II OSK 210/23

II OSK 210/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Jan Szuma /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1209/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-26
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 166 ust. 10 pkt 3 i 5,
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80, art. 8 § 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski, Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, sędzia WSA (del.) Jan Szuma (spr.), Protokolant: asystent sędziego Barbara Kowalska, po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1209/22 w sprawie ze skargi M. B. i M. B. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr 81/KPO/2022 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. B. i M. B. solidarnie na rzecz Prezesa Wód Polskich kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1209/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. B. i M. B. na decyzję Prezesa Wód Polskich (Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie) z dnia 29 kwietnia 2022 r., nr 81/KPO/2022, utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 20 sierpnia 2021 r., znak KR.RPP.611.683.2021.NS, o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, dla planowanej inwestycji: rozbudowy budynku gospodarczego (dobudowy części mieszkalnej oraz uzyskania poddasza użytkowego) wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny, na terenie części działki o nr [...], z obrębu O., gmina S. , na rzecz M. B. oraz M. B. .
Skargę kasacyjną wnieśli M. B. oraz M. B. zarzucając naruszenie:
1. art. 166 ust. 10 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U z 2021 r. poz. 2233, z późn. zm., dalej "P.w.") poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowej oceny zasadności zastosowania w rozpatrywanej sprawie powyższych przepisów przez organy administracji, błędną wykładnię tych przepisów i w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie. Zdaniem skarżących niewłaściwie przyjęto, że przywołane regulacje odnoszą się do sytuacji występującej w sprawie. Podkreślili, że z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż realizacja inwestycji, której uzgodnienia odmówiono, nie stworzy zagrożenia dla ochrony zdrowia oraz nie spowoduje utrudnienia w zarządzaniu ryzykiem powodziowym;
2. art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organy naruszyły te regulacje poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, tak aby rozstrzygnięcie nie naruszało interesu strony. Zdaniem skarżących organy nie dołożyły wszelkich starań w celu zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i nie przeprowadziły wnikliwej analizy sprawy we wszelkich jej aspektach ograniczając się jedynie do bezkrytycznego zastosowania Numerycznego Modelu Powierzchni Wody;
3. art. 8 § 1 i 2 K.p.a. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Wskazując na powyższe M. B. i M. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji.
Skarżący zarzucili, że organy obu instancji oparły się na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przepisów P.w., zwłaszcza art. 16 pkt 34 oraz art. 166 ust. 10 i 11 P.w. W ich ocenie błędnie przyjęto, że teren planowanej inwestycji stanowi obszar szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki C., gdzie prawdopodobieństwo powodzi wynosi 1%, a głębokość zalewu – według ustaleń organów – miałaby wynosić od 0,8 do 1,2 m, lokalnie do 2,5 m. Skarżący podkreślili, że powyższe ustalenia nie znajdują oparcia w materiale dowodowym, zwłaszcza w mapach sytuacyjno-wysokościowych. Zwrócili uwagę, że rzędna terenu bezpośrednio w miejscu planowanej inwestycji wynosi 191,0 m n.p.m., co przy poziomie wody Q1% (191,3 m n.p.m.) skutkuje maksymalną głębokością zalewu 0,3 m, a więc znacznie niższą niż przyjęły organy. Wskazali również, że choć na innych częściach działki, oddalonych od inwestycji, rzędna gruntu jest niższa, nie można na tej podstawie automatycznie przyjmować wyższego zagrożenia powodziowego dla miejsca planowanej rozbudowy.
Skarżący polemizowali także z twierdzeniem, że w przypadku powodzi droga dojazdowa do posesji zostanie zalana wodą o głębokości uniemożliwiającej ewakuację. Przedstawili wyliczenia, z których wynika, że głębokość zalewu w miejscu zjazdu z działki nie przekroczy 0,7 m, a poziom drogi w kierunku drogi wojewódzkiej wzrasta. Argumentowali, że istnienie już zabudowanego i stale zamieszkałego domu mieszkalnego na działce od kilkunastu lat świadczy o niezasadności stanowiska organów i sądu, jakoby planowana inwestycja powodowała istotne zwiększenie ryzyka powodziowego lub utrudnienie zarządzania tym ryzykiem.
M. B. i M. B. podnieśli dalej, że organy nie odniosły się do okoliczności, iż planowana rozbudowa nie przewiduje zwiększenia liczby mieszkańców ani istotnej rozbudowy infrastruktury technicznej, gdyż budynek gospodarczy jest już obecnie wyposażony w instalacje i przydomową oczyszczalnię ścieków, a adaptacja na cele mieszkalne służy poprawie warunków bytowych rodziny wielopokoleniowej. Zdaniem skarżących, argumenty dotyczące zagrożenia powodziowego czy utrudnienia ewakuacji nie zostały właściwie zweryfikowane, a sama rozbudowa nie przyczyni się do istotnego wzrostu ryzyka powodziowego, strat materialnych ani społecznych, zwłaszcza że przewidywany wzrost wartości szkody przy realizacji inwestycji oceniono na maksymalnie [...] zł, co nie ma istotnego znaczenia.
W skardze kasacyjnej wskazano także na istnienie w sąsiedztwie innych budynków mieszkalnych i gospodarczych, w tym takich, dla których w ostatnich latach uzgodniono warunki zabudowy na terenach o podobnych rzędnych, co przemawia za koniecznością stosowania przez organy administracji zasady równego traktowania oraz uwzględniania ugruntowanej praktyki administracyjnej (art. 8 § 2 K.p.a.).
Skarżący zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego i ograniczenie się do powielenia argumentów organów, bez odniesienia się do istotnych zarzutów skargi, zwłaszcza tych dotyczących parametrów hydrologicznych, rzeczywistego położenia budynków, sposobu korzystania z nieruchomości, jak i istnienia zabudowy o podobnym charakterze w sąsiedztwie.
Podniesiono również, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił w dostateczny sposób okoliczności związanych z funkcjonowaniem zbiornika retencyjnego C., który – według skarżących – powinien wykluczać realne zagrożenie powodziowe dla tego obszaru. M. B. oraz M. B. kwestionowali także stanowisko Sądu, który uznał za bezprzedmiotowe ich wyliczenia dotyczące głębokości zalewu oraz nie wymagał szczegółowego wykazania przez organy, jakie nowe okoliczności uzasadniają twierdzenie o wzroście ryzyka powodziowego w związku z planowaną inwestycją.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wód Polskich wniósł o jej oddalenie i odniósł się szczegółowo do podniesionych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno te dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, nie zasługują na uwzględnienie i stanowią w istocie polemikę z prawidłowym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości zastosowania przez organy (a w konsekwencji zaakceptowania tego przez Sąd) przepisów art. 166 ust. 10 pkt 3 i 5 P.w. jako podstawy do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący kwestionują ocenę, jakoby planowana inwestycja stanowiła zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi oraz utrudniała zarządzanie ryzykiem powodziowym, argumentując to niewielką skalą przedsięwzięcia oraz specyficznymi uwarunkowaniami terenowymi. Argumentacja ta nie jest przekonująca.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że regulacje Prawa wodnego dotyczące zarządzania ryzykiem powodziowym, stanowiąc element szeroko pojmowanego prawa ochrony środowiska, muszą być wykładane z uwzględnieniem wyjściowych zasad tego prawa. Zgodnie z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z dnia 7 czerwca 2016 r.), polityka Unii w dziedzinie środowiska opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego (prewencji) i naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła. Zasady te, implementowane do krajowego porządku prawnego m.in. w art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm.), nakazują priorytetowe traktowanie działań zapobiegających powstawaniu szkód w środowisku. W kontekście zagrożenia powodziowego oznacza to, że władze publiczne powinny przede wszystkim nie dopuszczać do powstawania nowej zabudowy mieszkaniowej na terenach zalewowych. W świetle zasady ostrożności, dla przyjęcia, że dana inwestycja może negatywnie oddziaływać na środowisko, w tym poprzez zwiększenie ryzyka powodziowego, nie jest konieczne udowodnienie takiego ryzyka przez organ, a wystarczy jedynie jego uprawdopodobnienie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 677/20, orzeczenia.nsa.gov.pl oraz przywołane tam orzecznictwo i literaturę).
Te nadrzędne zasady znajdują swoje odzwierciedlenie w celach i przepisach dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz. Urz. UE L 288 z dnia 6 listopada 2007 r., dalej "dyrektywa powodziowa"), której przepisy implementuje Prawo wodne. W motywie drugim dyrektywy powodziowej wyraźnie wskazano, że niektóre działania człowieka, takie jak przyrost zabudowy mieszkaniowej i wzrost wartości majątku na obszarach zalewowych, przyczyniają się do zwiększenia prawdopodobieństwa występowania powodzi i zaostrzenia ich negatywnych skutków. Co więcej, w Komunikacie Komisji z dnia 12 lipca 2004 r. (KOM(2004) 472), przywołanym w motywie piątym dyrektywy powodziowej, podkreślono, że z dotychczasowych doświadczeń wynika, iż najbardziej skutecznym podejściem jest zapobieganie powstawaniu szkód wywołanych powodziami poprzez rezygnację z budowy domów mieszkalnych i obiektów przemysłowych na terenach zagrożonych powodzią. W świetle powyższego, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, należy przyjąć, że co do zasady niedopuszczalne jest uzgodnienie lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a ewentualna zgoda organu ma charakter wyjątkowy, i nie powinna być regułą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 674/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższe pryncypia znajdują odzwierciedlenie w Planach zarządzania ryzykiem powodziowym, które są dokumentami planistycznymi przyjmowanymi w randze rozporządzenia. Już w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły (Dz. U. z 2016 r. poz. 1841) wskazano, że najskuteczniejszym i najwłaściwszym sposobem uniknięcia szkód na obszarach narażonych na zalanie wodami powodziowymi jest maksymalne ograniczenie ich zainwestowania, a w szczególności wykluczenie spod zabudowy mieszkaniowej. Choć akt ten utracił moc z dniem 22 marca 2023 r., to jego miejsce zajęło rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 października 2022 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły (Dz. U. z 2022 r. poz. 2739), które podtrzymuje przyjętą strategię. Co istotne, w aktualnym planie zlewnia rzeki C. została zidentyfikowana jako obszar problemowy, dla którego należy prowadzić analizy mające na celu opracowanie zadań ograniczających zagrożenie powodziowe. Świadczy to o systemowym podejściu do ograniczania antropopresji, w tym zabudowy, na tym terenie.
Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że organy obu instancji, a w ślad za nimi Sąd pierwszej instancji, prawidłowo oceniły, że zamierzenie inwestycyjne skarżących może powodować zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi i środowiska oraz utrudnia zarządzanie ryzykiem powodziowym.
Działka nr [...] w O. w całości znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w otoczeniu rzeki C., co jednoznacznie potwierdza "Mapa zagrożenia powodziowego z głębokością wody - obszarów, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1% (raz na 100 lat), arkusz S. M-34-55-A-d-1". Ustalenie to opiera się na mapach zagrożenia powodziowego, które są dokumentami urzędowymi, sporządzonymi w oparciu o wiedzę specjalistyczną i korzystającymi ze wzmocnionej mocy dowodowej w rozumieniu art. 76 K.p.a. Podważenie ustaleń wynikających z takich map wymaga od strony przedstawienia stosownego przeciwdowodu, na przykład w formie opinii sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę ekspercką w dziedzinie hydrologii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3823/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2024 r. (sygn. akt II OSK 1086/21, orzeczenia.nsa.gov.pl), ze względu na szczególny charakter map zagrożenia powodziowego, ich kompleksowy charakter i procedurę przyjmowania, nie jest dopuszczalne zastępowanie tych map przy ustalaniu stanu faktycznego innymi dowodami, a opinia biegłego nie może zasadniczo zastąpić w zakresie oceny ryzyka powodziowego map zagrożenia powodziowego.
Nie jest trafna argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca, zdaniem skarżących, niższej głębokości zalewu w konkretnym miejscu planowanej rozbudowy. Zgodnie bowiem z art. 163 ust. 5 i 6 P.w., ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym, a jej realizacja uwzględnia wszystkie elementy zarządzania tym ryzykiem, w szczególności zapobieganie, ochronę i stan należytego przygotowania. Oznacza to, że tak plany zarządzania ryzykiem powodziowym, jak i mapy zagrożenia powodziowego, jako dokumenty o charakterze urzędowym i planistycznym, muszą być brane przez organy pod uwagę w toku uzgadniania warunków zabudowy. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, zagrożenie powodziowe ocenia się dla całego terenu inwestycji wskazanego w projekcie decyzji, a nie wybiórczo dla fragmentu działki.
Ponadto, nawet przy przyjęciu argumentacji skarżących, iż głębokość zalewu w miejscu budynku wyniesie 0,3 m, a na drodze dojazdowej do 0,7 m, nie eliminuje to zagrożenia ani nie znosi obowiązku stosowania przez organy zasad prewencji i ostrożności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ słusznie przywołał przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 4 października 2018 r. w sprawie opracowywania map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2031), z których wynika, że już głębokość wody poniżej 0,5 m wskazuje na niskie zagrożenie dla ludzi i obiektów, ale jest to wciąż zagrożenie, które organ ma obowiązek uwzględnić. Z kolei zalanie drogi ewakuacyjnej wodą o głębokości 0,7 m utrudnia ewakuację, a tym samym zarządzanie ryzykiem powodziowym, co wypełnia przesłankę z art. 166 ust. 10 pkt 5 P.w. Zlokalizowanie zabudowy mieszkaniowej na terenie zalewowym ze swojej istoty pozostaje w kolizji z celami zarządzania ryzykiem powodziowym. Oprócz kwestii narażenia życia i zdrowia mieszkańców oraz mienia, należy wskazać na ograniczenie potencjału retencyjnego terenu, zwiększenie naporu fali powodziowej oraz konieczność dodatkowego angażowania służb ratowniczych w razie powodzi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 675/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Warto odnotować, że w decyzji, a następnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prezes Wód Polskich rozważył możliwość, czy z uwagi na ocenę zagrożenia powodziowego przedstawionego przez skarżących w zaistniałym stanie faktycznym nie należało uzgodnić projektu decyzji, ale nakładając określone warunki na podstawie art. 166 ust. 8 P.w. Organ trafnie podkreślił, że opcja ta zarezerwowana jest dla sytuacji, w których ryzyko jest na tyle ograniczone, że można je zniwelować poprzez konkretne rozwiązania techniczne. W niniejszej sprawie, gdzie głębokość wody przy tzw. wodzie stuletniej w otoczeniu zabudowy sięga do 1,1 m, a maksymalnie nawet do 2,5 m, natomiast droga dojazdowa będzie pokryta wodą o głębokości przekraczającej 0,5 m, organ był uprawniony do uznania, po dokonaniu szerszej analizy, że ryzyko jest zbyt wysokie, aby można było je skutecznie zredukować poprzez nałożenie warunków, co w konsekwencji musiało prowadzić do odmowy uzgodnienia projektu.
Nie są również przekonujące zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 8 § 1 i 2 K.p.a. Organy Wód Polskich zgromadziły wystarczający materiał dowodowy w postaci map zagrożenia powodziowego i prawidłowo oceniły go w kontekście norm prawa materialnego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji Prezesa Wód Polskich z dnia 29 kwietnia 2022 r. Organ ten dokonał wnikliwej i wieloaspektowej analizy sprawy, która wyczerpująco uzasadniała zajęte stanowisko. Prezes Wód Polskich w uzasadnieniu swojej decyzji szczegółowo przedstawił obowiązujące regulacje prawne, następnie dokonał analizy danych wynikających z map zagrożenia powodziowego (wskazując na konkretny arkusz mapy i rzędne wody Q1%), rozważył potencjalne głębokości zalania terenu inwestycji oraz drogi dojazdowej, odniósł się do ustawowych przesłanek odmowy uzgodnienia z art. 166 ust. 10 P.w. (zagrożenie dla zdrowia i środowiska, utrudnianie zarządzania ryzykiem powodziowym), a także zbadał możliwość uzgodnienia inwestycji z nałożeniem warunków na podstawie art. 166 ust. 8 P.w., dochodząc do wniosku, że w realiach sprawy jest to niemożliwe. Organ odniósł się również do argumentów podnoszonych przez skarżących w toku postępowania, w tym do kwestii dotychczasowego zagospodarowania terenu oraz zabudowy sąsiedniej. Ponadto, w uzasadnieniu decyzji uwzględniono aspekty ekonomiczne inwestycji na terenie zalewowym (wzrost wartości strat, koszty akcji ratowniczych). Wachlarz zagadnień przeanalizowanych przez organ uzgadniający był zatem szeroki i wyczerpywał istotne kwestie faktyczne i prawne, co świadczy o rzetelności przeprowadzonego postępowania. Wbrew zarzutom skarżących, nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), gdyż organ odwoławczy przeprowadził ponowną, pełną analizę merytoryczną sprawy, a nie tylko kontrolę decyzji organu pierwszej instancji.
Nie można także twierdzić o naruszeniu zasad zaufania i równego traktowania (art. 8 § 1 i 2 K.p.a.). Argumentacja skarżących dotycząca istnienia innej zabudowy w sąsiedztwie czy wydania innych decyzji uzgadniających nie mogła odnieść skutku, gdyż każda sprawa jest rozpatrywana indywidualnie w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie orzekania. Ewentualne wcześniejsze uzgodnienia dla innych działek nie tworzą po stronie skarżących prawa nabytego ani nie wiążą organu w niniejszej sprawie. Podnoszona przez skarżących okoliczność, że rozbudowa dotyczy istniejącego już budynku gospodarczego i nie zwiększy liczby mieszkańców, nie zmienia faktu, że inwestycja prowadzi do zmiany sposobu użytkowania na stały pobyt ludzi i intensyfikacji zainwestowania na terenie zalewowym, co jest sprzeczne z zasadą prewencji. Zmiana sposobu użytkowania z budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny, służący stałemu zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, zwiększa ryzyko w zakresie bezpieczeństwa ludzi i możliwości ich ewakuacji, a także warunków sanitarnych panujących po przejściu fali powodziowej, co może niekorzystnie wpływać na zdrowie osób korzystających z budynku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2190/22, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że rozumie przy tym dążenia skarżących kasacyjnie, jako inwestorów, którzy chcieliby podwyższyć komfort zamieszkania w obszarze swojej nieruchomości i nie deprecjonuje znaczenia tych zamierzeń. Jednakże możliwość inwestowania w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią musi być i jest ograniczana stosownie do przepisów prawa, które mają na celu ochronę nie tylko życia i mienia poszczególnych osób, ale także ochronę szerszego interesu publicznego. Z tego względu nawet zrozumienie dla planów rodzinnych czy dotyczących poprawy warunków zamieszkania na terenach zagrożenia powodzią, nie pozwala na pominięcie tych ograniczeń.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono natomiast w punkcie 2. na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. Na zasądzone na rzecz organu koszty postepowania kasacyjnego złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).