II OSK 2099/21

II OSK 2099/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 184/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-12
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2187
art. 107e, art. 189d
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Dz.U. 2020 poz 256
art. 15, art. 138 par. 1 pkt 2 i par. 2, art. 189d, art. 189f
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 20 grudnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 184/21 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 12 listopada 2020 r. nr DOZ-OAiK.650.1544.2019.AB w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 maja 2021 r., VII SA/Wa 184/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę Gminy W. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (Minister) z dnia 12 listopada 2020 r., nr DOZ-OAiK.650.1544.2019.AB, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Zespół Pałacowy w Z. (gmina W.) obejmujący pałac, park, stodołę, oborę, dwa spichlerze, gorzelnię oraz inne zabudowania gospodarcze, został wpisany do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z 10 września 1987 r. pod numerem [...] A. Właścicielem działki nr [...], na której znajduje się budynek gorzelni, wchodzącej w skład ww. obiektu zabytkowego, jest Gmina W.
Działający w imieniu Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ("WWKZ" lub "organ I instancji") Kierownik Delegatury w Lesznie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Poznaniu, przeprowadził w dniu 18 kwietnia 2018 r. kontrolę budynku gorzelni w Z., przy której obecny był przedstawiciel Gminy W. W wyniku przeprowadzonej kontroli, organ I instancji wydał Gminie W. (dalej także "skarżąca") zalecenia pokontrolne polegające na wykonaniu następujących prac oraz robót przy zabytku, które miały być wykonane w oznaczonych terminach:
1) sprawdzenie stabilności komina - w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r.;
2) usunięcie gruzu i samosiewów w pomieszczeniu zbiorników wodnych (przy kominie) - w terminie do 31 lipca 2018 r.;
3) wypełnienie okna w ww. pomieszczeniu oraz uzupełnienie braków szklenia w całym budynku - w terminie do 31 lipca 2018 r.;
4) naprawa tynków zewnętrznych i wewnętrznych (w tym usunięcie pleśni i grzybów) - w terminie do 31 grudnia 2018 r.;
5) naprawa kamiennych schodów wejściowych - w terminie do 30 września 2018 r.;
6) wykonanie zadaszenia nad pomieszczeniem zbiorników wodnych - w terminie do 31 grudnia 2018 r.
Przedmiotowe zalecenia pokontrolne zostały doręczone Gminie W., od których nie wniosła ona pisemnych zastrzeżeń.
Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 184/21 kolejno wskazano, że 8 maja 2019 r. WWKZ przeprowadził oględziny nieruchomości, na której znajduje się budynek gorzelni w Z. ii stwierdził, że nie wykonano orzeczonych zaleceń pokontrolnych, z wyjątkiem robót polegających na sprawdzeniu stabilności komina. W związku z powyższym organ ten skierował zawiadomienie do Wójta Gminy W. o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w związku z niewykonaniem zaleceń pokontrolnych. W odpowiedzi na powyższe zobowiązana Gmina przedłożyła harmonogram nowych terminów prac względem budynku gorzelni określonych w zaleceniach organu konserwatorskiego. Organ I instancji nie wyraził zgody na zmianę ww. terminów wskazując, że proponowane terminy są zbyt odległe, a stan budynku gorzelni ulega pogorszeniu ze względu na niewykonanie zaleceń w wyznaczonych terminach. W kolejnym piśmie Wójt Gminy W. zaproponował nowe terminy realizacji zaleceń.
Następnie WWKZ wydał decyzję z 15 listopada 2019 r., nr 225/Le/2019, którą nałożył administracyjną karę pieniężną na Gminę W. w wysokości 10 000 zł z powodu niewykonania zaleceń pokontrolnych wydanych w dniu 23 maja 2018 r. W treści decyzji wskazano, że nie wykonano zaleceń pokontrolnych, z wyjątkiem zalecanych robót przy kominie budynku gorzelni.
Sąd ustalił dalej, że Gmina W. wniosła odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie oraz o odstąpienie od wymierzenia kary, albo stwierdzenie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa lub wydania jej bez podstawy prawnej. W toku postępowania odwoławczego Minister zobowiązał organ I instancji o przeprowadzenie powtórnych oględzin mających na celu sprawdzenie, czy zalecenia pokontrolne zostały wykonane. Wezwano również Gminę W. o udzielenie analogicznej informacji, odnośnie stanu realizacji zaleceń pokontrolnych. Pracownicy WWKZ w dniu 9 października 2020 r. przeprowadzili powtórne oględziny budynku gorzelni w Z., w których udział wziął przedstawiciel Gminy W.. Podczas czynności stwierdzono, że spośród dotychczas niewykonanych w terminie zaleceń pokontrolnych, jedynie częściowo zrealizowano zalecenie polegające na naprawie kamiennych schodów, usunięto samosiewy i uzupełniono oszklenia w budynku. Natomiast nie zrealizowano zalecenia polegającego na naprawie tynków wewnętrznych i zewnętrznych oraz zadaszenia nad pomieszczeniem zbiorników wodnych w budynku gorzelni. Ponadto jak wynika z dokumentacji fotograficznej w budynku w dniu ww. oględzin nadal zalegał gruz. W pismie Wójta Gminy W. wskazano, że fakt braku realizacji zaleceń (w postaci naprawy tynków wewnętrznych i zewnętrznych oraz wykonania zadaszenia) wynika z braku środków finansowych w budżecie Gminy. Ponadto wskazano, że Gmina czyni starania, żeby zabezpieczyć środki na wykonanie zadaszenia w pomieszczeniu zbiorników wodnych. Wskazano również, że organ I instancji był informowany o braku realizacji zaleceń przez Gminę oraz o proponowanych nowych harmonogramach prac.
Dalej w wyroku VII SA/Wa 184/21 przywołano, że w tych okolicznościach, Minister działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2020, poz. 282, "Uoz") oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., "K.p.a.") – uchylił ww. decyzję organu I instancji w całości i orzekł o nałożeniu na Gminę W. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 7 000 zł za niewykonanie części z zaleceń nałożonych na ww. Gminę w związku z przeprowadzoną kontrolą budynku gorzelni, będącego częścią zespołu pałacowego w Z.
W wyroku przywołano zasadnicze motywy decyzji organu II instancji, w której Minister wskazał, że Gmina W. będąc właścicielem zabytkowego obiektu, nie zakwestionowała wydanych zaleceń w drodze wniesienia zastrzeżeń na podstawie art. 40 ust. 2a Uoz, a które odnosiły się do podjęcia najpilniejszych prac względem wyłącznie budynku gorzelni stanowiącego część zespołu pałacowego w Z. Prace te uchroniłyby zabytek od negatywnego wpływu warunków atmosferycznych. Utrzymujący się od dłuższego czasu bardzo zły stan zabytku powodował, że istniały uzasadnione podstawy, aby zobowiązać Gminę do podjęcia w pierwszej kolejności tych najpilniejszych prac przeciwdziałających dalszej destrukcji zabytku. Organ II instancji zważył, że pomimo upływu określonych w zaleceniach pokontrolnych terminów, część spośród nałożonych na Gminę obowiązków nadal nie została wykonana, tj. nie wykonano zadaszenia nad pomieszczeniem zbiorników wodnych, nie naprawiono tynków w budynku, częściowo nie przeprowadzono wymaganych prac względem schodów wejściowych oraz nie usunięto gruzu z pomieszczeń. Wskazuje na to dołączony do protokołu oględzin z 9 października 2020 r. materiał fotograficzny. W związku z powyższym Gmina W. jest odpowiedzialna za popełniony delikt z art. 107e Uoz.
W wyroku przywołano, że Minister nie znalazł podstaw do odstąpienia od wymierzenia zobowiązanej Gminie kary administracyjnej, bowiem nie zachodzą okoliczności, o których mowa w przepisie art. 189f K.p.a. Waga naruszenia prawa nie jest znikoma, budynek gorzelni wymaga przeprowadzenia pilnych prac naprawczych, stanowi cenny przykład architektury z końca XIX w., zaś zalecenia pokontrolne wiązały się z koniecznością podjęcia najpilniejszych prac oraz robót względem zabytku, który od wielu lat nieremontowany - bezpowrotnie niszczeje. Strona również nie dokonała zaprzestania naruszenia prawa przez zrealizowanie wszystkich zaleceń pokontrolnych. Część z nałożonych obowiązków na Gminę w dalszym ciągu nie została wykonana, pomimo upływu ponad 20 miesięcy od terminów wyznaczonych przez organ I instancji na ich wykonanie. Według organu odwoławczego, z akt postępowania nie wynika również, aby zachodziła okoliczność, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 2 K.p.a. Minister zauważył, że strona podjęła pewne działania zmierzające do wykonania niektórych zaleceń pokontrolnych. Jak wynika z protokołu oględzin z 9 października 2020 r. strona skutecznie usunęła samosiewy porastające zabytkową nieruchomość, wykonała niezbędne prace uzupełniające oszklenie w budynku oraz przystąpiła częściowo do naprawy schodów w obiekcie. Tym samym, w ocenie organu II instancji zasadnym było obniżenie wymierzonej przez organ I instancji administracyjnej kary pieniężnej.
Z powyższą decyzją Ministra nie zgodziła się Gmina W., wnosząc na nią skargę do WSA w Warszawie.
Skarżąca zarzuciła:
1) naruszenie art. 107e Uoz w zw. z art. 189 K.p.a. poprzez błędną ocenę wagi okoliczności naruszenia, stopnia przyczynienia się strony, zakresu działań podjętych przez stronę;
2) zaniechanie zastosowania w sprawie art. 189f K.p.a., gdy okoliczności sprawy wskazują, że pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;
3) nieprawidłowe miarkowanie kary administracyjnej określonej w art. 107e Uoz;
4) naruszenie art. 15 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie, w której organ II instancji na skutek istotnych braków postępowania wyjaśniającego rozstrzygnął co do istoty sprawy.
Z uwagi na podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. Skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.
W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie istotne znaczenie ma fakt, że skarżąca Gmina nie skorzystała z uprawnienia przewidzianego w art. 40 ust. 2a Uoz i nie zgłosiła w terminie 14 dni od dnia otrzymania zaleceń organu konserwatorskiego, pisemnie umotywowanych zastrzeżeń, bądź dodatkowych wyjaśnień do ww. zaleceń pokontrolnych. Wynika z tego, że zalecenia pokontrolne nie były w prawem przepisany sposób kwestionowane przez skarżącą. Sąd a quo podkreślił, że pomimo upływu terminów wyznaczonych na wykonanie orzeczonych obowiązków, skarżąca nie zrealizowała większości nakazanych prac przy zabytku, ani też nie przedłożyła nawet dokumentacji pozwalającej przyjąć, że nałożone powinności zostaną – w rozsądnych i możliwych do zaakceptowania ze względu na stan zachowania zabytku – terminach wykonane. Skarżąca dwukrotnie zwracała się do organu konserwatorskiego stopnia wojewódzkiego o uwzględnienie zaproponowanego przez nią nowego harmonogramu prac, niemniej organ ten słusznie stwierdził, że z uwagi na pilny charakter nakazanych działań, wynikający z nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu, dalsza prolongata terminów wskazanych w piśmie z 23 maja 2018 r. byłaby nieuzasadniona. Stanowisko to sąd wojewódzki uznał za trafne w świetle dyspozycji art. 4 Uoz.
Sąd pierwszej instancji przyznał rację Ministrowi, który wskazywał, że w tak znacznym okresie czasu, jaki upłynął od dnia wydania zaleceń pokontrolnych przez WWKZ (23 maja 2018 r.) do dnia ponownych oględzin obiektu przeprowadzonych na zlecenie Ministra (9 października 2020 r.), skarżąca bez większego trudu mogła zrealizować nie tylko prace polegające na usunięciu samosiewów i wypełnieniu przeszkleń w obiekcie (co też ostatecznie uczyniła), ale także wykonać chociażby zalecenia polegające na usunięciu gruzu z budynku czy usunięciu pleśni i grzybów ze ścian obiektu. Zdaniem sądu pierwszej instancji w stanie faktycznym ustalonym niewadliwie w sprawie, w związku z niewykonaniem zaleceń pokontrolnych, zaistniały przesłanki wynikające z art. 107e Uoz, uzasadniające nałożenie na stronę skarżącą kary pieniężnej. W ocenie tegoż sądu prawidłowo określona została też wysokość nałożonej kary, przy jej ustalaniu nie przekroczono granic uznania administracyjnego, a jej wymiar uwzględniał dyrektywy wskazane w art. 189d K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina W. działająca przez Wójta Gminy W. – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucając:
1) naruszenie przepisów materialnych, "a w szczególności" art. 107e Uoz w zw. z art. 189d K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię w zakresie oceny wagi okoliczności naruszenia, stopnia przyczynienia się strony, zakresu działań podjętych przez stronę, a także niewłaściwe zastosowanie przepisu w zakresie miarkowania kary administracyjnej;
2) zaniechanie zastosowania w sprawie art. 189f K.p.a., gdy okoliczności sprawy wskazują, że pozwoliłoby to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;
3) naruszenie art. 15 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie, w której organ II instancji na skutek istotnych braków postępowania wyjaśniającego rozstrzygnął co do istoty sprawy.
Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że uwzględniając prace już wykonane oraz oczekujące na ich wykonanie, jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 8 października 2020 r. przez WWKZ na polecenie Ministra, stan techniczny obiektu zmienił się, pogorszył się nieznacznie w odniesieniu do oględzin z 8 maja 2019 r. Przy czym podkreśla, że założone terminy realizacji części prac wymagających odpowiednich uzgodnień lub zezwoleń nie mogły być zrealizowane w terminach określonych przez organ I instancji. Ponadto skarżąca podnosi, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego Gmina systematycznie w ramach swoich możliwości prowadzi prace zabezpieczające i konserwacyjne przy zabytku i czyni starania w zakresie zbycia przedmiotowego budynku gorzelni na rzecz podmiotu, który będzie miał możliwości finansowe dla realizacji zabezpieczenia zabytku. Stąd też niezrozumiałe jest jej zdaniem pominięcie tych kwestii w kontekście obowiązku zbadania przesłanek z art. 189f K.p.a.
W piśmie procesowym z 17 sierpnia 2021 r. skarżąca kasacyjnie w odpowiedzi na wezwanie sądu złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia.
W ocenie Sądu nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna posiadała usprawiedliwione podstawy.
A. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. argumentowany tym, jakoby na skutek istotnych braków postępowania wyjaśniającego organ II instancji nie mógł rozstrzygać w sprawie co do jej istoty. Cyt. przepis stanowiący o dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – z wykluczeniem przypadków, gdy "przepis szczególny stanowi inaczej" (a nie ma wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie brak takowego rozwiązania normatywnego wykluczającego dwuinstancyjność postępowania) – oznacza, że strona ma prawo do tego, aby w wyniku wniesienia w terminie środka odwoławczego, sprawę rozpoznał właściwy organ odwoławczy. Organ ten dysponuje paletą dopuszczalnych rozstrzygnięć decyzyjnych ujętych w przepisach art. 138 K.p.a. Jedną z tych możliwości jest skorzystanie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i wydanie tzw. decyzji reformatoryjnej, polegającej na uchyleniu zaskarżonej odwołaniem decyzji I instancji w całości lub w części i w tym zakresie orzeczeniu co do istoty sprawy. Minister zaskarżoną decyzję wydał na podstawie tegoż art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia tego przepisu. Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, naruszenia cyt. przepisu poprzez jego niezastosowanie także nie podniesiono w skardze kasacyjnej. Gmina wywodząc brak uwzględnienia stanu faktycznego sprawy zupełnie nie dostrzega, że organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 K.p.a. zlecił organowi przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie oględzin, a ustalenia dokonane podczas tej czynności implikowały wydanie decyzji reformatoryjnej i końcowo nałożenie na Gminę W. kary pieniężnej w niższej wysokości, niż to wynikało w decyzji I instancji.
Wbrew zatem twierdzeniem strony skarżącej kasacyjnie nie doszło do naruszenia art. 15 K.p.a., jak to słusznie przyjął sąd pierwszej instancji.
B. Opatrzenie przez autora środka zaskarżenia podstaw kasacyjnych zawierających zarzuty naruszenia prawa materialnego zwrotem "a w szczególności" ignoruje regułę związania granicami skargi kasacyjnej, Sąd Naczelny co do reguły tymi podstawami kasacji jest związany i nie może poza podniesione zarzuty kasacyjne wykraczać.
C. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 189f K.p.a. Należy zwrócić uwagę, że art. 189f składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. trzech paragrafów, z których każdy zawiera odrębne unormowania. Wyeksponować wypadnie, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd pierwszej instancji zarzuca strona skarżąca kasacyjna. W judykaturze utrwalone jest, że w odniesieniu do regulacji, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. motywy wyroków NSA z: 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; LEX nr 422065; 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; 22 stycznia 2013 r., II GSK 1673/12, LEX nr 1354882; 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117; 19 października 2022 r., I OSK 1407/19; 11 października 2022 r., III OSK 5368/21; 8 września 2022 r., II GSK 713/19). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd Naczelny do domyślania się, który przepis strona skarżąca kasacyjnie miała na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. motywy wyroków NSA z: 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246; 9 grudnia 2022 r., III OSK 4768/21, LEX nr 3441615). Te okoliczności sprawiają, że zarzut naruszenia art. 189f K.p.a. wymyka się kontroli.
D. Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 107e Uoz w zw. z art. 189d K.p.a. Z art. 107e Uoz wynika, że "Kto wbrew obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł" (ust. 1), oraz "Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia pokontrolne" (ust. 2). Z kolei art. 189d K.p.a. określa dyrektywy wymiaru kary administracyjnej. Stawiając zarzut błędnej wykładni strona skarżąca kasacyjnie powinna we wniesionym środku odwoławczym przedstawić wykładnię cyt. przepisów, którą uznaje za prawidłową, tymczasem tego w przedmiotowej skardze kasacyjnej nie uczyniono. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera żadnego uzasadnienia powyższej podstawy kasacyjnej, więcej – jej autor w konkluzji swych wywodów powołuje się na zarzut naruszenia art. 107e Uoz w zw. z "art. 189 K.p.a." (s. 5 skargi kasacyjnej). Niezależnie od przyczyny takiego rozziewu stanowiska strony skarżącej kasacyjnie między sformułowaniem samej podstawy kasacyjnej naruszenia art. 107e Uoz w zw. z art. 189d K.p.a., a próbą jej wyjaśnienia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jak również i tego, że z samego sformułowania tej podstawy kasacyjnej zdaje się wynikać, że autorowi środka odwoławczego chodzi nie o zarzut błędnej wykładni, lecz niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, w ocenie Sądu Naczelnego sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił wagę i okoliczności naruszenia prawa oraz stopień przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa. Słusznie sąd a quo doszedł do przekonania, że w okolicznościach sprawy zaistniały przesłanki do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, trafnie także przyjmując, że ustalając jej wysokość nie naruszono granic uznania, a jej wymiar uwzględniał dyrektywy wskazane w art. 189d K.p.a.
Co się tyczy dyrektywy ujętej w art. 189d pkt 5) K.p.a. to mają to być działania, jakie strona podejmuje dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, wykonanie części zaleceń pokontrolnych już po upływie terminu (wykonania stosownych zaleceń konserwatorskich) ustalonego przez organ konserwatorski, nie można uznać za działania dobrowolne.
E. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.