II OSK 2105/22

II OSK 2105/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2449/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-05
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 290
art. 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 24 stycznia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2449/21 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 października 2021 r. znak: DON.7100.181.2021.RKR w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2449/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 4 października 2021 r., znak: DON.7100.181.2021.RKR, którą utrzymano w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 15 lipca 2021 r., znak: WOA.771.18.2020.JM, o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia 28 kwietnia 2017 r., nakazującej właścicielom nieruchomości – M. D. oraz J. D. rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków na nieruchomości przy ul. [...] w Szczecinie.
Sąd wskazał, że ww. nakaz rozbiórki został orzeczony, ponieważ przedmiotowa oczyszczalnie powstała bez zgłoszenia, a więc samowolnie. Nakaz rozbiórki został zaś skierowany do właścicieli nieruchomości. We wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 27 czerwca 2020 r. wnioskodawczyni wskazała na zaistnienie w tej sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", gdyż – w jej ocenie – decyzja została skierowana do niej jako osoby niebędącej stroną w sprawie. Ponadto Sąd podniósł, że w skomplikowanym stanie faktycznym tej sprawy, organy nie ustaliły, kto był inwestorem w zakresie budowy spornej przydomowej oczyszczalni ścieków, nie ulega wątpliwości, że było nim co najmniej jedno z byłych małżonków. Wobec powyższego, decyzja z dnia 28 kwietnia 2017 r. nakazująca rozbiórkę została skierowana do J.D. i M.D. – współwłaścicieli nieruchomości, na której została zrealizowana inwestycja, a taka możliwość wynika z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), zwanej dalej "P.b.". Ponadto w dacie orzeczenia nakazu rozbiórki nie było kwestionowane prawo współwłasności nieruchomości, a w dacie budowy pomiędzy M. D. oraz J. D. trwała wspólność majątkowa małżeńska (ustawowa). Potwierdza to Księga Wieczysta i wypis z rejestru gruntów gdzie jako współwłaściciel figurowania M. D. i J. D.. W tych warunkach Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w związku z ustalonym stanem prawnym nieruchomości, na której zrealizowano oczyszczalnię ścieków i trudnościami w ustaleniu, które z byłych małżonków było inwestorem, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki do obojga współwłaścicieli nieruchomości. Przepis art. 52 P.b. dopuszczał taką możliwość. Zdaniem Sądu, rację ma organ, że przesłanką skierowania decyzji o nakazie rozbiórki do właściciela nieruchomości (zamiast lub obok inwestora) jest zapewnienie skuteczności i wykonalności nałożonego nakazu rozbiórki w okolicznościach danej sprawy. W ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, że w tej sprawie, wobec istniejącego wieloletniego konfliktu pomiędzy stronami i braku możliwości jednoznacznego ustalenia osoby inwestora, dopuszczalne było wydane decyzji skierowanej do obojga małżonków – współwłaścicieli nieruchomości, z których co najmniej jedno było inwestorem. O naruszeniu art. 52 P.b. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. można by mówić dopiero, jeżeli obowiązek zostałby nałożony na podmiot niebędący stroną w sprawie, a więc na podmiot inny niż inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Ponadto Sąd wyjaśnił, że w postępowaniu nieważnościowym z uwagi na jego charakter organ administracyjny nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, w tym kto był inwestorem. Organ nadzoru oceniał więc decyzję, w takim kształcie, jaki wynika z jej treści, nie stwierdzając wystąpienia wady kwalifikowanej, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Sąd wskazał nadto, że z treści art. 49b ust. 1 P.b. w brzmieniu na datę wydania nakazu rozbiórki przepis ten nie wskazywał kto powinien być adresatem decyzji o nakazie rozbiórki, gdyż kwestię tę regulował art. 52 P.b.
Następnie Sąd wskazał na istotę postępowania nieważnościowego prowadzonego w trybie art. 156 § 1 K.p.a., które nie może stanowić niejako kolejnego trybu weryfikacji decyzji, w którym zakres rozpoznania sprawy byłby podobny jak zakres rozpoznania w trybie zwykłym. Skarżąca była stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 28 kwietnia 2017 r., nie zakwestionowała w trybie zwykłym tej decyzji, doręczonej jej w dniu 8 maja 2017 r., lecz dopiero po ponad 3 latach w lipcu 2020 r. wystąpiła o stwierdzenie jej nieważności w zakresie nałożenia na nią obowiązku rozbiórki. Z akt sprawy wynika, że w tym samym przedmiocie toczyły się również inne postępowania nadzwyczajne w trybie wznowienia postępowania i uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 155 K.p.a., które nie doprowadziły do wzruszenia tej decyzji.
W odniesieniu do kwestii braku możliwości wstępu skarżącej na nieruchomość celem ewentualnego wykonania decyzji, Sąd wskazał, że jest to kwestia wyłącznie z zakresu stosunków cywilnoprawnych między stronami, zaś organy nadzoru budowlanego nie mogą uzależniać skierowania decyzji do określonego adresata od okoliczności związanych z wykonywaniem prawa własności nieruchomości, gdyż kwestie te powinny być rozstrzygane na drodze cywilnoprawnej. Nie zachodzi tu przypadek niewykonalności decyzji w sensie faktycznym i prawnym, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła M. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi w całości, ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 49b ust. 1 w zw. z art. 52 P.b. w brzmieniu z dnia 28 kwietnia 2017 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że obowiązek rozbiórki powinien być nałożony w przedmiotowej sprawie na właścicieli nieruchomości, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, zwanej dalej "o.p.", przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy zaistniało ww. naruszenie.
Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej brak jest podstaw do stwierdzenia, że ww. decyzja o nakazie rozbiórki, wydana na podstawie art. 49b ust. 1 P.b., wadliwie została skierowana do właścicieli nieruchomości. Przede wszystkim treść art. 52 P.b. w brzmieniu na datę wydania decyzji o nakazie rozbiórki umożliwiała skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki do właściciela nieruchomości. Także aktualna treść art. 52 ust. 1 P.b. przewiduje możliwość skierowania decyzji o nakazie rozbiórki także do właściciela. Należy wskazać, że ww. decyzja o nakazie rozbiórki zapadła w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w którym nie było możliwe ustalenie kto dokładnie był inwestorem (a mianowicie który ze współmałżonków), dlatego w tych warunkach racjonalnym było skierowanie w oparciu o treść art. 52 P.b. nakazu rozbiórki do obojga współmałżonków, pozostających we współwłasności małżeńskiej, do której zaliczała się przedmiotowa nieruchomość. Taką też ocenę potwierdza to, że decyzja o nakazie rozbiórki nie była kwestionowana przez skarżącą, która dopiero w momencie zaistnienia sporu pomiędzy dotychczasowymi współmałżonkami zaczęła kwestionować skierowanie do niej nakazu rozbiórki z argumentacją, że to jej były mąż jest wyłącznym inwestorem samowoli budowlanej i to tylko do niego powinien zostać skierowany nakaz rozbiórki. Poza tym zasadniczo powyższe rozważania nie mają znaczenia dla istnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem "organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie". W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega zaś wątpliwości, że skarżąca jako współwłaścicielka nieruchomości prawidłowo została uznana za stronę postępowania w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej. Trudno sobie wyobrazić aby właściciel nieruchomości nie został uznany za stronę postępowania w sprawie oceny legalności obiektu budowlanego, który został zrealizowany (jak się okazało nielegalnie) na jego nieruchomości. Dlatego brak jest podstaw do twierdzenia, że decyzja jaka zapadła w tym postępowaniu "zwykłym", tj. o nakazie rozbiórki, została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania lub – inaczej mówiąc – w sytuacji, gdy organ orzekł w formie decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu, który nie miał interesu prawnego do występowania w toczącym się postępowaniu. Przepis art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. znajduje zastosowanie w razie błędnego ukształtowania stosunku prawnego, tj. wyznaczenia praw i obowiązków podmiotu, którego takie rozstrzygnięcie w ogóle nie dotyczy. Tym samym do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. nie wystarczy nieprawidłowe oznaczenie strony, takie jak błędna pisownia imienia, nazwiska albo nazwy strony bądź też doręczenie decyzji uczestnikom postępowania administracyjnego. Konieczne jest natomiast, by decyzja administracyjna kształtowała sytuację prawną podmiotów, którzy nie powinni być jej adresatami. Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy, ponieważ zasadniczo skarżąca nie wykazała aby jako współwłaściciel nieruchomości i strona postępowania administracyjnego nie powinna być adresatem decyzji o nakazie rozbiórki. Ponadto w omawianym zakresie skarżąca nie może skutecznie powoływać się na okoliczność, że obiekt budowlany został wybudowany bez jej wiedzy i zgody oraz nie ma ona faktycznej możliwości realizacji obowiązku rozbiórki, ze względu na faktyczne, fizyczne pozbawienie jej możliwości korzystania z nieruchomości przez J.D., który to stan trwa od 2008 roku do nadal (np. zaspawana bramka wejściowa, interwencja firmy ochroniarskiej itp.). Po pierwsze, zgodnie z art. 36 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zwanego dalej "K.r.o.", "każdy z małżonków może samodzielnie zarządzać majątkiem wspólnym, chyba że przepisy poniższe stanowią inaczej. Wykonywanie zarządu obejmuje czynności, które dotyczą przedmiotów majątkowych należących do majątku wspólnego, w tym czynności zmierzające do zachowania tego majątku". Skarżąca nie wykazała aby wobec realizacji samowoli budowlanej zgłaszała swój sprzeciw w trybie art. 361 K.r.o. Po drugie, jeśli chodzi o kwestie współwłasności to zgodnie z art. 200 Kodeksu cywilnego "każdy ze współwłaścicieli jest obowiązany do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną". Także i w tym zakresie skarżąca nie wykazała aby podejmowała działania prawne, które stanowiłyby dowód wskazujący, że sprzeciwiała się (pozostając od 2008 r. z mężem w separacji) realizacji przydomowej oczyszczalni ścieków przez jej męża na ich wspólnej nieruchomości, czyli inwestycji, która bezpośrednio wiąże się zapewnieniem normalnego funkcjonowania budynku mieszkalnego. Wręcz odwrotnie, z postępowania administracyjnego dotyczącego nakazu rozbiórki wynika, że nie kwestionowała skierowania do niej nakazu rozbiórki mimo, że od 2008 r. pozostawała z mężem w separacji. Poza tym w skardze kasacyjnej wprost wskazano, ze skarżąca ponosiła koszty związane z działalnością inwestycyjną męża. Po trzecie, skarżąca aktualnie powołuje się na okoliczności faktyczne, które nie stanowią przeszkody prawnej do dokonania przez współwłaściciela nieruchomości rozbiórki samowoli budowlanej. Skarżąca jako współwłaściciel nieruchomości może bowiem podjąć działania prawne umożliwiające jej wejście na teren nieruchomości. Po czwarte, samo powoływanie się na roszczenie M. D. do J. D. o wynagrodzenie z tytułu bezumownego, wyłącznego korzystania przez J. D. z nieruchomości przy ul. [...] w Szczecinie za okres od lutego 2008 r. do dnia przyszłego podziału majątku wspólnego – nie niweczy powyższej oceny, ponieważ nie jest to dowód na okoliczność, że to mąż był wyłącznym inwestorem ww. inwestycji, tym bardziej, że – jak sama wskazała skarżąca w skardze kasacyjnej – jej udział związany z inwestycją ograniczał się jedynie do ponoszenia kosztów. Taka zaś okoliczność nie przeczy aby skarżąca nie mogła być uznana za inwestora, ponieważ przymiot inwestora nie zawsze musi wiązać się z osobistym wykonaniem robót budowlanych, lecz najczęściej polega na odpowiednim zorganizowaniu procesu budowy, w szczególności zapewnieniu środków finansowych.
Ponadto należy zaakcentować, że zaskarżona decyzja GINB zapadła w postepowaniu nieważnościowym. Zakres tego postępowania i jego charakter uprawniał Sąd I instancji do stwierdzenia, że w postępowaniu nieważnościowym z uwagi na jego charakter organ administracyjny nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, w tym kto był inwestorem. Ma rację Sąd, że w tym trybie organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. Wzruszenie decyzji ostatecznej poprzez stwierdzenie jej nieważności stanowi bowiem jeden z wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), dlatego przesłanki zastosowania tego trybu powinny być intepretowane ścieśniająco. Należy zatem w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może stanowić kolejnego trybu weryfikacji decyzji, w którym zakres rozpoznania sprawy byłby podobny jak zakres rozpoznania w trybie zwykłym, co było wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz m.in. wskazywany prze Sąd I instancji wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 3708/18). W tym miejscu należy zaś odnotować, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zawiera odpowiedniego przepisu dotyczącego podstawy prawnej weryfikacji decyzji administracyjnej w trybie "stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej", a to właśnie decyzji wydanej w tym trybie dotyczy zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji.
Natomiast zarzut skargi kasacyjnej naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 pkt 1 o.p. nie został w skardze kasacyjnej w jakikolwiek sposób uzasadniony. Nie wykazano na czym wskazywane naruszenie miałoby polegać, tym bardziej, że art. 233 § 1 pkt 1 o.p. nie miał w sprawie zastosowania, ponieważ zaskarżona decyzja zapadła na podstawie przepisów K.p.a., a nie – Ordynacji podatkowej.
W konsekwencji powyższego, nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej oceny aby Sąd I instancji w ramach art. 135 p.p.s.a. błędnie zastosował środek prawny przewidziany w art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi "zwykłej". Skarżąca nie wykazała aby w sprawie powinny znaleźć zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 49b ust. 1 w zw. z art. 52 P.b. w brzmieniu z dnia 28 kwietnia 2017 r., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 pkt 1 o.p. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.