VII SA/Wa 2587/21

VII SA/Wa 2587/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Michał Podsiadło /sprawozdawca/
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Sygn. powiązane
II OSK 2099/22 - Wyrok NSA z 2025-04-08
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi G. S. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] października 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
1. Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2021 r. znak: [...], Dyrektor Generalny Lasów Państwowych utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. z [...] lipca 2021 r. znak [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji
o warunkach zabudowy.
2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.
2.1. W dniu [...] czerwca 2021 r. do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych wL. (dalej: [...] lub organ I instancji) wpłynął wniosek Wójta Gminy J. z [...]lipca 2021 r. znak: [...] o uzgodnienie możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy, dla inwestycji opisanej w załączonym wniosku, zlokalizowanej zgodnie z załącznikiem mapowym, a polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego, na działce o numerze
ewidencyjnym [...], obręb ewidencyjny [...], gm. J..
2.2. Postanowieniem z [...] lipca 2021 r. [...]odmówił uzgodnienia projektu decyzji
o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji, powołując w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia art. 123 § 1, art. 124 i art. 125 w związku z art. 106 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm.; dalej: u.p.z.p.)
i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U.
z 2017 r. poz. 1161, ze zm.; u.g.r.l.).
2.2.1. Organ I instancji ustalił, że zgodnie z danymi ewidencji gruntów, działka nr [...]
w całości stanowi użytek "LsV" – 2239 m2. Następnie wskazał obowiązki właścicieli lasów, wynikające z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1463, ze zm.; dalej: u.o.l.). W dalszej kolejności podał, że ze Starostwa Powiatowego
w G.M. uzyskano informację, że działka [...] jest objęta Uproszczonym Planem Urządzenia Lasu sporządzonym na okres [...] stycznia 2018 r. – [...] grudnia 2027 r. dla obrębu [...] i figuruje w nim jako wydzielenie 1 r ([...]). Dla działki [...] we wskazaniach gospodarczych na 10-lecie przewidziano pozyskanie 10m3/ha w ramach trzebieży wczesnej. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika,
że Inwestor posiada wyłącznie las o powierzchni 0,2239 ha. Ponadto z informacji pozyskanych od Gminy J. wynika, że w nieobowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] była położona na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem R (tereny rolne), co oznacza, że nie wydano dla niej zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne.
2.2.2. W ocenie organu I instancji, rozmiar prac na powierzchni 0,2239 ha wynikający
z obowiązku prowadzenia trwale zrównoważonej gospodarki leśnej nie uzasadnia wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego
na potrzeby prowadzenia gospodarki leśnej. Przez gospodarkę leśną rozumie się działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania
i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania
– z wyjątkiem skupu – drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego (art. 6 pkt 1 u.o.l.), przy czym ustawa o lasach przenosi na starostę część obowiązków dot. wykonania zadań z zakresu gospodarki leśnej w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa. Organ podał, że w celu prowadzenia przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe zadań z zakresu gospodarki leśnej
w lasach usytuowane są leśniczówki oraz inne budynki, jednakże powierzchnia dla której zlokalizowana jest leśniczówka wynosi 1200-1500 ha (średnia powierzchnia leśnictwa
w Lasach Państwowych) i wynika ona z rozmiaru zadań oraz zadań gospodarczych
w ramach gospodarki leśnej. Zdaniem organu, właściciel lasu będący osobą fizyczną nie ma obowiązku wykonywania wszystkich zadań z zakresu prowadzenia gospodarki leśnej. Działalność leśna w zakresie urządzania lasu, powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną oraz realizacja pozaprodukcyjnych funkcji lasu nie jest wykonywana przez właściciela lasu będącego osobą fizyczną. Odnośnie zadań w lasach stanowiących własność osób fizycznych to starosta zobowiązany jest do prowadzenia wielu zadań z zakresu gospodarki leśnej, między innymi do sporządzenia uproszczonego planu urządzenia lasu, legalizacji pozyskanego drewna. W związku z powyższym uznać należy, że właściciel lasu będący osobą fizyczną nie musi prowadzić w swoim lesie całokształtu gospodarki leśnej, a jedynie zobowiązany jest do trwałego utrzymania i zapewnienia ciągłości użytkowania swojego lasu. W celu dopełnienia obowiązku zgromadzenia materiału dowodowego, na prośbę tut. organu
2.3. W zażaleniu na powyższe postanowienie, G. S.(dalej: skarżąca, inwestorka), zarzuciła organowi I instancji naruszenie:
– art. 5 ust. 1 u.g.r.l. poprzez pominięcie okoliczności, że w przedmiotowej sprawie inwestycja będzie realizowana na działce leśnej i nie zmienia przeznaczenia gruntu, a więc opinia, uzgodnienie wniosku dotyczącego inwestycji na działce leśnej .[...] w tej sprawie jest poza kompetencją Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych,
– art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.l., poprzez przyjęcie, iż wybudowanie budynku w lesie pozbawia ten grunt charakteru leśnego,
– art. 4 pkt 6 u.g.r.l. w myśl którego przez przeznaczenie gruntu na cele nieleśne rozumie się ustalenie innego niż leśny sposób użytkowania gruntów leśnych, co nie ma miejsca w przedstawionej sprawie,
– art. 11 u.g.r.l. z którego wynika, iż budowa budynków służących produkcji leśnej nie wymaga również uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych
z produkcji,
– interpretacji wynikającej z pisma Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2018, znak [...] dotyczącej wzniesienia budynków na działkach leśnych,
– art. 106 § 2 k.p.a. poprzez niezawiadomienie inwestorki o zwróceniu się do Starosty G. oraz Wójta Gminy J.o zajęcie stanowisko w niniejszej sprawie,
– art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do przedstawionego uzasadnienia we wniosku o warunki zabudowy, biorąc pod uwagę obowiązki nałożone
na właścicieli działki [...] w ustawie o lasach oraz rzeczywiste warunki prowadzenia gospodarki leśnej na konkretnej działce 348/1.
2.4. Zaskarżonym postanowieniem z 14 października 2021 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji z [...] lipca 2021 r.
2.4.1. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśniono, że organy właściwe
w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych uzgadniają decyzje o warunkach zabudowy w zakresie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., która brzmi: teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Przesłanka ta odwołuje się do konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych, których wystąpienie obliguje do pozytywnego uzgodnienia decyzji, a ich brak – do odmowy uzgodnienia. Organ odwoławczy podał, że pierwsza z tych okoliczności (teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne) zachodzi wtedy, gdy inwestycja nie narusza leśnego charakteru gruntów, tzn.: 1) planowana jest wyłącznie na gruntach nieleśnych, albo 2) nie prowadzi do pozbawienia gruntu roślinności leśnej (art. 3 pkt 1 u.o.l.), albo 3) jest związana
z gospodarką leśną (art. 3 pkt 2 u.o.l.), np. budynek wykorzystywany dla potrzeb gospodarki leśnej. Natomiast, druga z okoliczności wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc) zachodzi wtedy, gdy została wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów, a następnie w planie miejscowym dokonano tej zmiany. Organ odwoławczy przypomniał, że druga z wymienionych wyżej okoliczności była już przedmiotem badania przy postępowaniu prowadzonym z wniosku inwestorki (w 2019 r.), o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr ewidencyjny [...], obręb ewidencyjny [...], gm. J. Wówczas [...] odmówił uzgodnienia projektu z uwagi na brak spełnienia przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (Dyrektor Generalny Lasów Państwowych postanowieniem z [...]lutego 2020 r., znak [...], utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy). Z uwagi na powyższe oraz fakt, że obecnie projekt decyzji został przygotowany dla inwestycji mającej służyć prowadzeniu gospodarki leśnej (cel leśny), analiza zaistnienia drugiej z ww. okoliczności została w tym postępowaniu pominięta.
2.4.2. Ze spełnieniem pierwszej z przesłanek wiążą się zarzuty inwestorki sformułowane w pkt 1-4 zażalenia. Oceniając zatem, czy zachodzi w tym przypadku pierwsza z wymienionych okoliczności (teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne) stwierdzono,
że chybiony jest zarzut, że uzgodnienie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest poza kompetencją [...]. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 w związku
z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz uzgodnienia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Skoro strona sama twierdzi, że grunt jest wykorzystywany na cele leśne ("inwestycja będzie realizowana na działce leśnej"), to oczywisty jest wymóg uzgodnienia decyzji dotyczącej tej inwestycji z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów leśnych.
2.4.3. Odnośnie do zarzutu błędnego przyjęcia, że "wybudowanie budynku w lesie pozbawia ten grunt charakteru leśnego", podczas gdy "budowa budynków służących produkcji leśnej nie wymaga również uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji", Dyrektor Generalny Lasów Państwowych uznał,
że z przywołanych przepisów u.p.z.p. wynika, że dopuszczalne jest wydanie decyzji
o warunkach zabudowy dla gruntów leśnych, ale jedynie dla przedsięwzięcia które służy leśnemu wykorzystaniu gruntów leśnych. Przedstawiony projekt decyzji dotyczy realizacji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego, która to inwestycja nie może zostać uznana za służąca wyłącznie potrzebom gospodarki. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że zgodnie z ustawą o lasach, leśnego charakteru nie tracą grunty, które zostały zabudowane budynkami wykorzystywanymi dla potrzeb gospodarki leśnej (art. 3 pkt 2). Skoro przedstawiony projekt dotyczy zabudowy jednorodzinnej z częścią gospodarcza, to wbrew twierdzeniom Strony, nie sposób przyjąć, że chodzi o inwestycję związaną
z gospodarką leśną.
2.4.4. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, zgodnie z którym niewielka powierzchnia działki, a co za tym idzie ograniczone rozmiary zaplanowanych działań
z zakresu gospodarki leśnej wskazują że w przedmiotowej sprawie wybudowanie budynku jednorodzinnego nie służy tej gospodarce, a ma pełnić typowe funkcje mieszkaniowe. Trzeba bowiem przypomnieć, że właściciel lasu będący osobą fizyczną nie ma obowiązku wykonywania wszystkich zadań z zakresu prowadzenia gospodarki leśnej. Bezzasadne jest więc twierdzenie skarżącej inwestorki, że zadania gospodarcze prowadzone w lesie niestanowiącym własności Skarbu Państwa – wymagają jak
w tej sytuacji – budowy budynku mieszkalnego wraz z budynkiem gospodarczym, bez przeprowadzenia procedury zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W sprzeczności stoją z tym okoliczności faktyczne takie jak wąski zakres tych prac, niewielka powierzchnia lasu, sporadyczność prac. Także bez znaczenia
dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy pozostaje fakt, ze skarżąca (współwłaścicielka gruntu), mieszka ok. 60 km od przedmiotowej działki.
2.4.5. W odniesieniu do zarzutu Strony, że zostało naruszone stanowisko wynikające
z pisma Ministra Środowiska z [...]marca 2018 r. dotyczące wznoszenia budynków
na działkach leśnych, podkreślono, że stanowisko to nie stanowi źródła prawa ani żaden inny sposób nie wiąże organów uzgadniających decyzje w sprawach warunków zabudowy. Ponadto, czego Strona zdaje się nie dostrzegać, i z jego treści nie wynika, aby istniało ogólne przyzwolenie na tego typu budownictwo na gruntach leśnych. Wręcz przeciwnie, dostrzega się, że może dochodzić do przypadków obchodzenia przepisów
z zakresu ochrony gruntów leśnych przez stawianie budynków, które tylko pozornie służą prowadzeniu gospodarki leśnej: " Wybudowanie natomiast pod pozorem przeznaczenia dla prowadzenia gospodarki leśnej budynków, które dla prowadzenia tej gospodarki nie są konieczne i w praktyce służyć będą innym celom, należy uznać
za działanie które ma na celu obejście przepisów chroniących grunty leśne przed niekontrolowaną zmianą sposobu ich użytkowania. Działania takie zagrażają trwałości lasu, a więc i trwałości pełnionych przez niego funkcji (...)".
2.4.6. Organ odwoławczy zaprzeczył również zasadności zarzutu naruszenia
art. 106 § 2 k.p.a. albowiem nie istnieje przepis, który nakazywałby organowi I instancji zasięgniecie opinii organów wskazanych w tym zarzucie. Nie doszło również – zdaniem organu odwoławczego – do naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. [...] nie miał bowiem obowiązku odniesienia się do przedstawionego uzasadnienia we wniosku o warunki zabudowy. [...] bada i uzgadnia projekt decyzji zarówno w zakresie jego treści jak
i załącznika graficznego. Przedmiotem uzgodnienia jest projekt decyzji o warunkach zabudowy, a wiec jego treść (wraz z załącznikami), gdyż uzgodnienie polega
na wyrażeniu zgody na konkretna treść proponowanego rozstrzygnięcia. Tak więc organ uganiający nie przeprowadza analizy polegającej na zbadaniu innych dokumentów, w celu wyjaśnienia sprawy, a zakres uzgodnienia projektu decyzji
o warunkach zabudowy dotyczy wyłącznie konkretnego projektu decyzji tj. jego treści wraz załącznikiem graficznym. Wszelkie materiały dowodowe zebrane w sprawie, a nie stanowiące jego treści nie stanowiłyby przedmiotu uzgodnienia.
3. Pismem z [...] listopada 2021 r. G. S. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie, wnosząc
o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:
1) art. 5 ust. 1 u.g.r.l. poprzez pominięcie okoliczności, że w przedmiotowej sprawie inwestycja będzie realizowana na działce leśnej i nie zmienia przeznaczenia gruntu, a więc opinia, uzgodnienie wniosku dotyczącego inwestycji na działce leśnej [...] w tej sprawie jest poza kompetencją Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych,
2) art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.l., poprzez przyjęcie, iż wybudowanie budynku w lesie pozbawia ten grunt charakteru leśnego,
3) art. 4 pkt 6 u.g.r.l. w myśl którego przez przeznaczenie gruntu na cele nieleśne rozumie się ustalenie innego niż leśny sposób użytkowania gruntów leśnych, co nie ma miejsca w przedstawionej sprawie,
4) art. 11 u.g.r.l. z którego wynika, iż budowa budynków służących produkcji leśnej nie wymaga również uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych
z produkcji,
5) interpretacji wynikającej z pisma Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2018, znak [...] dotyczącej wzniesienia budynków na działkach leśnych,
6) art. 106 § 2 k.p.a. poprzez niezawiadomienie inwestorki o zwróceniu się do Starosty G. oraz Wójta Gminy J. o zajęcie stanowisko w niniejszej sprawie,
7) art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do przedstawionego uzasadnienia we wniosku o warunki zabudowy, biorąc pod uwagę obowiązki nałożone
na właścicieli działki [...] w ustawie o lasach oraz rzeczywiste warunki prowadzenia gospodarki leśnej na konkretnej działce [...]
4. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami
i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.
5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności lub jego uchylenie. Za podstawę faktyczną wyrokowania przyjęto stan faktyczny prawidłowo ustalony przez organy.
6. Przedmiotem kontrolowanego postępowania było uzgodnienie projektu decyzji
o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 54 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., projekt decyzji o warunkach zabudowy uzgadnia się z organami właściwymi
w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów
o gospodarce nieruchomościami.
6.1. W orzecznictwie wskazuje się, że celem procedury uzgodnieniowej przewidzianej w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest kontrola dokonywana przez wyspecjalizowany w danej dziedzinie organ, czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji nie dającej się pogodzić
z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Organ uzgodnieniowy w zakresie swoich właściwości opiniuje projekt decyzji dla planowanego przez inwestora zamierzenia wyłącznie z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulujących daną kwestię, wskazując na możliwość lub brak możliwości zrealizowania inwestycji (wyrok WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 104/20, LEX nr 3085218). Co równie istotne, postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa
w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego,
co oznacza że przepis umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia
po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów leśnych a słusznym interesem obywatela (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2545/16, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
6.2. Należy również zauważyć, że ochrona gruntów leśnych jest realizowana przede wszystkim poprzez ograniczanie ich przeznaczenia na cele nieleśne i nierolne (art. 3 ust. 2 pkt 3), przy czym ustawa o lasach egzemplifikuje formalnie i materialnie, gdy grunty leśne mogą być przeznaczony do produkcji rolnej (art. 13 ust. 2 i 3). Dany przypadek nie występuje w rozpatrywanej sprawie. Poszukując znaczenia wskazanych regulacji trzeba więc uwzględnić, wprost wyrażoną wolę prawodawcy, aby - poza wskazanymi wyjątkami (możliwości i procedury wyłączenia gruntów z produkcji) – grunty, stanowiące lasy, były wykorzystane właśnie na cele produkcji leśnej. W tym kontekście trzeba odczytać treść regulacji, których rozumienie ma znaczenie dla zapewnienia celu, jaki przyświecał prawodawcy - wykorzystywania gruntów leśnych wyłącznie dla produkcji w danym zakresie. Wyjątków od zasady nie można przy tym interpretować rozszerzająco.
7. Uwzględniając powyższe poglądy oraz dokonawszy analizy zaskarżonego postanowienia również w kontekście zarzutów skargi, Sąd uznał, że organy uzgodnieniowe nie naruszyły obowiązującego prawa. Sąd podzielił ustalenia oraz zapatrywania prawne przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
7.1. Wbrew zarzutowi skargi, w sprawie nie naruszono art. 5 ust. 1 u.g.r.l. poprzez pominięcie okoliczności, że w przedmiotowej sprawie inwestycja będzie realizowana
na działce leśnej i nie zmienia przeznaczenia gruntu, a więc opinia, uzgodnienie wniosku dotyczącego inwestycji na działce leśnej [...] w tej sprawie jest poza kompetencją Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Sąd wskazuje,
że skoro inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy została zlokalizowana na działce leśnej, a wynika to jednoznacznie z ewidencji gruntów,
to projekt decyzji o warunkach zabudowy podlegał uzgodnieniu z organem właściwym
w sprawie ochrony gruntów leśnych. Właściwość tę określa art. 5 ust. 1 u.g.r.l. Przepis ten stanowi, że jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, właściwym
w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, a gruntów leśnych – dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku. Zatem co do reguły organem właściwym
w sprawach ochrony gruntów leśnych jest dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. Taki właśnie organ wydał postanowienie jako organ I instancji (zob. wyrok NSA z 23 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3066/13).
7.2. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.l., poprzez przyjęcie, iż wybudowanie budynku w lesie pozbawia ten grunt charakteru leśnego. Zgodnie z art. 3 u.o.l., lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:
1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony:
a) przeznaczony do produkcji leśnej lub
b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo
c) wpisany do rejestru zabytków;
2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.
Ponadto w myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.l., przez gospodarkę leśną rozumie się działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania – z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu.
7.2.1. W ocenie Sądu, oczywistym ratio legis zamieszczenia wskazanego przepisu art. 3 pkt 2 u.o.l. było umożliwienie – bez rygorów formalnych, związanych wyłączaniu gruntów z produkcji – realizacji na terenach lasów infrastruktury niezbędnej dla funkcjonowania kompleksów leśnych i gospodarowanie na ich terenie – patrz stosowane, wynikające z praktycznych potrzeb, stosowane normatywy, gdy chodzi
o lokalizację leśniczówek (zob. wyrok WSA w Warszawie z 18 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 47/17). W niniejszej sprawie organy trafnie oceniły, że infrastruktura zaplanowana przez inwestorkę nie jest niezbędna dla prowadzenia gospodarki leśnej na obszarze 0,2239 ha. Ten obszar lasu inwestorki trafnie skonfrontowano z przyjętymi przez Lasy Państwowe powierzchniami, dla których ustanawia się leśniczówkę, wynoszącymi 1200-1500 ha. Zdaniem Sądu, organy miały podstawy do przyjęcia,
że strona nie wykazała, iż praktyczne potrzeby realizacji na terenie lasu infrastruktury związanej z lokalizacją tego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego jest niezbędne z uwagi na prowadzenie gospodarki leśnej. Ani w toku postępowania ani w skardze strona skarżąca nie podała żadnych konkretnych argumentów ani danych, z których wynikałoby, że planowana inwestycja wprost
ma przyczynić się do ustawowej ochrony gruntów leśnych. Skarżąca wskazywała jedynie na dyskomfort wynikający z odległości między jej miejscem stałego pobytu
a lokalizacją lasu i wskazywała, że posiadanie domu na działce leśnej ułatwiłoby
jej zabezpieczenie lasu. To twierdzenie, z którego racjonalnością nie sposób polemizować, nie uzasadnia jednak lokalizacji spornej inwestycji na terenie leśnym.
Nie jest to bowiem niezbędne dla zapewnienia celów gospodarki leśnej, o których mowa w art. 6 ust. 1 oraz art. 8 u.o.l.
7.3. W związku z tym, że planowana inwestycja nie mogła być uznana jako niezbędna dla potrzeb gospodarki leśnej, w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 4 pkt 6 u.g.r.l. Przepis ten wskazuje na definicję przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, zgodnie z którą rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Skoro, jak prawidłowo przyjęły organy, planowana inwestycja nie jest niezbędna dla prowadzenia gospodarki leśnej, to nie sposób podzielić zarzutu naruszenia tego przepisu. Nie doszło zatem również do naruszenia art. 11 u.g.r.l. z którego – zdaniem skarżącej – wynika, iż budowa budynków służących produkcji leśnej nie wymaga również uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji.
7.4. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo odniósł się do zażalenia strony co do zarzutu naruszenia interpretacji wynikającej z pisma Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2018, znak [...] dotyczącej wzniesienia budynków na działkach leśnych. Istotnie, wypowiedź ta nie stanowi bowiem źródła prawa powszechnie obowiązującego. Pismo to zawiera bowiem stanowisko Ministra Środowiska przekazane Rzecznikowi Praw Obywatelskich zgodnie z kompetencjami obu tych organów. Należy przy tym dodać, że w piśmie tym Minister zauważa, że wybudowanie budynku w lesie nie pozbawia tego gruntu leśnego charakteru, o ile budynek ten służy prowadzeniu gospodarki leśnej. Sąd podkreśla, że przytoczone twierdzenie Ministra nie jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. Istotą sporu jest bowiem ocena, czy rzeczywiście inwestycja zaplanowana przez skarżącą służy prowadzeniu gospodarki leśnej. Jak już wyżej wskazano, spór ten Sąd rozstrzygnął wskazując, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego nie jest niezbędna dla prowadzenia gospodarki leśnej dla obszaru o powierzchni 0,2239 ha.
7.5. Zdaniem Sądu nie są również usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 106 § 2 i art. 124 § 2 k.p.a. W toku kontrolowanego postępowania, organ I instancji nie zwracał się do Starosty G. ani do Wójta Gminy J. o zajęcie stanowiska w niniejszej sprawie w trybie art. 106 k.p.a. W toku tego postępowania, organ I instancji pozyskiwał materiał dowodowy – nie zaś poglądy, oceny lub uzgodnienia od tych organów. Nie mogło zatem dojść do naruszenia art. 106 § 2 k.p.a. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do przedstawionego uzasadnienia we wniosku o warunki zabudowy, biorąc pod uwagę obowiązki nałożone na właścicieli działki 348/1 w ustawie o lasach oraz rzeczywiste warunki prowadzenia gospodarki leśnej na konkretnej działce [...]. Organy uzgadniające decyzję o warunkach zabudowy nie naruszyły tego przepisu. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie zawierają wszystkie elementy wymagane przez przepisy postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, argumentacja przedstawiona przez organy jest zrozumiała i przekonująca. Odnosi się ona w szczególności do obiektywnych okoliczności, związanych z obowiązkami nałożonymi na osoby fizyczne będące właścicielami lasu. Organy wskazały również prawidłowo, że obszar lasu inwestora nie wymaga budowy na jego terenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego ani budynku gospodarczego. To zaś ma zasadnicze znaczenie dla odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zostało w pełni zaakceptowane przez Sąd.
8. Zarzuty skargi okazały się zatem nieusprawiedliwione. Sąd stwierdził również,
że zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało dotknięta innymi – niż wskazywane przez skarżącą – uchybieniami, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności lub uchylenie. Dlatego też Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
9. Na zakończenie Sąd wyjaśnia, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie mieściło się w tym zakresie. Rozpoznając sprawę w takim trybie, Sąd – podobnie jak przy rozpoznawaniu sprawy na rozprawie – wydał wyrok na podstawie akt sprawy, orzekając w składzie trzyosobowym.
Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w sentencji.