II OSK 21/24

II OSK 21/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1094/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-09-11
Skarżony organ
Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2012 poz 647
art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Zebrzydowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1094/23 w sprawie ze skargi H.O. i L.O. na uchwałę Rady Gminy w Zebrzydowicach z dnia 27 czerwca 2013 r. nr XXVII/271/13 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Zebrzydowice solidarnie na rzecz H.O. i L.O. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1094/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.O. i L.O. stwierdził, że uchwała Rady Gminy w Zebrzydowicach z dnia 27 czerwca 2013 r. nr XXVI 1/271/13, w zakresie dotyczącym działki nr [...], obręb [...], jest niezgodna z prawem oraz zasądził od Gminy Zebrzydowice na rzecz skarżących solidarnie 814 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W skardze kasacynej Gmina Zdbrzydowice zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
1) art. 151 w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; zwanej dalej: u.p.z.p.), poprzez stwierdzenie, że zaskarżona uchwala w zakresie dotyczącym działki nr [...] obręb [...], jest niezgodna z prawem w sytuacji, gdy obowiązkiem sądu było oddalenie skargi;
2) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492; zwanej dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 2 punkt 6 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku sądu w zakresie kontroli aktów organów jednostek samorządu terytorialnego pod względem ich zgodności z prawem w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. wyrażającym się w przyjęciu przez sąd, jako podstawy rozstrzygnięcia wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, oraz niewyjaśnieniem na czym polegało samo naruszenie zasad sporządzania studium lub trybu jego sporządzenia oraz niewyjaśnienie na czym polegała "istotność" tego naruszenia;
3) art. 28 ust. 1 w związku z art. 9 oraz art. 10 ust. 1 punkt 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zebrzydowice, w sytuacji, kiedy Gmina Zebrzydowice dopełniła wszystkich procedur związanych z uchwaleniem studium, jak również miała materialne podstawy do nieuwzględnienia zgłoszonych przez skarżących uwag.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że zaskarżona uchwała w 2013 r. podjęta została w czasie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego w dniu [...] sierpnia 2004 roku Działka o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], zgodnie z planem znajdowała się w terenach oznaczonych symbolem A295R - tereny o funkcji wiodącej - uprawy polowe, łąki i pastwiska, uprawy sadownicze i ogrodnicze. W planie wskazano tereny zagrożenia powodziowego, które wskazane zostały również w skarżonym Studium przyjętego uchwałą w 2013 r. Zgodnie z obowiązującym wówczas art. 9 u.p.z.p., studium jest dokumentem określającym politykę przestrzenną gmin. Przy jego sporządzaniu należało uwzględniać zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Natomiast zgodnie z obowiązującym wówczas art. 10 ust. 1 u.p.z.p. w studium należało uwzględniać uwarunkowania wynikające m.in. z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony, stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, potrzeb i możliwości rozwoju gminy. Zatem organ sporządzający projekt studium winien brać pod uwagę nie tylko same oczekiwania poszczególnych właścicieli czy użytkowników terenów, co do planowanego przez nich zagospodarowania terenu, ale przede wszystkim przy dokonywaniu zmian w istniejącym zagospodarowaniu terenów uwzględniać powyższe i brać pod uwagę także wszelkie zagrożenia wynikające z różnych sytuacji np. kryzysowych, zagrożeń, oceniać skutki jakie mogłoby w tym kontekście wywrzeć dokonane zmiany przeznaczenia poszczególnych terenów.
W stosunku do zaskarżonego Studium, sporna nieruchomość znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem OR - tereny rolne wyłączone z zabudowy. Faktycznie, w okolicy położenia tej działki obszar po stronie wschodniej ciągu komunikacyjnego oznaczonego jako KDG (ul. [...]) jest otoczony terenami oznaczonymi jako M2 - obszary ulicowej zabudowy mieszkaniowej. Obszar ten obejmuje tylko część terenów położonych wzdłuż ulicy [...] i ul. [...]. Pozostała część to obszary oznaczone jako OR - obszary rolne wyłączone z zabudowy. Po przeciwnej stronie drogi, na wysokości działki nr [...] oznaczone zostały obszary KD - korytarze dolin rzek i potoków, w tym obszary oznaczone symbolem WS zbiorniki wodne i stawy. Powyżej w kierunku skrzyżowania ulicy [...] z ul. [...] umiejscowiono obszary oznaczone jako M1 - tereny zespołów zabudowy mieszkaniowej. Na rysunku Studium - kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazano tereny zagrożenia powodziowego. Jak opisano wówczas w prognozie oddziaływania na środowisko zmiany studium, w zakresie zagrożenia powodziowego istnieje spore zamieszanie, wywołane faktem nie wywiązywania się przez organy rządowe z obowiązków ustawowych w dziedzinie wskazywania zagrożeń powodziowych. Dla terenu gminy Zebrzydowice dostępne były informacje dot. zagrożeń powodziowych z 3 źródeł: ekspertyzy hydrotechnicznej w której uwzględniono zasięg powodzi z 1997 roku, studium określającego obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią dla obszarów nieobwałowanych w zlewniach dopływów [...] na terenie działania RZGW [...] z 2007 roku, oraz wstępnej oceny ryzyka powodziowego wykonanej przez Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej z grudnia 2011 roku. Za szczególnie istotne uznano pozostawienie wolnym od zabudowy terenów dolin rzecznych. W prognozie wskazano jako istotne, aby dla terenów zalewowych przyjmować rozwiązania, które będą ograniczały zagrożenie powodziowe, a w szczególności ograniczać rozwój zabudowy w tych rejonach. Ponadto wskazano: przeciwdziałanie rozpraszaniu się zabudowy w poszczególnych sołectwach gminy, planowanie rozwoju urbanistycznego w zespołach i kompleksach uporządkowanych przestrzennie. Wskazano również na problemy lokalizowania zabudowy wzdłuż dróg ze względu na hałas i wibracje, w szczególności w przypadku drogi nr [...] - budowę ekranów ochronnych lub tworzenia obszarów ograniczonego użytkowania. W studium oznaczone zostały również obszary osuwania się mas ziemnych.
Określając kierunki zagospodarowania przestrzennego w Studium wzięto pod uwagę m.in. istniejący stan zagospodarowania w sąsiedztwie lokalizacji działki skarżących, przeznaczenie terenów określone w miejscowym planie zagospodarowania z 2004 roku, a obowiązującym w dacie uchwalenia nowego Studium, zagrożenia wynikające z występujących powodzi poprzedzających przyjęcie Studium, określonych w katalogu obszarów osuwania się mas ziemnych, przyjmując w nim obszary M2 - zabudowy ulicowej wzdłuż ulicy [...] i na części terenu wzdłuż ulicy [...], pozostawiając fragment terenu obejmujący działkę skarżących wraz z działkami sąsiednimi oraz pas terenu pomiędzy terenami M2 - w obszarach OR - wyłączonych z zabudowy.
Ujęcie spornej działki z sąsiednimi działkami do obszarów OR, zdaniem organu było zasadne ze względu na nakładające się zagrożenia wynikające z objęcia części działki terenami zagrożenia powodziowego, lokalizacji działki w obrębie obszarów osuwania się mas ziemnych i ich położenia najbliżej rzeki [...]. Ujęcie części działki, nieobjętej terenami zagrożenia powodziowego, a tylko obszarami osuwania się mas ziemnych do obszarów M2 stanowiłoby oderwany obszar (wysepka) od obszarów M2 - zabudowy ulicowej, w konsekwencji prowadzący do rozproszenia zabudowy.
Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym w sierpniu 2004 roku działka skarżących położona była w terenach o funkcji wiodącej - uprawy polowe, łąki i pastwiska uprawy sadownicze i ogrodnicze. Część działki znajdowała się w terenach zalewowych, które zostały wyznaczone w tym planie w związku z występowaniem powodzi w końcu lat 90 - tych ubiegłego wieku i później. W obrębie terenów rolniczych dopuszczona była jedynie realizacja siedlisk gospodarstw rolnych. Zgodnie z dopuszczalnymi sposobami zagospodarowania i użytkowania terenów, w obrębie tej strefy dopuszczona była tylko warunkowa realizacja zabudowy. Dopuszczono budynki mieszkalne pod warunkiem nieprzekroczenia ustalonych w planie współczynników zagospodarowania terenu, realizacji nowej zabudowy pod warunkiem równoczesnej realizacji zieleni, uzbrojenia terenu na własny koszt, oceny prawidłowości wpisania się projektowanego obiektu w krajobraz gminy.
W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie wyjaśnił na czym polega istotne naruszenie zasad sporządzania studium, który jest dokumentem kierunkowym i podlegającym zmianie lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania w odniesieniu do nieuwzględnionej uwagi zgłoszonej przez skarżących do studium. Uzasadnienie nieuwzględnionej uwagi zgłoszonej przez skarżących jest w swojej treści czytelne i jednoznaczne i znajduje swoje oparcie m.in. w treści art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd nie wskazał jednak dlaczego wskazanie przez Radę Gminy tej konkretnej przyczyny stanowi naruszenie sporządzania studium w sytuacji, kiedy negatywne rozpatrzenie zgłoszonej przez skarżących uwagi miało miejsce przy uwzględnieniu dotychczasowego przeznaczenia terenu.
W odpowiedzi na skargę H.O. i L.O. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać trzeba, że jest on chybiony. Pierwsze dwa przepisy nie regulują bezpośrednio postępowania przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 2 p.u.s.a ma charakter ustrojowy. Sąd administracyjny może naruszyć ten przepis, gdy oceniając działalność administracji publicznej przyjmie inne niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli. W skardze kasacyjnej brak jest zarzutów wskazujących na to, że Sąd I instancji mógł naruszyć ww. przepisy w sposób odpowiadający jego dyspozycji. Podobny charakter ma art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., który określa zakres kognicji sądów administracyjnych. Do jego naruszenia mogłoby dojść, gdyby Sąd I instancji wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Z treści przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił w jaki w jaki sposób zaskarżona uchwała narusza prawo i powody dla których uwzględnił skargę. Ocena okoliczności sprawy przez Sąd I instancji, w sposób odmienny stanowiska skarżącej kasacyjnie nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem kwestionować trafności merytorycznej wyroku (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., I OSK 910/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przechodząc do rozpoznania dwóch pozostałych zarzutów kasacyjnych, wskazać trzeba, że Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę związany był wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2022 r. II OSK 2599/21 oraz z dnia 12 kwietnia 2023 r. II OSK 18/23. W ostatnim z tych orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie wykonał obowiązków wynikających z uprzednio wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w zakresie :
- ustalenia przeznaczenia w zaskarżonym Studium terenów w otoczeniu działki skarżących, tj. działek zabudowanych i niezabudowanych, mających bezpośredni i pośredni dostęp do drogi publicznej;
- rozważenia, czy w ustalonych okolicznościach z uwzględnieniem zasady ważenia interesu ogólnego i interesów indywidualnych, dać pierwszeństwo stanowi zastanemu na danym terenie, prawu własności i mieszczącemu się w nim prawu zabudowy, czy też założeniom planistycznym;
- ustalenia, czy władcze działania organów planistycznych były uzasadnione jednolicie, jasno i konsekwentnie i czy działania te wynikały z dokumentacji planistycznej, wskazującej na okoliczności stanowiące uwarunkowania Studium.
Mając na uwadze uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej, które tylko częściowo odnoszą się do przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku motywów uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji, wskazać trzeba że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ponownie rozpoznając sprawę dokonał ustaleń w zakresie przeznaczenia nieruchomości skarżących w Studium, a także działek w jej otoczeniu i porównał dokonane przez organ planistyczny zmiany w tym przeznaczeniu w stosunku do uprzednio obowiązującego Studium. Na tej podstawie Sąd I instancji doszedł do przekonania, że skarżący nie zostali potraktowani jednolicie w stosunku do pozostałych właścicieli nieruchomości znajdujących się w okolicy, co z kolei doprowadziło Sąd I instancji do uwzględnienia skargi. Stanowisko Sądu I instancji należało podzielić.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu z dnia uchwalenia zaskarżonego Studium, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z powyższego wynika, że podstawą do uchylenia postanowień studium jest naruszenie zasad jego sporządzania, istotne naruszenie trybu jego sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Jedną z wartości jakie bierze się pod uwagę przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.).
Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.
Niewątpliwie poprzez zamieszczone w studium określonego kierunku zagospodarowania terenu gmina nakreśla ogólnie jego przyszłe zagospodarowanie bowiem znajdzie to odzwierciedlenie w uchwalonym zgodnie z takim studium miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Choć postanowienia studium mają charakter ogólny i wewnętrznie obowiązujący, w przeciwieństwie do postanowień planu miejscowego będącego aktem prawa miejscowego, który wprost określająca prawa i obowiązki jego adresatów, to wprowadzając dany kierunek zagospodarowania akt ten ogranicza sposób zagospodarowania danej nieruchomości. Gmina pośrednio ingeruje w sposób przyszłego zagospodarowania danego terenu. Wynikające z tego tytułu ograniczenia w wykonywaniu prawa własności są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Gmina kształtując samodzielnie przeznaczenie i sposób zagospodarowania danego terenu musi zadbać o to, aby ingerencja w sferę praw właścicieli nieruchomości objętych studium pozostawała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do realizowanych celów. Organy gminy wprowadzając w studium rozwiązania ograniczające korzystanie z oznaczonych nieruchomości muszą respektować wynikający z art. 64 ust. 3 Konstytucji zakaz nadmiernej ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności (por. wyroki NSA z: 14 marca 2018 r. II OSK 1293/16; 26 październik 2016 r. II OSK 145/15; 22 marca 2017 r. II OSK 1861/15; 13 marca 2019 r. II OSK 1026/17). Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyroki NSA z 23 czerwca 2021 r., II OSK 2763/18, LEX nr 3248812; z 28 czerwca 2023 r., II OSK 2534/20, LEX nr 3603385; z 9 stycznia 2023 r., II OSK 1521/22, LEX nr 3503608).
Sąd I instancji dokonał szczegółowej analizy przeznaczenia nieruchomości będącej własnością skarżących, a także nieruchomości znajdujących się w otoczeniu tej działki, w poprzednio obowiązującym Studium oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w 2004 r. Powtórzyć za Sądem I instancji wypada zatem, że w poprzednio obowiązującym Studium, przyjętym uchwała z [...] maja 2000 r. nr [...], na obszarze wzdłuż wschodniej strony ul. [...], między rzeką [...], a skrzyżowaniem z ul. [...], wyznaczono "obszar z możliwością uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej". Tak samo przeznaczono obszar położony na odcinku ul. [...] przebiegającego równolegle do ul. [...]. Dla obszarów tych przewidziano możliwość uzupełniania istniejących zespołów i ciągów drogowo-ulicznych budynkami mieszkalnymi w zabudowie wolnostojącej, bliźniaczej i zwartej. Między tymi obszarami znajdują się "obszary wskazane do kształtowania systemu zieleni z dopuszczeniem ekstensywnej zabudowy". Identyczne kierunki zagospodarowania przewidziano zarówno dla wschodniej jak i zachodniej strony ul. [...]. Dla tych terenów przewidziano m.in. możliwość kontynuacji funkcji rolniczej oraz realizacji zabudowy mieszkaniowej, o ile stanowić będzie uzupełnienie zabudowy istniejącej, a także możliwość lokalizacji rezydencjonalnej zabudowy mieszkaniowej pod warunkiem posiadania min. 0,5 ha gruntów rolnych.
Z kolei w planie miejscowym z 2004 r. (uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. [...]) działka skarżących znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem A295R dla którego przeznaczeniem podstawowym były: uprawy polowe, łąki i pastwiska, uprawy sadownicze i ogrodnicze, natomiast uzupełniającym: stawy rybne, urządzenia infrastruktury technicznej i komunalnej, utrzymanie istniejącej zabudowy zagrodowej. W planie granice terenów zalewowych obejmowały około 1/3 powierzchni działki skarżących. Działka skarżących ze wszystkich stron otoczona była terenami o tym samym przeznaczeniu. Po drugiej stronie drogi, przy której znajduje się działka skarżących znajdował się obszar oznaczony symbolem A211R o tym samym przeznaczeniu, co obszar oznaczony symbolem A295R.
W kontrolowanym przez Sąd I instancji Studium nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze OR - obszar rolny wyłączony z zabudowy, który po stronie wschodniej ciągu komunikacyjnego KDG (ul. [...]) jest otoczony terenami oznaczonymi symbolem M2 - obszary "ulicowej" zabudowy mieszkaniowej. Po przeciwnej drogi na wysokości działki nr [...] znajdują się tereny oznaczone jako KD - korytarze dolin rzek i potoków, w tym WS zbiorniki wodne i stawy, umiejscowiono tereny oznaczone M1 - obszary zespołów zabudowy mieszkaniowej. W Studium odwzorowano obszary, na których występuje zagrożenie powodziowe, które zasadniczo odpowiadają granicom tych obszarów wyznaczonych w planie miejscowym z 2004 r., przy czym co zasadnie uwzględnił Sąd I instancji obszar ten obejmuje nie tylko tereny oznaczone symbolem OR i KD, ale również M2. Po wschodniej stronie ul. [...] tereny OR i M2 objęte są liniami wyznaczającymi ruchy mas ziemi. W Studium z 2013 r. wyznaczono przy ul. [...] oraz przy ul. [...] (w części równoległej do ul. [...], jak również łączników tej ulicy krzyżujących się z ul. [...]) tereny oznaczone symbolem M2 - obszary "ulicowej" zabudowy mieszkaniowej, co stanowi tożsame przeznaczenie ze Studium z 2000 r. Zmieniono natomiast przeznaczenie dla odcinka ul. [...], w którym położona jest nieruchomość skarżących. W toku postępowania nie zostało racjonalnie uzasadnione przyjęcie tego typu rozwiązania, w szczególności organ nie przedstawił uzasadnienia w jaki sposób rozwiązanie to przeciwdziałać miałoby dalszemu rozpraszaniu się zabudowy. Nie stanowi także uzasadnienia dla takiego rozwiązania podnoszona przez organ kwestia położenia nieruchomości skarżących w obszarze zagrożenia masowymi ruchami ziemi oraz w strefie zalewowej, jeśli zważy się, że niemal cały teren wyznaczony od zachodu ul. [...], od wschodu ul. [...] oraz od południa i północy ul. [...] stanowiącą łączniki pomiędzy ul. [...], a ul. [...] biegnącą równolegle do tej pierwszej, znajduje się w obszarze zagrożenia masowymi ruchami ziemi. Ponadto teren ten od strony południowej i częściowo od strony wschodniej (przy ul. [...]) położony jest w strefie zalewowej. Okoliczności te nie stanowiły jednak przeszkody do utrzymania w tym obszarze zabudowy mieszkaniowej, chociaż część tych terenów nie została zabudowana. W konsekwencji zasadnie Sąd I instancji przyjął, że bez racjonalnego uzasadnienia rozwiązania w zaskarżonym Studium stawiają skarżących w gorszym położeniu, niż innych właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w sąsiedztwie, co do których przewidziano lokowanie zabudowy mieszkaniowej. Stanowiło to przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, co stanowi naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z powyżej wskazanych powodów niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a także zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 9 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.
-----------------------
2