II OSK 2099/23

II OSK 2099/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Grzegorz Czerwiński
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Kara administracyjna
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gd 1041/22 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2023-07-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61 § 4 art. 189f § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 37 ust 9 art. 37d ust 1 art. 37d ust 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 11 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.M.P. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 1041/22 w sprawie ze skargi J.M.P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 września 2022 r. nr SKO Gd/668/21 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2020 r., nr GZDiZ-PU-70-854(6)-2020-JB/AS; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 1041/22 oddalił skargę J.M.P. S.A. z siedzibą w K. (dalej: "skarżąca" lub "spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 września 2022 r. nr SKO Gd/668/21 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych niezgodnie z przepisami.
Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W dniu 31 sierpnia 2020 r. pracownicy Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku przeprowadzili kontrolę zgodności z przepisami usytuowania tablic reklamowych znajdujących się na elewacji budynku przy ul. [...] w Gdańsku, na działce numer [...] obręb [...]. Protokół z kontroli został sporządzony tego samego dnia.
Pismem z dnia 31 sierpnia 2020 r. organ pierwszej instancji zawiadomił
o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, a także o planowanych na dzień 17 września 2020 r. oględzinach nieruchomości. Zawiadomienie to zostało doręczone skarżącej w dniu 8 września 2020 r. Oględziny przeprowadzone zarówno w dniu 17 września 2020 r., jak i w dniu 14 grudnia 2020 r. ujawniły dalsze umieszczenie tablic reklamowych.
W oparciu o zebrany materiał dowodowy Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku decyzją z dnia 14 grudnia 2020 r., nr GZDiZ-PU-70-854(6)-2020-JB/AS, wymierzył spółce karę pieniężną w kwocie 26.126,46 zł za umieszczenie w dniach 31 sierpnia 2020 r. - 14 grudnia 2020 r. dwóch tablic reklamowych (szyldów równoległych w formie kasetonów) na elewacji budynku przy ul. [...] w Gdańsku o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklamy wynoszącej 15,53 m² niezgodnie z przepisami uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r., nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2018 r. poz. 1034; dalej: "uchwała krajobrazowa "), a także nałożono obowiązek dostosowania ww. tablic reklamowych do postanowień uchwały krajobrazowej bądź jej usunięcia. Przedmiotową decyzją umorzono także postępowanie wobec "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w K.
Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał m. in. art. 37d ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: "u.p.z.p.") oraz § 2 ust. 1 i § 17 ust. 3 pkt 11 uchwały krajobrazowej. Organ nie stwierdził podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "K.p.a."), skoro na dzień wydania decyzji tablice reklamowe była w dalszym ciągu umieszczona na opisanej nieruchomości niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej.
Na skutek odwołania wniesionego przez spółkę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku powołaną na wstępie decyzją z dnia 29 września 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Kolegium odniosło się do poszczególnych zarzutów odwołania wskazując m. in. na prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych przez organ pierwszej instancji i zasadność wymierzenia kary pieniężnej. Podzieliło także stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie brak jest przesłanek do uznania, iż wystąpiło znikome naruszenie prawa.
Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, zasady zaufania obywateli do organu, zasady przestrzegania interesu społecznego;
2) art. 8 K.p.a. i art. 10 K.p.a. w zw. z art. 79 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania, zasady zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania ze względu na niezawiadomienie strony o przeprowadzeniu dowodu z oględzin, które miało miejsce w dniu 31 sierpnia 2020 r., kiedy dokonano obmiaru powierzchni urządzenia, zaś w dniu 14 grudnia 2020 r. podczas oględzin, o których strona została ostatecznie zawiadomiona żadne obmiary nie były wykonywane i strona nie miała możliwości wypowiedzieć się odnośnie poprawności metodyki ich przeprowadzenia, co oznacza, że strona została pozbawiona możliwości aktywnego udziału w czynnościach prowadzonych w ramach postępowania dowodowego (obmiaru powierzchni banera reklamowego);
3) art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy utrzymując zaskarżoną decyzję;
4) art. 189f K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegającą na braku oceny możliwości odstąpienia od wymierzenia kary w świetle znikomej skali naruszeń biorąc pod uwagę, iż przedmiotem postępowania były tablice reklamowe w dobrej jakości, nieszpecące krajobrazu, zawierające wyłącznie logotyp skarżącej, a także braku odniesienia się do stanu faktycznego, posługiwanie się lakonicznymi twierdzeniami, z których nie sposób wywnioskować, iż niezaistniały przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary.
W skardze zawarto także zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie przez uchwałę krajobrazową prawa własności nieruchomości jej adresatów w sposób nieproporcjonalny do celów zarówno samej uchwały, jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (naruszenie zasady proporcjonalności) oraz naruszenie zasady równości, w szczególności poprzez zakazanie usytuowania banneru reklamowego na nieruchomości, którą skarżąca włada w inny sposób niż określony w uchwale, a w konsekwencji brak możliwości pełnego korzystania z nieruchomości zgodnie z posiadanym tytułem.
Skarżąca wniosła ponadto o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowań toczących się przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawach o sygn. akt P 20/19 i P 15/20 z uwagi na pytania prawne zadane przez Naczelny Sąd Administracyjny w innych sprawach co do zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 39a ust. 9 u.p.z.p.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił zawieszenia postępowania sądowego w rozpoznawanej sprawie.
Przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 lipca 2023 r. Sąd ten oddalił skargę.
W obszernym uzasadnieniu wyroku przypomniał m. in., że przepisy u.p.z.p. dotyczące uchwał krajobrazowych dają gminom narzędzia kształtowania i zarządzania krajobrazem poprzez możliwość podjęcia odpowiednich uchwał oraz wprowadzenie instrumentów finansowych pozwalających na egzekwowanie określonych w uchwale zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych. Sąd podzielił ocenę organów, że tablice reklamowe nie spełnia wymogów określonych postanowieniami uchwały krajobrazowej.
Sąd doszedł do przekonania, że wydane decyzje odpowiadały prawu. W szczególności w sprawie w sposób prawidłowy ustalono istnienie tablic reklamowych w formie banera reklamowego, która na danym terenie nie jest dopuszczalna zgodnie z postanowieniami uchwały krajobrazowej, jak również ustalono podmiot, który owe tablice umieścił. Kwota wymierzonej kary odpowiada wymogom art. 37d u.p.z.p., skarżąca nie kwestionowała zaś prawidłowości wyliczeń kary co do zastosowanego wzoru i stawek, jak również Sąd w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień. Prawidłowo również ustalono początkową i końcową datę jej wymierzenia. W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 189 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem nie można przyjąć, że waga naruszenia była znikoma, mając na uwadze kryteria oceny tej przesłanki przyjmowane w orzecznictwie. Skarżąca jako przedsiębiorca niewątpliwie powinna mieć wiedzę o obowiązujących zasadach umieszczania reklam na terenie miasta Gdańska, zwłaszcza, że uchwała krajobrazowa zaczęła obowiązywać 3 kwietnia 2018 r. Utrzymywanie stanu niezgodności z uchwałą krajobrazową, godzącego w dobro wspólne, jakim jest krajobraz i czerpanie z tego tytułu korzyści wyklucza uznanie go za mającego wagę znikomą, a okoliczności wskazywane przez skarżącą tej oceny nie mogły zmienić.
W ocenie Sądu organy nie naruszyły także przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art.107 § 3 K.p.a.
Z tych przyczyn Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013 r. poz. 1634, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "P.p.s.a.")
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. przez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organów, co skutkowało oddaleniem skargi;
2) art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. przez niedokonanie przez sąd wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi;
3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak oceny przez sąd zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem;
4) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z przepisami art. 6 i art. 8 K.p.a., ponieważ sąd wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo powinności wyeliminowania rozstrzygnięć organów, uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w ww. przepisach;
5) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. poprzez uznanie, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, choćby w sprawie nałożenia na stronę sankcji administracyjnej, której wysokość uzależniona jest od tak ustalonej daty jest data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, o jakiej zawiadomił on stronę, niezależnie od daty otrzymania przez nią tego zawiadomienia, podczas gdy datą wszczęcia postępowania z urzędu, szczególnie w niniejszej sprawie, winna być data doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, przy czym skarżąca podaje, iż powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to wobec naliczenia jej przez organ kary pieniężnej z art. 37d ust. 1 w zw. z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. za okres przypadający przed dniem otrzymania przez skarżącą zawiadomienia o wszczęciu postępowania;
6) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o znikomym naruszeniu prawa;
7) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy z przeprowadzonego przez sąd postępowania wyjaśniającego nie wynika, że zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi.
W skardze kasacyjnej podniesiono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39a ust. 9, art. 37d ust. 1, art. 37d ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i § 21 uchwały krajobrazowej poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania, że karę pieniężną z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. można nałożyć również na podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej i nie dostosował tej tablicy lub urządzenia do przepisów takiej uchwały w okresie na to wyznaczonym, podczas gdy literalna treść przepisu art. 37d ust. 1 u.p.z.p. odnosi się tylko do umieszczenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego (istniejącej w chwili umieszczenia) niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej.
W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego. Pełnomocnik wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej przytoczył argumentację mającą usprawiedliwiać postawione zarzuty.
Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2024 r. podniosła dodatkową argumentację, w szczególności wskazała na wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19 (Dz. U. poz. 2739), w którym Trybunał orzekł, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Skarżąca w kolejnym piśmie z dnia 4 października 2024 r. wskazała, że decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z 11 czerwca 2019 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę pawilonu handlowo-usługowego na terenie nieruchomości w Gdańsku przy ulicy [...], w tym obejmującej m.in. budowę urządzenia reklamowego, wnosząc o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z tych dokumentów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się usprawiedliwione.
W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że już po wydaniu zarówno zaskarżonej decyzji wymierzającej skarżącej, na podstawie art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p., karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej miasta Gdańska, jak i zaskarżonego wyroku oddalającego skargę na tę decyzję, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 stwierdzono nieważność uchwały krajobrazowej w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. Wymienione orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęte zostało po uznaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r., że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Treść powyższego wyroku należy uwzględnić w trakcie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku stosując bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP bez potrzeby odwoływania się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09 (ONSAiWSA 2010 r. nr 2, poz. 16), skoro przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. objęty jest podstawami kasacyjnymi (oznaczenie go w petitum skargi kasacyjnej jako art. 39a ust. 9 stanowi oczywistą omyłkę, niedokładność redakcyjną).
Regulacja prawna zawarta w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. od chwili wprowadzenia jej do systemu prawnego budziła wątpliwości natury konstytucyjnej. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 wątpliwości nie dotyczyły samej dopuszczalności ingerencji polegającej na odebraniu, wynikającego z uzyskanej zgody budowlanej, prawa do korzystania z nieruchomości poprzez obowiązek likwidacji tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, zgodnie z zasadami i warunkami w niej określonymi, lecz poprzez brak odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu ograniczenia praw majątkowych podmiotów, które legalnie wzniosły tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe. Wątpliwości sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch pytaniach prawnych podzielił w pełni Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19. Orzeczenie to ma znaczenie dla prawidłowej wykładni przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p. i w konsekwencji także art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. Ustawodawca w pierwszym z nich przyznał podmiotom okres pozwalający na dostosowanie się do zasad i warunków umieszczania tablic i urządzeń reklamowych przyjętych w uchwale reklamowej poprzez wyznaczenie minimalnej długości okresu dostosowawczego (co najmniej 12 miesięcy), a tym samym pozostawiając radzie gminy ustalenie konkretnych ram czasowych, które powinny uwzględnić uwarunkowania miejscowe, interesy podmiotów umieszczających nośniki reklamowe, jak również występujący na danym obszarze rzeczywisty (negatywny) wpływ istniejących nośników na walory estetyczne krajobrazu. Nie przewidział jednak ani możliwości wprowadzenia wyjątków w zakresie dostosowania tablic i urządzeń reklamowych do warunków określonych w uchwale krajobrazowej, ani określenia przez radę gminy przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu poniesionej szkody legalnej w aktach prawa miejscowego, tak jak uczynił to ustawodawca konstruując przepis art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292) w przypadku ustanowienia zakazów i nakazów zawartych w uchwale rady gminy w sprawie parku krajobrazowego. Brak tego mechanizmu, stanowiącego pominięcie prawodawcze, sprawia, że w zakresie, w jakim art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie przewiduje takiego mechanizmu, okazał się niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem skutek prawny zgody budowlanej na realizację wskazanych w niej tablic i urządzeń reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Podmioty, które wystąpiły o pozwolenie na budowę takich tablic i urządzeń albo dokonały zgłoszenia robót lub zrealizowały te obiekty reklamowe bez pozwolenia lub zgłoszenia, jeśli ich realizacja nie była objęta reglamentacją organów administracji architektoniczno-budowlanej, działali w pełni legalnie, z przekonaniem, że zgoda budowlana w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności w sposób wynikających z udzielonej zgody, bez zapewnienia słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują grup podmiotów, które działalność prowadziły legalnie oraz takich które wzniosły tablice i urządzenia reklamowe bez zgody budowlanej. Prowadzi to do naruszenia interesu podmiotów, które legalnie wzniosły tablice i urządzenia reklamowe objęte uchwałą krajobrazową ze względu na działalność legislacyjną.
W świetle stwierdzonej niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. zgodzić się trzeba z autorem skargi kasacyjnej, uwzględniając jednakże argumentację przytoczoną w dalszym uzasadnieniu zgłoszonej podstawy kasacyjnej (piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2024 r.), że wprowadzenie w uchwale krajobrazowej regulacji, nakazującej dostosowanie zrealizowanych legalnie, gdyż na podstawie zgody budowlanej przed dniem jej wejścia w życie tablic lub urządzeń reklamowych, bez jakiegokolwiek mechanizmu kompensacyjnego (regulacji ochronnych), jest niezgodne z prawem.
W powołanym na wstępie wyroku NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 wskazano, że skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. jest to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowej dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za dostosowanie względnie usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych do zasad i warunków ich sytuowania, wzniesionych legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, nie jest dopuszczalne objęciem jej zakresem tych tablic lub urządzeń reklamowych (zob. także wyroki NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1825/19, II OSK 2817/20 i II OSK166/18). Oznacza to, że nie jest możliwe nałożenie na te podmioty na podstawie art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. kary pieniężnej oraz obowiązku usunięcia tych tablic lub urządzeń reklamowych (zob. wyroki NSA z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 266/23 i 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 625/23; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).
Przedstawione rozważania dostarczają wystarczających podstaw do przyjęcia, że usprawiedliwiony okazał się postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 37d ust. 1 i 4 w związku z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji uchwała krajobrazowa znajduje zastosowanie nie tylko do obiektów reklamowych zaplanowanych do realizacji w przyszłości na warunkach określonych w uchwale, ale także do istniejących, a wszystkie podmioty, które umieściły nośniki reklamowe przed wejściem w życie uchwały zobowiązane są do ich dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale w terminie w niej wskazanym. Zgodnie z tym co dotychczas rozważono w postępowaniu w sprawie dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z uchwałą krajobrazową zachodzi potrzeba różnicowania podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie oraz takich, które obiekty reklamowe wzniosły poza porządkiem prawnym. Odmienne stanowisko Sądu pierwszej instancji spowodowało, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ta istotna dla wyniku sprawy kwestia nie została wyjaśniona. Sąd nie dostrzegł, że organy nie ustaliły, czy tablice reklamowe o powierzchni ekspozycji reklamy 14,82 m² zostały umieszczone na elewacji budynku przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej w sposób legalny, tj. na podstawie pozwolenia na budowę, zgłoszenia robót budowlanych względnie bez pozwolenia lub zgłoszenia, jeśli taka zgoda w świetle przepisów prawa budowlanego nie była wymagana. Z tego powodu procesowy zarzut odniesiony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. przez niezastosowanie tych przepisów w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 6 i art. 8 K.p.a. przyjdzie uznać za uzasadniony.
W postępowaniu kasacyjnym, po stwierdzeniu przez NSA wyrokiem z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 nieważności uchwały krajobrazowej miasta Gdańska w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej i z powołaniem się na wyrok TK z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19, pełnomocnik skarżącej wskazał, że przedmiotowa tablice reklamowe zostały wykonane i umieszczone na elewacji budynku w sposób legalny, gdyż na podstawie pozwolenia na budowę (rozbudowę i nadbudowę budynku). Na poparcie wywodzonych twierdzeń do pisma procesowego z dnia 4 października 2024 r. dołączył decyzję o pozwoleniu na budowę (przebudowę i rozbudowę budynku). Kwestia ta nie została dotychczas zweryfikowana, przedstawiona dokumentacja jednoznacznie tej kwestii nie wyjaśnia, a ustalenia w tym zakresie, zgodnie z dotychczasowymi rozważaniami, mają istotny wpływ na wynik sprawy.
Gdyby okazało się, że skarżąca umieściła tablice reklamowe przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, postępowanie w sprawie wymierzenia kary administracyjnej za jej umieszczenie na budynku może okazać się bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstaw do zastosowania sankcji administracyjnej w postaci wymierzenia kary pieniężnej za okres od wszczęcia z urzędu postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.). W przeciwnym wypadku, gdyby tablica reklamowa została umieszczona przez skarżącą bez zgody budowlanej, wówczas dopiero organ administracji miałby możliwość stosowania sankcji przewidzianych w art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 61 § 1 K.p.a., związanego z właściwym rozumieniem daty wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, należy wskazać, że stosownie do art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym wszczęto postępowanie w sprawie do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Ostatnio powołany przepis nie określa wprost daty początkowej, od której wymierza się karę, wskazuje jedynie ogólnie, że następuje to od dnia wszczęcia postępowania w sprawie. Postępowanie takie wszczyna się zaś z urzędu. Kodeks postępowania administracyjnego w Dziale II Rozdziale 1 - Wszczęcie postępowania także nie określa daty wszczęcia postępowania z urzędu, nie czyni tego w szczególności objęty podstawami kasacyjnymi art. 61 § 1 K.p.a. Kodeks wskazuje jedynie w art. 61 § 3 i 3a, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a w przypadku wniesienia żądania drogą elektroniczną - dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy o doręczeniach elektronicznych. Dokonując ustalenia znaczenia normy wypływającej z treści art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy zwrócić uwagę, że ustawodawca umocował organ administracji do wymierzenia kary pieniężnej nie od dnia umieszczenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, lecz od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w tej sprawie. Ustawodawca przyjął więc, że w okresie pomiędzy umieszczeniem obiektu reklamowego na nieruchomości, a dniem wszczęcia postępowania organ nie jest władny stosować sankcji administracyjnej w postaci wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały. Uzasadniony staje się wniosek, że zamiarem ustawodawca było, aby po umieszczeniu tablicy lub urządzenia reklamowego umożliwić podmiotowi dobrowolnie, bez stosowania sankcji, dostosowanie tablicy lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały. Podmiot, który umieścił obiekt reklamowy niezgodnie z przepisami uchwały winien mieć świadomość nie tylko wszczęcia i toczącego się postępowania, ale także tego, że im dłużej będzie trwać niedostosowanie, tym wyższa będzie kara pieniężna. Celowi temu służy zawiadomienie podmiotu o wszczęciu postępowania i w jego ramach dokonywaniu czynności procesowych. Zgodnie zaś z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu każdego postępowania (na wniosek i z urzędu) należy zawiadomić stronę. Za takim rozumieniem analizowanego pojęcia przemawia właśnie charakter kary, która wymierzana jest aż do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w art. 37d ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Wsparciem takiego sposobu rozumienia daty wszczęcia postępowania jest wynikająca z art. 7a K.p.a. zasada rozstrzygania wątpliwości co do treści prawa na korzyść administrowanego, a sprawa dotycząca kary pieniężnej za niedostosowanie się do przepisów uchwały krajobrazowej odpowiada warunkom zastosowania tego przepisu. Ponadto przyjdzie zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie przyjmowano, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie przez organ administracji, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę (zob. w szczególności wyrok NSA z 25 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1679/10, LEX nr 1151992).
Z tych powodów, w ocenie NSA w składzie orzekającym, za datę wszczęcia postępowania w znaczeniu wynikającym z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy uznać dzień doręczenia przez organ podmiotowi pisma zawiadamiającego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, a zatem pierwszej czynności urzędowej w sprawie, chyba że już wcześniej podmiot powziął informację o takiej czynności. Od tej chwili podmiot, który umieścił tablicę lub urządzenie reklamowe niezgodnie z przepisami ma prawny obowiązek dostosowania się do zasad i warunków sytuowania tych obiektów zgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej oraz możliwość dobrowolnego dostosowania tablicy lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały, z kolei organ w razie niezastosowania się podmiotu do tego obowiązku - do wymierzenia od tej daty kary pieniężnej.
Tymczasem Sąd pierwszej instancji uznał, że datą tą jest dzień podjęcia przez organ pierwszej czynności i to niezależnie od tego, kiedy podmiot, który umieścił obiekty reklamowe na budynku został zawiadomiony o tej czynności. Z ustaleń poczynionych na drodze administracyjnej, zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji wynika również, że organ pierwszej instancji sporządził w dniu 31 sierpnia 2020 r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu z wyznaczeniem na dzień 17 września 2020 r. terminu oględzin. Pismo to doręczone zostało skarżącej w dniu 8 września 2020 r. Kara pieniężna została zaś wymierzona skarżącej za okres od 31 sierpnia do 14 grudnia 2020 r., tj. dnia przeprowadzenia kolejnych oględzin i wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Z porównania dat wynika, że sankcja administracyjna w postaci kary pieniężnej obejmuje także okres od sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania do dnia doręczenia skarżącej tego pisma, co miało wpływ na wysokość wymierzonej kary.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione.
Bezzasadny jest zwłaszcza ten odniesiony do art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ niezasadnie nie odstąpił od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i nie poprzestał na pouczeniu. Tak skonstruowany zarzut i przede wszystkim przesłanki, na których został oparty pozostaje w całkowitej sprzeczności z zasadniczym zarzutem podważającym możliwość wymierzenia skarżącej kary pieniężnej z powodu umieszczenia tablicy reklamowej przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej (pierwotne uzasadnienie podstawy kasacyjnej) czy niemożnością objęcia zakresem uchwały tablicy reklamowej (dalsze uzasadnienie zawarte w piśmie z 26 stycznia 2024 r.). Jednakże co do samej zasady zgodzić się przyjdzie z Sądem pierwszej instancji, że w sprawach dotyczących kar pieniężnych za umieszczenie tablic lub urządzeń reklamowych niezgodnie z przepisami uchwał krajobrazowych oceniając wagę naruszenia prawa uwzględnić należy nie tylko interes prywatny, ale także interes publiczny. Odwołując się ponownie do wypowiedzi NSA zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 należy wskazać, że przyjęte w uchwale krajobrazowej rozwiązania, niewątpliwie wprowadzające ograniczenia w możliwości swobodnego kształtowania gabarytów tablic i urządzeń reklamowych, sposobu i miejsca ich usytuowania, jakości, rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, mają swoje usprawiedliwienie biorąc pod uwagę ważny interes publiczny (przeciwdziałanie tzw. chaosowi reklamowemu). W uchwale uwzględniono zarówno interes publiczny, jak i interesy prywatne, poszukując rozwiązań najmniej dolegliwych i możliwych do przyjęcia, a jednocześnie optymalnych z punktu widzenia społecznego, rozwiązania przyjęte w uchwale są wyważone, godzą sprzeczne ze sobą wartości, zatem nie uchybiają zasadzie proporcjonalności.
Chybiony okazał się zarzut odniesiony do konstrukcji uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż pisemne motywy wyroku, bardzo obszerne, zawierają wszystkie przewidziane w nim elementy. Sąd w sposób przejrzysty i w miarę zwięzły przedstawił stan sprawy, stanowiska stron, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi, wskazał podstawę prawną orzeczenia i ją szczegółowo wyjaśnił. Stanowisko Sądu jest jasne i klarowne, w związku z tym nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Umożliwia więc poznanie racji jakimi się kierował oddalając skargę, następnie zredagowanie zarzutów pod jego adresem i wreszcie dokonanie właściwej kontroli instancyjnej. Zupełnie oddzielną kwestią jest to, że skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem sądu orzekającego, może to stanowisko zwalczać za pomocą innych zarzutów tak proceduralnych, jak i materialnoprawnych, z czego skarżąca skorzystała.
Całkowicie bezzasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgłoszony w powiązaniu z art. 3 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zarzut taki mógłby okazać się uzasadniony, gdyby Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o kryterium inne niż przewidziane ustawą kryterium zgodności z prawem. Jednakże autor skargi kasacyjnej nie twierdzi nawet, że kontrola sądowa została dokonana na podstawie kryterium innego aniżeli legalności.
Podsumowując, Sąd pierwszej instancji po przeprowadzeniu kontroli sądowej oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., tymczasem - biorąc pod uwagę przedstawione rozważania - powinien był skargę uwzględnić. Dlatego należało zastosować art. 188 P.p.s.a. i stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę na drodze administracyjnej uwaga organu koncentrować się będzie nad kwestią, czy tablice reklamowe umieszczone zostały na nieruchomości legalnie, tj. na podstawie zgody budowlanej w przedstawionym wyżej znaczeniu. W zależności od poczynionych ustaleń ukierunkowane zostanie dalsze postępowanie uwzględniając ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 206 P.p.s.a. przyjmując, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.