie potwierdza spełnienie zarówno przesłanek z art. 2 ust. 2, jak i art. 2 ust. 1a u.w.l., co wynika z treści art. 2 ust. 3 u.w.l.
Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa procesowego należy zwrócić uwagę, że zaświadczenie potwierdza jedynie istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym lub aktem generalnym, ale tylko wówczas, gdy sytuacja jest jasna i bezspornie wynika z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych i nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. Przed wydaniem zaświadczenia organ może co prawda przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jednakże tylko w zakresie koniecznym do wydania zaświadczenia (art. 217 § 2 k.p.a.). Zakres postępowania wyjaśniającego jest więc ograniczony do analizy posiadanej (przedstawionej organowi) dokumentacji oraz danych w zasobach pozostających do dyspozycji organu.
Wadliwie Sąd I instancji nadał irrelewantne znaczenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 16 sierpnia 2019 r. (sprostowanej postanowieniem PINB w Krakowie z dnia 24 września 2019 r.) udzielającej pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego. Chociaż według organów, pomieszczenie nr L01 funkcjonuje w obrocie prawnym na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jako pomieszczenie gospodarcze, to nie można tracić z pola widzenia, że spółka przedłożyła kopię zaświadczenia z dnia 29 listopada 2019 r. o braku sprzeciwu wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu L01 na lokal magazynowy, z którego można by wywodzić zmianę stanowiska organu administracji architektoniczno-budowlanej w tym zakresie. Wobec braku w aktach sprawy pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, kwestia ta powinna stać się ponownie przedmiotem badań organów. Organ powinien dokonać konfrontacji zatwierdzonego projektu budowlanego z treścią decyzji z dnia 16 sierpnia 2019 r. udzielającej pozwolenie na użytkowanie, ale także uwzględnić zaświadczenie z dnia 29 listopada 2019 r. o niewniesieniu sprzeciwu wobec zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu na lokal magazynowy. Dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy pozwoli na ocenę samodzielności spornego lokali w przedstawionym przez Naczelny Sąd Administracyjny rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l
W konsekwencji także zarzuty procesowe dotyczące naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 217 § 1 i 2, art. 218 § 2, art. 219 k.p.a. okazały się zasadne.
Za nieusprawiedliwiony należy uznać jednak zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. W realiach tej sprawy brak było podstaw do kolejnego uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno i mogło rozpoznać sprawę merytorycznie.
Nie można w tym przypadku mówić także o naruszeniu przez organ odwoławczy przepisu art. 8 § 1 i 2 k.p.a. wyrażającego zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Za naruszające tę zasadę uznać należy niewątpliwie m.in. takie działania organów administracji publicznej, które polegają na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub bardzo zbliżonej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany. Wynikająca z art. 8 § 2 k.p.a. zasada uzasadnionych oczekiwań nie może być rozumiana jako bezwzględna konieczność wydawania rozstrzygnięć powielających poprzednie rozstrzygnięcia, ponieważ mogłoby to prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Nie może więc pozostawać w oderwaniu od obowiązującego porządku prawnego i być przeciwstawiana obowiązującym przepisom. Postępowanie organu administracji pozostające w sprzeczności z przepisami prawa nie może prowadzić do powstania oczekiwań, których charakter byłby uzasadniony. Ponadto powołane przez skarżącą kasacyjnie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 maja 2020 r. nie stanowi utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw.
Za nieuzasadniony należało uznać również zarzut naruszenia art. 141 § p.p.s.a., bowiem Sąd nie naruszył wymogów konstrukcyjnych, jakim powinno odpowiadać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Przy czym prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarazem treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwoliła na sporządzenie skargi kasacyjnej i podniesienie stosownych zarzutów.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku, zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 9 października 2020 r.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej spółki kwotę złożyły się kwoty uiszczonych przez nią wpisów sądowych: od skargi (100 zł), od skargi kasacyjnej (100 zł), opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie - Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 (480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji i 360 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego).