II OSK 2100/22

II OSK 2100/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 392/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-17
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1438
art. 18, art. 45 § 1 , art. 59 § 1 pkt 2 , art. 59 § 1 pkt 5
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2070
art. 13 pkt 1
Ustawa z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (t. j)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 153, art. 170, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim i Spółdzielni W. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 392/22 w sprawie ze skarg Rzecznika Praw Obywatelskich i Prokuratora Rejonowego Warszawa Śródmieście - Północ na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim z dnia 22 listopada 2021 r. nr 478/E/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 392/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg Rzecznika Praw Obywatelskich i Prokuratora Rejonowego Śródmieście-Północ uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim z dnia 22 listopada 2021 r., nr 478/E/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia 23 listopada 2016 r., nr EN/340/16.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Postanowieniem z 22 listopada 2021 r., nr 478/E/2021, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim, działając na podstawie art. 59 § 1 pkt 5 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 1438, dalej: "u.p.e.a.") w zw. z art. 13 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2070 ze zm.), art. 26 § 2, art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) orzekł o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego TYT-3 Nr 120/13 z 19 grudnia 2013 r.
W uzasadnieniu postanowienia organ podkreślił, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie (dalej "Mazowiecki WINB") postanowieniem z 29 września 2021 r., nr 1486/2021 wyłączył A. K. – piastuna organu - PINB dla m.st. Warszawy, od udziału w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie dotyczącej wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją z 18 czerwca 2010 r., nr IOT/293/2010 i przekazał prowadzenie tego postępowania PINB w Mińsku Mazowieckim.
Decyzją z 18 czerwca 2010 r., nr IOT/293/2010, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: "PINB dla m.st. Warszawy") nałożył na inwestora - Spółdzielnię . (zwaną dalej także "zobowiązaną" bądź "Spółdzielnią") obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego przebudowanego dla potrzeb działalności muzycznej - nocnego klubu muzycznego "[...]" w budynku przy [...], bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania właściwemu organowi.
Z uwagi na niewykonanie obowiązku określonego w powołanej wyżej decyzji, PINB dla m.st. Warszawy na podstawie tytułu wykonawczego TYT-3 Nr 120/13 z 19 grudnia 2013 r. wszczął w stosunku do Spółdzielni postępowanie egzekucyjne w administracji.
W piśmie z 8 stycznia 2014 r. pełnomocnik Spółdzielni zobowiązał się do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego zgodnie z wydanym nakazem, dołączając jednocześnie wykaz robót budowlanych, których zakończenie zaplanowano na dzień 3 lutego 2014 r.
W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez upoważnionych pracowników PINB dla m.st. Warszawy w dniu 5 lutego 2014 r. stwierdzono wykonanie obowiązku, tj. przywrócenie funkcji tegoż lokalu na cele gastronomiczne. Na okoliczność przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół nr EN/23/2014, do którego dołączono wykonaną na miejscu dokumentację fotograficzną.
Mając na względzie powyższe i z uwagi na fakt, że cel postępowania egzekucyjnego został osiągnięty, PINB dla m.st. Warszawy postanowieniem z 6 lutego 2014 r., nr EN/32/14 odstąpił od czynności egzekucyjnych.
W wyniku rozpoznania skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Smolna 15 w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 czerwca 2014 r., znak DON/ORZ/7101/796/14 w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność organu egzekucyjnego, wyrokiem z 2 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1581/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił m.in. przywołane wyżej postanowienie PINB dla m.st. Warszawy z 6 lutego 2014 r. nr EN/32/14 o odstąpieniu od czynności egzekucyjnych.
W rezultacie ponownego rozpoznania sprawy, PINB biorąc pod uwagę wytyczne zawarte w ww. wyroku WSA w Warszawie, postanowieniem z 23 listopada 2016 r., nr EN/340/16 ponownie odstąpił od czynności egzekucyjnych. Przesłanką uzasadniającą podjęcie owego rozstrzygnięcia było protokolarne potwierdzenie wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB dla m.st. Warszawy z 18 czerwca 2010 r., nr IOT/293/2010. Postanowienie to w administracyjnym toku instancji jest ostateczne, wobec czego PINB w Mińsku Mazowieckim wyznaczony do dalszego prowadzenia postępowania uznał, że brak jest podstaw prawnych do zastosowania środków egzekucyjnych, przewidzianych w przepisach u.p.e.a. w stosunku do zobowiązanego.
PINB przypomniał, że decyzją z 18 czerwca 2010 r., nr IOT/293/2010 PINB dla m.st. Warszawy nałożył na właściciela lokalu w budynku przy ul. [...] z wejściem od ul. [...], znajdujący się w poziomie parteru po lewej stronie, obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu jego użytkowania, przebudowanego dla potrzeb działalności muzycznej - nocnego klubu muzycznego "[...]". W piśmie z 11 września 2015 r. "[...]" Sp. z o.o. zgłosiła zamiar zmiany sposobu użytkowania lokalu sąsiedniego, znajdującego się w poziomie parteru po prawej stronie w ww. budynku, na lokal usługowy o funkcji gastronomicznej, wykorzystywany jako część klubu nocnego "[...]". Materiał dowodowy zgromadzony przez PINB dla m.st. Warszawy na dzień wydania postanowienia z 23 listopada 2016 r. nr EN/340/16 o odstąpieniu od czynności egzekucyjnych wskazywał, iż sposób użytkowania lokalu w budynku przy ul. [...] z wejściem od [...], w poziomie parteru po lewej stronie, został przywrócony do funkcji gastronomicznej, a więc ww. organ stwierdził, że obowiązek nałożony decyzją z 18 czerwca 2010 r. nr IOT/293/2010 został wykonany. Drugi lokal użytkowy usytuowany po prawej stronie od wejścia [...], w wyniku skutecznie zgłoszonej zmiany sposobu użytkowania z 11 września 2015 r., został przekształcony na lokal usługowy o funkcji gastronomicznej, wykorzystywany jako część klubu nocnego "[...]". Tym samym PINB dla m.st Warszawy przyjął, że prowadzona działalność w przedmiotowych lokalach użytkowych nie narusza ich przeznaczenia.
PINB w Mińsku Mazowieckim rozpoznając niniejszą sprawę podkreślił, że w myśl art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia przedmiotowej egzekucji), postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny. Zgodnie zaś z art. 13 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe Tym samym PINB w Mińsku Maz. uznał, że zobligowany jest do zastosowania w omawianej sprawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej.
Organ aktualnie prowadzący postępowanie egzekucyjne wyjaśnił następnie, że nie będąc uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, jest obowiązany do sprawdzenia, czy obowiązek ten nie wygasł. Wygaśnięcie obowiązku może nastąpić z różnych przyczyn, w tym np. wskutek wykonania obowiązku. Postępowanie egzekucyjne kończy się zaś wraz z wykonaniem przez zobowiązanego egzekwowanego obowiązku. Zakończenie postępowania egzekucyjnego na skutek całkowitego wykonania obowiązku nie zostało połączone z wydaniem przez organ egzekucyjny jakiegokolwiek aktu, który z procesowego punktu widzenia kończyłby to postępowanie. Doprowadzenie do wykonania dochodzonego obowiązku jest podstawowym celem administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Jednakże dobrowolne bądź przymusowe wykonanie obowiązku obliguje organ egzekucyjny do zaniechania podejmowania dalszych czynności egzekucyjnych. Jednocześnie odstąpienie od czynności egzekucyjnych może wywoływać m.in. skutek umorzenia postępowania egzekucyjnego, jeśli okoliczności wymienione w art. 45 u.p.e.a. pokrywają się z przyczynami umorzenia postępowania egzekucyjnego przewidzianymi w art. 59 tej ustawy.
Umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 u.p.e.a. jest natomiast ściśle powiązane z zasadą niezbędności przewidzianą w art. 7 § 3 u.p.e.a., której istota z kolei sprowadza się do tego, że niedopuszczalne jest stosowanie środka egzekucyjnego, gdy egzekwowany obowiązek został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Z chwilą wykonania obowiązku przestaje istnieć podstawa do dalszego stosowania środków egzekucyjnych, a to powinno prowadzić do umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Odnosząc te rozważania do stanu niniejszej sprawy, PINB w Mińsku Maz. przyjął, że egzekwowany obowiązek stał się niewykonalny w sensie prawnym oraz w sensie faktycznym. Niewykonalność obowiązku nałożonego decyzją PINB dla m.st. Warszawy z 18 czerwca 2010 r. nr IOT/293/2010 w sensie faktycznym wynika z faktu, iż został on już wykonany. Zobowiązany przedłożył dowody, potwierdzające dobrowolne wykonanie tego obowiązku. Okoliczność ta została potwierdzona podczas przeprowadzonych czynności kontrolnych (protokół z 5 lutego 2014 r., nr EN/23/2014). W następstwie takich ustaleń PINB dla m.st. Warszawy wydał postanowienie z 23 listopada 2016 r., nr EN/340/16 o odstąpieniu od czynności egzekucyjnych prowadzonych na podstawie tytułu wykonawczego Nr 120/13 z 19 grudnia 2013 r., które jest ostateczne. Postanowienie to wobec braku formy zakończenia postępowania egzekucyjnego w przepisach u.p.e.a. stanowi w swej istocie oraz skutkach o jego zakończeniu, bowiem potwierdza realizację obowiązku nałożonego ww. decyzją PINB dla m.st. Warszawy.
Z kolei niewykonalność obowiązku w sensie prawnym w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, iż stwierdzenie wykonania obowiązku obliguje organ egzekucyjny do zaniechania dalszych czynności egzekucyjnych. Z chwilą wykonania obowiązku przestała istnieć podstawa do dalszego stosowania środków egzekucyjnych, a to powinno prowadzić do umorzenia postępowania egzekucyjnego.
PINB w Mińsku Maz. odniósł się również do oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie z 16 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1102/20, zapadłego po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Smolna 15 w Warszawie na bezczynność organu powiatowego "w sprawie wykonania/spowodowania egzekucji Decyzji PINB Nr IOT/293/2010 z dnia 18 czerwca 2010 roku (...)", na który to wyrok powołał się Mazowiecki WINB w treści postanowienia z 29 września 2021 r., nr 1486/2021. Sąd w ww. wyroku stwierdził m.in., że "przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania musi mieć charakter trwały a nie tymczasowy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie (...)". PINB w Mińsku Maz. zważył jednak, że okoliczność przywrócenia legalnego sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu i powtórna zmiana sposobu jego użytkowania, która nastąpiła w krótkim horyzoncie czasowym, nie ma znaczenia prawnego. Przypadek taki może stanowić ewentualną przesłankę do podjęcia działań w ramach odrębnej sprawy administracyjnej. W ocenie organu egzekucyjnego, postanowienie wydane przez PINB dla m.st. Warszawy z 23 listopada 2016 r. nr EN/340/16 o odstąpieniu od czynności egzekucyjnych wykluczyło możliwość dalszego stosowania środków przewidzianych w przepisach u.p.e.a., które miałyby przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązku nałożonego decyzją tego organu z 18 czerwca 2010 r., a którego wykonanie już stwierdzono, czego dowód stanowi protokół kontroli z 5 lutego 2014 r. nr EN/23/2014.
Podsumowując, PINB w Mińsku Maz. stwierdził, że podjęcie jakichkolwiek czynności egzekucyjnych stanowiłoby naruszenie ostatecznego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie egzekucyjne oraz naruszałoby prawa strony nabyte wskutek skutecznego zgłoszenia odrębnym organom architektonicznym, w zakresie zamierzonej zmiany sposobu użytkowania lokalu sąsiedniego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił, że zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "P.p.s.a.").
Rzecznik wskazał, że już po samej lekturze ww. postanowienia PINB w Mińsku Maz., nawet bez skonfrontowania z zawartością akt sprawy, postawić można cały katalog zarzutów. Wady tego orzeczenia obejmują zarówno kwestie o charakterze technicznym (przykładowo wadliwa wykładnia i niewłaściwe zastosowanie art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. - skoro organ twierdzi, że obowiązek został przez zobowiązanego wykonany, to znaczy, że wygasł i podstawą ewentualnego umorzenia egzekucji mógłby być art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.), jak i wady o zasadniczym znaczeniu (np. naruszenie zasad prowadzenia postępowania dowodowego wobec nieustalenia stanu faktycznego aktualnego na dzień orzekania i oparcie się na dokumentach obrazujących stan faktyczny istniejący 8 lat temu; niewłaściwą wykładnię art. 45 § 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że odstąpienie od czynności egzekucyjnych wyklucza ponowne ich podjęcie; naruszenie art. 16 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że późniejsze zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania ex lege wygasza/eliminuje uprzednio orzeczony decyzją administracyjną obowiązek). Już te - wymienione jedynie przykładowo - wady postanowienia z 22 listopada 2021 r. nie pozwalają - zdaniem Rzecznika - na pozostawienie tego postanowienia w obiegu prawnym. Rzecznik ogranicza się jednak w skardze do postawienia i uzasadnienia zarzutu najdalej idącego, który winien skutkować nie tyle uchyleniem, co stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia.
Skargę na postanowienie PINB w Mińsku Maz. złożył do tutejszego Sądu również Prokurator Rejonowy Warszawa Śródmieście Północ.
Zaskarżonemu postanowieniu Prokurator zarzucił naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 170 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że obowiązek nałożony na podstawie decyzji PINB dla m.st. Warszawy z 18 czerwca 2010 r., nr IOT/293/2010 został wykonany, a okoliczność przywrócenia legalnego sposobu użytkowania lokalu i powtórna ewentualna zmiana sposobu jego użytkowania, która nastąpiła w krótkim horyzoncie czasowym nie ma znaczenia prawnego, co było niezgodne z wiążącą oceną prawną i wiążącymi wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 16 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1102/20, prowadząc w ten sposób do wydania sprzecznego z tym wyrokiem postanowienia, które to uchybienie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
W odpowiedziach na ww. skargi, PINB w Mińsku Maz. wniósł o ich oddalenie. Organ egzekucyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, przypominając m.in., że postanowienie PINB dla m.st. Warszawy z 23 listopada 2016 r., nr EN/340/16 o odstąpieniu od czynności egzekucyjnych jest ostateczne, wobec czego podjęcie jakichkolwiek działań egzekucyjnych naruszałoby nie tylko prawa nabyte wskutek skutecznego zgłoszenia przez inwestora zamierzonej zmiany sposobu użytkowania lokalu sąsiedniego, ale także skutkować może konsekwencjami karnymi wobec organu. Ponadto organ stwierdził, że nie można zarzucać naruszenia art. 153 p.p.s.a., skoro wyrok WSA w Warszawie z 16 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1102/20, dotyczył innej, odrębnej sprawy (skargi na bezczynność PINB dla m.st. Warszawy), a PINB w Mińsku Maz. został wyznaczony postanowieniem Mazowieckiego WINB z 29 września 2021 r. do przeprowadzenia postępowania, mającego na celu wyegzekwowanie obowiązku nałożonego decyzją z 18 czerwca 2010 r., nr IOT/293/2010.
Wyrokiem z dnia 17 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 392/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim z dnia 22 listopada 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia 23 listopada 2016 r., nr EN/340/16.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie nie jest kwestionowane, że postanowieniem z 23 listopada 2016 r., nr EN/340/16, PINB dla m.st. Warszawy ponownie odstąpił od czynności egzekucyjnych. Podstawę takiego orzeczenia stanowiły jednak w zasadzie wyłącznie ustalenia kontroli przeprowadzonej przez pracowników tego organu w dniu 5 lutego 2014 r., w trakcie których stwierdzono wykonanie obowiązku, tj. przywrócenie funkcji tegoż lokalu na cele gastronomiczne. Tymczasem tych ustaleń organu egzekucyjnego nie podzielił już WSA w Warszawie, uchylając wyrokiem z 2 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1581/14 wcześniej wydane postanowienie PINB dla m.st. Warszawy z 6 lutego 2014 r. nr EN/32/14 o odstąpieniu od czynności egzekucyjnych, również z uwagi na ustalenia ww. kontroli z 5 lutego 2014 r.
W odniesieniu do stanowiska PINB w Mińsku Maz. Sąd zauważył, że odstąpienie od czynności egzekucyjnych jest obligatoryjne wyłącznie wówczas, gdy wystąpiły przesłanki określone w art. 45 u.p.e.a., tj. gdy zobowiązany wykazał wykonanie obowiązku za pomocą wiarygodnych dowodów. Jednocześnie umorzenie postępowania egzekucyjnego jest dopuszczalne jedynie w sytuacji, gdy organ ustali w sposób nie budzący wątpliwości, że egzekwowany obowiązek został zrealizowany. Taka sytuacja z całą pewnością nie miała miejsca w omawianym przypadku. Wynika to nie tylko z ww. wyroku WSA w Warszawie z 2 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1581/14 oraz wyroku tego Sądu z 16 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1102/20, na który powołują się w swoich skargach Rzecznik Praw Obywatelskich i Prokurator Rejonowy Warszawa Śródmieście Północ, ale również wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2963/18.
Zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).
Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12 i 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1762/12, dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").
Co więcej, art. 170 P.p.s.a. dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Związanie to dotyczy również prawa - związania dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych zawartych w przepisach prawnych (zob. Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Opublikowano: LEX/el. 2021).
Przywołane przepisy skutkują zatem związaniem zarówno organu, jak i Sądu oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w prawomocnych wyrokach WSA w Warszawie z 2 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1581/14 oraz z 16 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1102/20.
Zdaniem Sądu, nie można przy tym zaaprobować twierdzeń PINB w Mińsku Maz., że orzeczenia te nie wiążą tego organu, gdyż dotyczyły innej sprawy administracyjnej. Wszystkie ww. orzeczenia WSA w Warszawie zostały wydane w jednej sprawie w znaczeniu materialnym, którą jest tu wyłącznie sprawa zainicjowana tytułem wykonawczym Nr 120/13 z 19 grudnia 2013 r., obejmującym obowiązek wykonania nakazu wynikającego z decyzji PINB dla m.st. Warszawy z 18 czerwca 2010 r., nr IOT/293/2010.
W wyroku z 2 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1581/14, Sąd Wojewódzki dokonując kontroli m.in. postanowienia PINB dla m.st. Warszawy z 6 lutego 2014 r. nr EN/32/14 o odstąpieniu od czynności egzekucyjnych ze względu uwagi na ustalenia kontroli z 5 lutego 2014 r., jednoznacznie przesądził, że "stwierdzenie wykonania obowiązku przez zobowiązanego wymagało podjęcia działań adekwatnych do obowiązku, który miał zostać wykonany, co w sprawie nie miało miejsca. Z tytułu wykonawczego nr 120/13 z dnia 19 grudnia 2013 wynika, iż nałożono obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego przebudowanego dla potrzeb działalności muzycznej - nocnego klubu muzycznego "[...]" w budynku przy [...], bez wymaganego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania właściwemu organowi." Sąd zważył zatem, że "skoro przyczyną wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie był nadmierny hałas, zwłaszcza w porze nocnej spowodowany działalnością klubu muzycznego, to nałożony obowiązek zostanie wykonany, jeśli przez przywrócenie do poprzedniego sposobu użytkowania nie tylko zostaną przesunięte ściany czy stoliki w pomieszczeniu, co jest okolicznością w sprawie istotną, ale nie jedyną - lecz zostanie wyeliminowany nadmierny hałas w porze nocnej związany z działalnością klubu muzycznego." Dlatego WSA w Warszawie nie uznał za przekonujące ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniu 5 lutego 2014 r. i opartego na nich postanowienia o odstąpieniu od czynności egzekucyjnych. Sąd nakazał natomiast ponowne sprawdzenie okoliczności faktycznych istotnych w sprawie, szczególnie zaś twierdzeń strony skarżącej, że nadal w przedmiotowym lokalu funkcjonuje klub nocny a nie kawiarnia.
Tożsamą ocenę prawną zaprezentował WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 16 lutego 2021 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1102/20), w którym stwierdzono, że ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, iż zobowiązany świadomie unika podporządkowania się prawu, co jest stanem permanentnym. Sąd kategorycznie nie podzielił stanowiska organów, że obowiązek wynikający z egzekwowanej decyzji, nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania nocnego klubu muzycznego "[...]" na kawiarnię został wykonany tylko dlatego, że zobowiązany w dniu kontroli zdemontował tymczasowo głośniki, poustawiał stoliki i krzesła oraz zasłonił przejście do kolejnej sali. Zdaniem Sądu, "organy winny mieć na uwadze, że na sposób użytkowania lokalu składa się również szereg innych okoliczności, a w pierwszej kolejności charakter prowadzonej w nim działalności. Nie wymaga szerszych rozważań fakt, że kawiarnia ma inne przeznaczenie niż muzyczny klub nocny, jak sama nazwa wskazuje. Kawiarnia wprawdzie tak jak klub nocny jest miejscem spotkań ludzi, jednak – co do zasady – nie jest czynna całą noc i nie emituje hałasu w takiej skali jak klub nocny, nawet jeśli prowadzi działalność rozrywkową. Natomiast muzyczny klub nocny jest miejscem przeznaczonym do zabawy, tańca przy akompaniamencie muzyki, zazwyczaj bardzo głośnej, najczęściej puszczanej przez DJa, organizacji występów muzycznych i artystycznych, imprez tematycznych oraz jest czynny całą noc." Dalej Sąd podkreślił, że przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania musi mieć charakter trwały a nie tymczasowy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. WSA w Warszawie zauważył też, że na tymczasowość przywrócenia poprzedniego użytkowania przedmiotowego lokalu wskazuje jednoznacznie – całkowicie pominięta przez organy – obszerna dokumentacja złożona do akt w postaci licznych wyroków sądów karnych i cywilnych, bilingów telefonicznych z wezwań policji, interwencji policyjnych, jak i zaproszeń oraz reklam klubu [...] wraz z bogatym materiałem fotograficznym zamieszczonym na stronach internetowych również przez samą zobowiązaną. Sąd Wojewódzki zaznaczył ponadto, że – wbrew twierdzeniom organów – bez wpływu na wynik postępowania egzekucyjnego wszczętego w stosunku do decyzji z dnia 18 czerwca 2010 r. ma fakt późniejszego zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. W omawianym stanie faktycznym zostało ono uznane za prawnie nieskuteczne. Sąd uznał zarazem za niedopuszczalne oparcie się przez organ egzekucyjny na przeprowadzeniu jednej tylko kontroli wykonania nałożonego obowiązku. Tym samym, również wydane na jej podstawie postanowienie z 23 listopada 2016 r., nr N/340/16 nie mogło stanowić o skutecznym i prawidłowym odstąpieniu od czynności egzekucyjnych. Sąd stwierdził przy tym, że sprzecznie z art. 153 P.p.s.a. – organ ponownie prowadząc postępowanie egzekucyjne nie uwzględnił stanowiska zawartego w uzasadnieniu wyroku z 2 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1581/14.
Sąd wskazał, że w dniu 20 lipca 2021 r., Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok (sygn. akt II OSK 2963/18), w którym wskazał przede wszystkim na brak ustalenia, że nakaz wynikający z decyzji z 18 czerwca 2010 r., nr IOT/293/2010 został trwale wykonany (a więc czy w sposób zdecydowany zaprzestano działalności muzycznej do czasu prawnej możliwości przystąpienia do takiej działalności). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, iż dokonana w niniejszej sprawie ocena przez Sąd I instancji, aprobująca stanowisko organów nadzoru budowlanego co do wykonania nakazu wynikającego z ww. decyzji z 18 czerwca 2010 r., jest sprzeczna z oceną prawną wyrażoną w prawomocnych i przywołanych już wyżej wyrokach WSA w Warszawie z 2 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1581/14 i z 16 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1102/20, które zgodnie z art. 170 P.p.s.a. wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W tym stanie rzeczy NSA za co najmniej pochopną uznał ocenę, że decyzja PINB dla m.st. Warszawy z 18 czerwca 2010 r. nr IOT/293/2010 została wyegzekwowana.
Przywołany wyrok NSA z 20 lipca 2021 r. został wydany w ramach kontroli decyzji Mazowieckiego WINB z 10 stycznia 2017 r., nr 45/17 skierowanej do Spółdzielni . nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego przebudowanego dla potrzeb działalności muzycznej – nocnego klubu muzycznego "[...]" w budynku przy [...]. Tym niemniej, Sąd w pełni podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie NSA, że jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, to może również odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II FSK 1014/19). W konsekwencji, w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 170 P.p.s.a., LEX/el. 2021).
Mając to na uwadze, tutejszy Sąd przyjął, że kwestia nieustalenia przez organ egzekucyjny wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB dla m.st. Warszawy z 18 czerwca 2010 r. nr IOT/293/2010, została prawomocnie przesądzona zarówno w przywołanych uprzednio wyrokach WSA w Warszawie, jak i orzeczeniu NSA z 20 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2963/18.
Ustosunkowując się do stanowiska organu Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie nie chodzi o to, jak chciałby PINB w Mińsku Maz., iż wobec ustaleń pojedynczej kontroli prowadzonej przez organ należy przyjąć wykonanie obowiązku i w rezultacie tego późniejszy powrót do samowolnej funkcji lokalu może skutkować li tylko wszczęciem nowego postępowania administracyjnego w sprawie, lecz o to, że w przywołanych wyżej orzeczeniach sądów administracyjnych jednoznacznie stwierdzono, że owo ustalenie – wobec pozostałego materiału dowodowego zebranego w sprawie – świadczy jedynie o tymczasowym przywróceniu stanu zgodnego z prawem, które nie może być uznane za trwałe wykonanie nakazu wynikającego z decyzji z 18 czerwca 2010 r., nr IOT/293/2010.
Z przedstawionych przyczyn, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie PINB w Mińsku Maz. narusza dyspozycję art. 153 i art. 170 P.p.s.a. w stopniu nakazującym jego uchylenie.
Postanowienie z 23 listopada 2016 r., nr EN/340/16 o odstąpieniu od czynności egzekucyjnych, na które powołuje się PINB w Mińsku Maz., podobnie jak uchylone wcześniej postanowienie w tym przedmiocie z 6 lutego 2014 r., nr EN/32/14, oparte zostało wyłącznie na ustaleniach kontroli z 5 lutego 2014 r. (nr protokołu EN/23/2014), których przydatność w sprawie została w stanowczy sposób zanegowana już w wyroku WSA w Warszawie z 2 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1581/14. Natomiast treść tego rozstrzygnięcia PINB dla m.st. Warszawy stanowi w istocie rzeczy niedopuszczalną polemikę z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w ww. prawomocnym wyroku Sądu. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego i tego postanowienia, jako oczywiście naruszającego przepisy art. 153 i art. 170 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Sąd podzielił zarzut skargi wniesionej przez Rzecznika Prawa Obywatelskich, co do oparcia zaskarżonego postanowienia PINB w Mińsku Maz. na całkowicie nietrafnej podstawie prawnej.
Organ egzekucyjny wskazał jako przesłankę umorzenia postępowania okoliczność z art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia przedmiotowego postępowania), tj. sytuację, w której obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny. Tego rodzaju podstawa nie jest adekwatna do założenia organu (choć błędnego) o wykonaniu egzekwowanego obowiązku. W razie takich ustaleń nie można bowiem mówić o "niewykonalności" egzekwowanego obowiązku. Poza tym w literaturze przyjmuje się, że gdy zobowiązany wykonał obowiązek w całości albo w części po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, nie stanowi to podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego – odpowiednio – w całości albo w części, ponieważ obowiązek jeszcze istniał w chwili jego wszczęcia, natomiast wykonanie obowiązku przez zobowiązanego może być uznane za wynik wszczętej przeciwko niemu egzekucji (zob. P. M. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, Opublikowano: WKP 2021). Nie stanowi przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego wykonanie obowiązku już po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, czyli w toku tego postępowania. W takiej sytuacji zrealizowany został bowiem zasadniczy cel tego postępowania, a postępowanie egzekucyjne ulega zakończeniu. W takim przypadku organ egzekucyjny nie wydaje jednak żadnego rozstrzygnięcia, które formalnie kończyłoby postępowanie egzekucyjne (D. R. Kijowski (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, Opublikowano: LEX 2015).
Stosując się do zaprezentowanej oceny prawnej i wskazań zamieszczonych w przywołanych wyżej prawomocnych wyrokach WSA w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy Sąd wskazał, że obowiązkiem organu egzekucyjnego będzie podjęcie rzetelnych działań w celu ustalenia, czy decyzja PINB dla m.st. Warszawy z dnia 18 czerwca 2010 r., nr IOT/293/2010, została wykonana w sposób trwały. Ewentualnie organ zobowiązany będzie podjąć odpowiednie czynności egzekucyjne, których skutkiem powinno być zaprzestanie działalności klubu nocnego "[...]" w zakresie działalności muzycznej, a więc zgodnie z nakazem "przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego przebudowanego dla potrzeb działalności muzycznej - nocnego klubu muzycznego "[...]" w budynku przy [...]".
Obowiązek taki wynika również z postanowień Mazowieckiego WINB z 4 sierpnia 2015 r., nr 1513/15 oraz z 2 października 2015 r., nr 1875/15, w których wskazano m.in., że "W ocenie tut. organu w lokalu "[...]" w dalszym ciągu prowadzona jest działalność klubu muzycznego na co dowodem są również informacje zawarte na profilu klubu (...) udostępnionym w sieci Internet", wobec czego organ powiatowy "winien kontynuować egzekwowanie obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu (...). Ponadto jak słusznie zauważył w skardze Prokurator Rejonowy Warszawa Śródmieście Północ, Mazowiecki WINB w postanowieniu z 21 lipca 2021 r., nr 1136/2021, z podobnych przyczyn, tj. niepodjęcia przez PINB dla m.st. Warszawy koniecznych czynności w sprawie, uznał za zasadną skargę na bezczynność ww. organu w prowadzeniu postępowania egzekucyjnego wobec właściciela obiektu.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi kasacyjne wnieśli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim oraz Spółdzielnia . z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim podniósł zarzuty naruszenia
1. art. 153 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. - polegające na niewłaściwej wykładni art. 153 ustawy, przedstawionej w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, poprzez powołanie się na wiążącą ocenę prawną zawartą w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 2.03.2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1581/14 oraz z dnia 6.02.2021 r. sygn. akt 1102/2021, która jako niewystarczająca dla osiągnięcia celu postępowania egzekucyjnego wymagała precyzyjnego uzupełnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;
2. art. 141 § 4 P.p.s.a. - poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji precyzyjnych wskazań w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do dalszego postępowania egzekucyjnego, tj. jakie czynności winien przeprowadzić organ egzekucyjny przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, w szczególności - jakie środki egzekucyjne przewidziane ustawą o postępowaniu egzekucyjnym mogą doprowadzić do "trwałego" przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu usługowego;
3. art. 145 § 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 18 u.e.p.a. poprzez uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim z dnia 22.11.2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz postanowienia PINB dla m. st. Warszawy z dnia 23.11.2016 r. w przedmiocie odstąpienia od czynności egzekucyjnych - pomimo braku dokonania wnikliwej oceny, czy zebrany w postępowaniu przed organem egzekucyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Spółdzielnia . z siedzibą w W. podniosła zarzuty naruszenia:
1. art. 145 § 1 ust. 1 lit c P.p.s.a w związku z art. 45 § 1 u.p.e.a w związku z art. 16 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 9 i art. 77 K.p.a. przez uznanie, że w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające odstąpienie od czynności egzekucyjnych, co skutkowało uchyleniem postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim nr 478/E/2021 i Postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Stołecznego Warszawy nr EN/340/16, podczas gdy w obrocie prawnym pozostaje prawomocna decyzja nr 194/W/SRÓ/2014 z dnia 27 listopada 2014 r., wydana przez Zarząd Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy o warunkach zabudowy, na podstawie której ustalone zostały warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń d. księgarni "[...]" na poziomie parteru, antresoli i piwnicy budynku przy ul. [...], na terenie Dzielnicy Śródmieście w Warszawie z przeznaczeniem na gastronomię i przyłączenie do istniejącego lokalu gastronomicznego;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a w zw. z art. 16 K.p.a. w zw. z art. 71 pkt 7 ustawy Prawo budowlane przez uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania lokalu nastąpiło po jego zmianie i jest nieskuteczne pomimo prawomocnej decyzji nr 194/W/ŚRÓ/2014 z 27 listopada 2014 r.;
3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy w zakresie przyczyn umorzenia postępowania egzekucyjnego, w sytuacji gdy zmiana sposobu użytkowania lokalu została prawidłowo zgłoszona i została wykonana na podstawie prawomocnej decyzji nr 194/W/ŚRÓ/2014 z 27 listopada 2014 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółdzielni, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skargi kasacyjne wniesione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim oraz Spółdzielnię . z siedzibą w W. nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznać należy podniesiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzut naruszenia art. 153 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Kwestia ta została szczegółowo wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie wskazanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest niecelowe.
Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji precyzyjnych wskazań w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do dalszego postępowania egzekucyjnego, tj. jakie czynności winien przeprowadzić organ egzekucyjny przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Środki egzekucyjne jakie organ egzekucyjny może stosować są wskazane wprost w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Domaganie się od Sądu by wskazywał organowi administracji jakie środki egzekucyjne powinien zastosować aby doprowadzić do "trwałego" przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu, jest pozbawione podstaw.
Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 18 u.e.p.a. Materiał dowodowy, którym dysponował Sąd I instancji był wystarczający do uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia PINB dla m. st. Warszawy z dnia 23 listopada 2016 r. i nie było konieczne uzupełnienie tego materiału.
Za niezasadny uznać należy zarzut Spółdzielni Wydawniczej, że naruszono art. 145 § 1 ust. 1 lit c P.p.s.a w związku z art. 45 § 1 u.p.e.a w związku z art. 16 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 9 i art. 77 K.p.a. przez uznanie, że w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające odstąpienie od czynności egzekucyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku należycie wykazał, że brak było podstaw do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego, gdyż decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu wykonana została jedynie pozornie. Stwierdzić przy tym należy, że sama decyzja o warunkach zabudowy jest jednym z wymogów uzyskania zgody na zmianę sposobu użytkowania lokalu i nie zastępuje takiej zgody.
Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania lokalu może być skutecznie dokonane dopiero po wykonaniu decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Dokonanie skutecznego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu nie powoduje, że obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu staje się bezprzedmiotowy. Również połączenie dwóch odrębnych lokali w jeden nie skutkuje bezprzedmiotowością wykonania obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu w odniesieniu do tej części nowoutworzonego lokalu, która poprzednio była samodzielnym lokalem i którego dotyczył obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.