II OSK 2097/16

II OSK 2097/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-08-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-08-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Piotr Broda
Zdzisław Kostka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1881/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-01-29
II OSK 2067/16 - Wyrok NSA z 2018-07-17
VII SA/Wa 2044/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-05-18
II OZ 29/16 - Postanowienie NSA z 2016-01-21
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 184 art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1405
art. 62 ust. 1 pkt 7 lit. a art. 153 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
Sentencja
Dnia 22 sierpnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. oraz Stowarzyszenia [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1881/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1881/15, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją z [...] marca 2009 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie południowego wylotu z W. drogi ekspresowej [...] w kierunku G. według wariantu II, z przebiegiem trasy w pobliżu miejscowości A. według podwariantu C.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, w następstwie odwołania skarżącego oraz Stowarzyszenia [...] w W., decyzją z [...] lipca 2009 r., uchylił decyzję z [...] marca 2009 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] decyzją z [...] kwietnia 2011 r. określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia.
Od tej decyzji odwołania wnieśli Stowarzyszenie [...] w W. oraz Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K.
Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K. zarzuciło decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] naruszenie art. 52 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 Prawa ochrony środowiska. Zarzuty dotyczyły raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, m.in. opisu analizowanych wariantów, w tym wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, wraz z uzasadnieniem ich wyboru (naruszenie art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy) oraz uzasadnienia wybranego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko (naruszenie art. 52 ust. 1 pkt 5 ustawy). Zdaniem skarżącego, wyboru wariantu II dokonano w sposób dowolny, bez wykazania, że jest on najkorzystniejszy dla środowiska. Ponadto stwierdzono, że uzasadnienie wyboru wariantu II nie łączy się z aspektem środowiskowym oraz że to wariant I zdobył największą liczbę punktów, jako wariant najkorzystniejszy dla środowiska, a za zasadnością wyboru wariantu II przemawia jedynie to, że przy jego realizacji trzeba wyburzyć mniejszą liczbę budynków. Wskazano również na konieczność dokonania analizy wariantów IV i IVa.
Z kolei Stowarzyszenie [...] w W. w odwołaniu zarzuciło m.in. naruszenie art. 52 Prawa ochrony środowiska poprzez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o niewłaściwie sporządzony raport o oddziaływaniu na środowisko.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] grudnia 2011 r. uchylił w części decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] kwietnia 2011 r. i w tym zakresie orzekł co do istoty, a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy.
Na skutek skargi skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 8 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2795/12, uchylił w całości decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2011 r. Sąd uwzględnił skargę, jednak nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd wskazał w szczególności na wadliwość decyzji organu odwoławczego w zakresie, w jakim zmieniono decyzję z [...] kwietnia 2011 r., co miało związek z naruszeniem art. 56 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 56 ust. 5 Prawa ochrony środowiska dotyczących analizy porealizacyjnej. Stwierdził m.in., że "nie jest dopuszczalne nałożenie obowiązku przeprowadzenia - w ramach analizy porealizacyjnej - oceny propagacji hałasu emitowanego przez przedsięwzięcie, oraz wielkości substancji zanieczyszczających wprowadzanych do powietrza dla horyzontu czasowego roku 2020. (...) Nie było także możliwe nałożenie, w kontekście wykonywania analiz co do odprowadzania wód, obowiązku realizacji bliżej niesprecyzowanych, a ustalonych dopiero w przyszłości (w analizie) projektów - patrz sekwencja:
". Ponadto Sąd wskazał na uchybienia związane ze zbyt ogólnym ujęciem niektórych rozstrzygnięć (m.in. dotyczących wymagań nałożonych na inwestora), a także wskazał na konieczność bardziej precyzyjnego określenia przedmiotowego przedsięwzięcia (w szczególności "precyzyjnych wskazówek, co do zaaprobowanego do realizacji wariantu"), a także na konieczność odniesienia się przez organ do zarzutów odwołania związanych z wariantami IV i IVa.
Po ponownym rozpatrzeniu odwołań Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] stycznia 2015 r. uchylił w części decyzję z [...] kwietnia 2011 r., mianowicie co do punktów 2.2. (dotyczącego lokalizacji zapleczy budowy, baz materiałowych oraz parkingów maszyn i sprzętu), 3.5. (dotyczącego obowiązku uzupełnienia strat w zieleni) oraz 3.7. (dotyczącego ponownego przeanalizowania sposobu odwodnienia pasa drogowego – odprowadzania wód opadowych zwłaszcza z obiektów mostowych oraz możliwości ich dodatkowego podczyszczania) i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a także co do punktów 3.8. (dotyczącego ponownego przeanalizowania stopnia zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego dwutlenkiem azotu w perspektywie czasowej dla roku 2020) i 3.9. (dotyczącego ponownego przeanalizowania emisji hałasu w środowisku dla horyzontu czasowego 2020 r.) przy czym w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne. Ponadto w pozostałej części decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy.
Odnosząc się do punktów 3.8. i 3.9. decyzji organu pierwszej instancji, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z 8 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2795/12, zachodziła konieczność ich uchylenia i umorzenia postępowania w tym zakresie z uwagi na bezprzedmiotowość orzekania.
Uzasadniając uchylenie punktów 2.2. oraz 3.5. organ odwoławczy uznał, że zachodziła konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu uszczegółowienie lokalizacji terenów wyłączonych z możliwości umiejscowienia zapleczy budowy, parkingów i baz materiałowych na potrzeby realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia oraz terenów, na których przeprowadzone zostaną dodatkowe nasadzenia drzew i krzewów, mające na celu uzupełnienie powstałych w zieleni strat. Odnosząc się natomiast szczegółowo do pkt 3.7. decyzji organ drugiej instancji wskazał, że nie był on kompatybilny z innymi obowiązkami określonymi w zaskarżonym rozstrzygnięciu w zakresie odwadniania pasa drogowego.
Powody uchylenia pkt 2.2., 3.5. i 3.7. oraz nowe rozstrzygnięcia w tym zakresie zostały szczegółowo opisane w decyzji organu odwoławczego.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, odnosząc się do zarzutów Stowarzyszenia [...] w W., kwestionującego wyniki analizy rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń w powietrzu atmosferycznym, wskazał, że bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy jest to, czy analizowany odcinek drogi krajowej [...] oraz wskazywana przez stowarzyszenie Trasa [...], są ciągami komunikacyjnymi "o podobnych gabarytach technicznych oraz o podobnym natężeniu ruchu". Organ stwierdził, że cechą determinującą różnice pomiędzy wskazanymi powyżej ciągami komunikacyjnymi, jest ich lokalizacja oraz system kierowania ruchem pojazdów. Podkreślił, że punktem wyjścia do przeprowadzenia analizy rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń w powietrzu atmosferycznym wskutek realizacji przedmiotowej inwestycji była analiza i prognoza ruchu pojazdów samochodowych. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku kompleksowego rozpatrzenia sprawy przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] i nieuwzględnienia słusznych interesów skarżących, organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji odniósł się do złożonych przez strony w ramach udziału społeczeństwa uwag w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podkreślił ponadto, że planowana inwestycja, poza krótkim odcinkiem północnym zlokalizowanym na skraju granicy miasta, położona jest poza obrębem aglomeracji [...], stąd też nie istniała konieczność konfrontowania stanu powietrza atmosferycznego w całym mieście z planowaną budową południowego wylotu drogi krajowej nr [...] w kierunku G. Odnosząc się do zarzutów zanieczyszczenia powietrza organ wskazał, że z zawartych w przedmiotowej dokumentacji obliczeń rocznych stężeń zanieczyszczeń wynika, że wzdłuż planowanej drogi nr [...] we wszystkich rozpatrywanych wariantach nie będą występować przekroczenia dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń pyłu PM10, jak również nie będą miały miejsca przekroczenia dopuszczalnych stężeń innych substancji. Substancją, względem której w ramach przeprowadzonej prognozy dla roku 2030 stwierdzono przekroczenia dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń, jest dwutlenek azotu. Organ wskazał, że rozładowanie natężenia ruchu pojazdów pomiędzy dwa ciągi komunikacyjne spowoduje zmniejszenie ogólnej ilości emitowanych zanieczyszczeń atmosferycznych. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że wybór lokalizacji przedsięwzięcia został dokonany na podstawie analizy wielokryterialnej rozpatrywanych wariantów przedsięwzięcia, której sposób sporządzenia polegał na porównaniu stopnia wpływu danego wariantu na poszczególne komponenty środowiska, w tym na powietrze atmosferyczne, klimat akustyczny, wody powierzchniowe i podziemne, środowisko gruntowo - wodne, powierzchnię ziemi i glebę oraz zasoby flory i fauny. Każdy z wariantów alternatywnych planowanego przedsięwzięcia musiał się wiązać z ustaleniem trasy według nowego przebiegu. Warianty te były projektowane w oparciu o sugestie i uwagi lokalnych społeczności, a także w sposób zapewniający najmniejszy wpływ na środowisko.
Jeżeli chodzi o odwołanie Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że stawiany zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 3 i 5 Prawa ochrony środowiska mógłby zostać uwzględniony tylko wówczas, gdyby decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia została wydana w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Tymczasem sporządzony w sprawie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko spełnia wymagania określone prawem. Dalej, w kwestii wyboru wariantu II, organ odwoławczy wskazał, że ze względu na funkcje, jakie ma pełnić droga ekspresowa oraz brak w otoczeniu obszarów Natura 2000, jako główne kryterium przyjęto oddziaływanie na ludzi. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że budowa dróg krajowych i autostrad generuje najsilniejsze oddziaływania na ludzi, w dalszej kolejności na komponenty przyrody ożywionej, takiej jak zwierzęta, rośliny i gleby, następnie na wody powierzchniowe i podziemne, obszary chronione i cenne przyrodniczo, a najmniejszy stopień oddziaływania będzie w stosunku do krajobrazu. Wariant II uzyskał największą liczbę punktów mając na uwadze wyżej opisaną gradację, z kolei postulowany przez skarżące stowarzyszenie wariant I zdobył najmniejszą liczbę punktów spośród wszystkich rozważanych wariantów. Organ administracji podkreślił, że dominującym kryterium wyboru wariantu dla realizacji inwestycji był stopień oddziaływania na ludzi oraz elementy przyrody ożywionej, a nie – jak wskazuje skarżące stowarzyszenie – liczba wyburzeń. W kwestii zarzutu nieudowodnienia braku możliwości realizacji wariantów IV i IVa przedmiotowego przedsięwzięcia przez naturalne źródła wody w miejscowości P. w sposób niepowodujący negatywnego oddziaływania na środowisko, organ odwoławczy wyjaśnił, że wszystkie warianty projektowanej drogi kolidują z rzekami S., T., G. oraz ich dopływami, jak również licznymi ciekami bez nazwy, rowami odwadniającymi użytki rolne oraz strumieniami. Autorzy raportu o oddziaływaniu na środowisko wskazali, iż lokalizacja wariantów IV i IVa w miejscowości P. koliduje ze zbiornikami wodnymi oraz naturalnymi źródłami wody, zaopatrującymi lokalne zbiorniki i oczka wodne, znajdującymi się w części obszaru chronionego gminy G. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że przebiegi analizowanych wariantów zostały wytrasowane w sposób możliwie najbardziej optymalny, tj. uwzględniający lokalne aspekty środowiskowe, ale również spełniający wymagania normatywne zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Za dodatkowy istotny aspekt uznano pozytywną ocenę pod względem bezpieczeństwa ruchu drogowego. Stąd uznano, że realizacja wariantów IV i IVa zmienionych poprzez odsunięcie od zbiorników wodnych, spowodowałaby konieczność dodatkowych licznych wyburzeń zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej.
Reasumując Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że uwzględnienie żądań stowarzyszeń nie jest możliwe z tej racji, iż nie przemawiają za tym względy celowości (tj. korzyści dla środowiska) oraz racjonalności (tj. techniczne i ekonomiczne aspekty realizacji przedsięwzięcia).
W skardze skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 52 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 5 Prawa ochrony środowiska i art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wskazało, że w świetle orzecznictwa sądowego, pominięcie aspektu środowiskowego poprzez brak rozważenia realizacji innych wariantów ze wskazaniem wpływu na środowisko, a także brak dostatecznego odniesienia się do kwestii oddziaływań skumulowanych oznacza, iż raport o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w tym zakresie nie może zostać uznany za spełniający wymogi ustawy Prawo ochrony środowiska. W konsekwencji raport taki nie może stanowić podstawy do wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.
Skarżące stowarzyszenie, podobnie jak w odwołaniu, podkreśliło, że fakt, iż wariant II łączy się z wyburzeniem mniejszej liczby budynków nie świadczy, iż w stopniu najmniejszym negatywnie oddziaływać będzie na środowisko. Zdaniem skarżącego, organ pierwszej instancji nie posługuje się w swoich rozważaniach argumentami z zakresu oddziaływania na środowisko tylko używa wybiórczego argumentu, że w wariancie II wyburzonych będzie najmniej budynków. Podniósł, że wariant I zdobył największą liczbę punktów, jako wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Zarzucił, że oceniając warianty IV i IVa wskazano, iż w najmniejszym stopniu kolidują one z istniejącą zabudową, ale wchodzą w naturalne źródła wody w miejscowości P., zaopatrujące kompleks cennych stawów rybnych, obsadzonych dodatkowo 200-letnim starodrzewiem jesiona. Nie wykazano jednak, iż przeprowadzenie tych wariantów przez naturalne źródła wody w miejscowości P. nie jest możliwe w sposób jak najmniej kolidujący ze środowiskiem. Oznacza to, zdaniem skarżącego, że wyboru wariantu II dokonano w sposób dowolny, bez wykazania, że jest on najkorzystniejszy dla środowiska. Ponadto skarżący podniósł, że organ odwoławczy zastosował jednocześnie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., co jest niedopuszczalne, gdyż oba przepisy stanowią alternatywę rozłączną. W skardze zarzucono również brak podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie odnoszącym się do uchylonych punktów 3.8. i 3.9.
Z tych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 r. skarżące Stowarzyszenie wniosło o odroczenie rozprawy z uwagi na nieobecność ustanowionego pełnomocnika, zaś Sąd pierwszej instancji ten wniosek oddalił.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku tego Sądu z 8 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2795/12, wydanym na skutek skargi wniesionej przez skarżące stowarzyszenie. Nadto stwierdził, że zarzuty uprzednio wniesionej skargi są zbieżne z zarzutami stawianymi w tej sprawie, poza zarzutem naruszenia art. 138 k.p.a., który nie był podnoszony w sprawie IV SA/Wa 2795/12. Stąd Sąd stwierdził, że nie będzie odnosił się do zarzutów uprzednio uznanych za niezasadne. Podkreślił jedynie, że kluczowa z punktu widzenia skargi kwestia wyboru między wariantem I i II została przesądzona na niekorzyść skarżącego w wyroku z 8 stycznia 2013 r. Sąd w tej sprawie, z uwagi na art. 153 p.p.s.a., nie może tej oceny prawnej podważać. Podkreślił jedynie, że w jego ocenie organ w sposób wnikliwy, rzeczowy i przekonujący uzasadnił wybór wariantu II.
Dalej Sąd wskazał, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wykonał zalecenia Sądu w zakresie odniesienia się do kwestii niewybrania wariantu IV i IVa. Organ – w ocenie Sądu – rzetelnie i wnikliwie wyjaśnił, że wszystkie warianty projektowanej drogi kolidują z rzekami S., T., G. oraz ich dopływami, jak również licznymi ciekami bez nazwy, rowami odwadniającymi użytki rolne oraz strumieniami. Poszczególne rzeki oraz ich dopływy prowadzą wody klasy IV lub V, tj. niezadowalającej lub złej jakości. Wszystkie warianty przebiegają w pobliżu stawów zlokalizowanych na terenie gmin L., P., T. i G. oraz lokalnych oczek wodnych. W rejonie zweryfikowanych zbiorników wodnych została przeprowadzona wielokryterialna analiza czterech wariantów przebiegu przedsięwzięcia, której wyniki zostały zawarte w rozdziale 9 raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W ramach tej analizy, jedno z kryteriów oceny wariantów stanowiły badania wpływu przedmiotowej inwestycji zarówno na wody powierzchniowe, jak i podziemne. Sąd wskazał, że autorzy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wskazali, iż lokalizacja wariantów IV i IVa w miejscowości P. koliduje ze zbiornikami wodnymi oraz naturalnymi źródłami wody, zaopatrującymi lokalne zbiorniki i oczka wodne, znajdującymi się w części obszaru chronionego gminy G. Te względy – zdaniem Sądu – wpłynęły na negatywną ocenę wariantów IV i IVa w zakresie wpływu na wody powierzchniowe i podziemne. Dodano przy tym, że analiza dotycząca oddziaływania na warunki hydrologiczne została przeprowadzona dla całego przebiegu każdego z analizowanych wariantów, wobec czego negatywna ocena lokalizacji inwestycji w okolicach rzeki J. nie wynikała z fragmentarycznych badań w tym obszarze. Za organem administracji Sąd wskazał również, że dowolne wyznaczenie przebiegu poszczególnych wariantów nie jest możliwe także z uwagi na możliwości techniczne. W przedmiotowej sprawie usytuowanie alternatywnych przebiegów drogi krajowej nr [...] było ściśle uzależnione od końcowego odcinka istniejącego przedsięwzięcia, który jest wspólny dla wszystkich analizowanych wariantów. W przypadku omawianych w niniejszej części decyzji wariantów IV i IVa, zmiana ich usytuowania polegająca na odsunięciu od ww. zbiorników wodnych w miejscowości P., spowodowałaby konieczność dodatkowych licznych wyburzeń zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej.
Dalej Sąd stwierdził, że sporządzony w sprawie raport o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawiera wymogi stawiane przepisami prawa, jest kompletny oraz w sposób rzetelny analizuje w szczególności opis analizowanych wariantów, w tym wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia (tzw. wariant O) oraz wariantów inwestycyjnych (tzw. wariant I, II, III, IV i IVa w raporcie), szczegółowo przedstawionych w rozdziale 6 raportu oraz na załącznikach graficznych w postaci ortofotomap, a także wariantu wybranego przez wnioskodawcą (rozdział 9 raportu).
W oparciu o powyższe za niezasadne Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 3 i 5 Prawa ochrony środowiska, podobnie jak związane z tymi zarzutami podstawy skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Za pozbawiony podstaw prawnych Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 138 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Wskazał, że organ był związany oceną prawną zawartą w wyroku z 8 stycznia 2013 r., w którym zwrócono uwagę na brak podstaw do nakładania obowiązków wskazanych w punktach 3.8 i 3.9. dotyczących przeprowadzenia ponownej analizy stopnia zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego dwutlenkiem azotu oraz propagacji hałasu w środowisku. Dlatego organ trafnie przyjął, że w takim przypadku zachodziły podstawy do uchylenia w części decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania administracyjnego w tej części. Zdaniem Sądu, sam fakt użycia w przepisie spójnika "albo" nie przesądza o niemożliwości zawarcia w jednej decyzji rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Możliwość zastosowania takiego rozstrzygnięcia zdeterminowana jest okolicznościami danej sprawy, w tym przede wszystkim treścią kontrolowanej decyzji. W przypadku decyzji o skomplikowanej, wielopunktowej strukturze (a tak jest z reguły w przypadku pozytywnych decyzji środowiskowych), zachodzi niekiedy wręcz konieczność wydania odmiennych rozstrzygnięć co do poszczególnych punktów decyzji. Dalej Sąd wskazał, że w teorii prawa wskazuje się, iż spójnik "albo" nie zawsze musi oznaczać alternatywę rozłączną. W przypadku art. 138 k.p.a. istotnym jest w szczególności, aby decyzja organu drugiej instancji była jednoznaczna i nie rodziła wątpliwości, że sprawa administracyjna pozostaje niezałatwiona w jakimkolwiek fragmencie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji odniósł się również do zarzutów uczestnika postępowania – Stowarzyszenia [...] w W. zaprezentowanych podczas rozprawy, którego skarga została prawomocnie odrzucona. Sąd stwierdził, że stawiane przez to Stowarzyszenie zarzuty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Sąd w całości podzielił argumentację Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dotyczącą bezzasadności odwołania tego Stowarzyszenia, w szczególności odnoszącą się do wskazanych w tym odwołaniu zarzutów dotyczących raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzonego dla innego przedsięwzięcia drogowego, tj. dla modernizacji i rozbudowy Trasy [...] w W., odnoszącą się do przeprowadzonych analiz rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń w powietrzu atmosferycznym, do argumentacji organu, że planowana inwestycja, poza krótkim odcinkiem północnym zlokalizowanym na skraju granicy miasta, położona jest poza obrębem aglomeracji [...], co oznacza brak konieczność konfrontowania stanu powietrza atmosferycznego w całym mieście z planowaną budową południowego wylotu drogi krajowej nr [...] w kierunku G., dalej odnoszącą się do ustaleń organu, że w decyzji środowiskowej wskazano na konieczność zastosowania środków minimalizujących w postaci ekranów akustycznych oraz zieleni izolacyjnej, skutecznie ograniczających propagację zanieczyszczeń powietrza atmosferycznego, do oceny, że realizacja planowanej inwestycji, poprzez przejęcie znacznej części obecnego ruchu, przede wszystkim z istniejącej drogi krajowej nr [...], będzie miała korzystny wpływ, zarówno na tereny przyległe do nowej inwestycji, tj. według wariantu określonego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak również na tereny sąsiadujące z aktualnie obsługiwanym odcinkiem przedsięwzięcia, gdyż rozładowanie natężenia ruchu pojazdów pomiędzy dwa ciągi komunikacyjne spowoduje zmniejszenie ogólnej ilości emitowanych zanieczyszczeń atmosferycznych.
Reasumując Sąd stwierdził, że nie dostrzegł "innych wad" zaskarżonej decyzji, które mogłyby uzasadniać wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W szczególności uznał, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wykonał w sposób należyty wytyczne zawarte w wyroku z 8 stycznia 2013 r., czego wyrazem było m.in. uchylenie w części decyzji organu pierwszej instancji (co do punktów 2.2., 3.5., 3.7.) oraz w tej części orzeczenie co do istoty sprawy, a także uchylenie decyzji co do punktów 3.8. i 3.9. i w tej części umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na niedopuszczalność nakładania obowiązków wskazanych w tych punktach decyzji. Tym samym, zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji wyliniowano uchybienie polegające na zbyt ogólnikowym określeniu inwestycji, albowiem w nowym punkcie 3.7. odwołano się do mapy i załączników graficznych, następnie istotnie w nowym punkcie 3.5. uszczegółowiono wymagania dotyczące koniecznych nasadzeń, zaś w nowym punkcie 2.2. precyzyjnie pokreślono wymagania lokalizacyjne co do zaplecza budowy, bazy materiałowej oraz parkingu sprzętu i maszyn.
Skargi kasacyjne od tego wyroku wywiedli Stowarzyszenie [...] w W. oraz skarżące Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K.
Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K. w skardze kasacyjnej zarzuciło naruszenie:
- art. 52 ust. 1 pkt 3 i 5 Prawa ochrony środowiska poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kwestia wariantowania została prawidłowo przeprowadzona, podczas gdy przy wyborze wariantu II organ nie posłużył się kryterium jego oddziaływania na środowisko,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.,
- art. 109 p.p.s.a. poprzez nie odroczenie rozprawy w dniu 29 stycznia 2016 r. co miało istotny wpływ na wynik sprawy i co skutkowało nieważnością postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Uzasadniając naruszenie art. 52 ust. 1 pkt 3 i 5 Prawa ochrony środowiska, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego skarżący stwierdził, że organy obu instancji dokonując wyboru wariantu II użyły argumentu "wybiórczego", iż zapewnia on wyższy stopień bezpieczeństwa ludzi w związku z mniejszą liczbą wyburzeń, w sytuacji, gdy po pierwsze, tego rodzaju uzasadnienie wyboru wariantu nie łączy się z aspektem środowiskowym, po drugie, to wariant I zdobył największą liczbę punktów, jako wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Skarżący twierdził też, że "aktualnie dopuszczalne jest ocenianie prawidłowości wariantu przebiegu drogi jako całości w świetle art. 52 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska", mimo wyroku z 8 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2795/12. W ocenie skarżącego "postępowanie administracyjne było prowadzone z uzupełnieniem materiału dowodowego", gdyż "ponownie był (...) uzupełniany raport". Ponadto twierdził, że nie miałoby sensu uchylenie powołanym wyrokiem decyzji "w zakresie wariantowania", czyli "odrzucenie przebiegu inwestycji wedle wariantów IV i IVa" z jednoczesnym uznaniem prawidłowości wyboru między wariantami i i II.
Ponadto za niedopuszczalną uznano podstawę prawną decyzji organu odwoławczego. Zdaniem skarżącego, nie można jednocześnie zastosować art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż przepisy te stanowią alternatywę rozłączną. Niezależnie od tego, jako wadliwe skarżący ocenił rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchyleniu pkt 3.8. i 3.9. sentencji decyzji organu pierwszej instancji i umarzeniu postępowanie w tym zakresie, gdyż – zdaniem skarżącego – kwestie w tych punktach rozstrzygane nie można rozpatrywać w kategoriach bezprzedmiotowości postępowania.
Podstawę kasacyjną dotyczącą naruszenia art. 109 p.p.s.a. skarżący sprowadził do tego, że Sąd oddalił jego wniosek o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 29 stycznia 2016 r., a tym samym uniemożliwił jego pełnomocnikowi przedstawienie w pełni stanowiska skarżącego w sprawie, co wypełnia przesłanki z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Skarżący wskazał, że co prawda jego pełnomocnik zawiadomienie o terminie rozprawy odebrał w dniu 8 stycznia 2016 r., zaś wniosek o odroczenie rozprawy złożył dopiero na cztery dni przed rozprawą, tj. w dniu 25 stycznia 2016 r., to jednak wynika to z tego, że mimo dużo wcześniej zaplanowanego i opłaconego urlopu w dniach od 28 stycznia do 6 lutego 2016 r., ostatecznie o wyjeździe pełnomocnik zdecydował w ostatniej chwili. Wyjazd uzależniał bowiem od stanu zdrowia teścia. W tym okresie pełnomocnikowi nie udało się już znaleźć substytuta, który mógłby reprezentować stronę na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 r., stąd wystąpił z wnioskiem o jej odroczenie.
We wnioskach skargi kasacyjnej Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K. zażądało uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Stowarzyszenie [...] w W. w skardze kasacyjnej zarzuciło naruszenie:
- art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ polegającą na pominięciu powszechnie znanych istotnych w sprawie informacji dotyczących stanu zanieczyszczenia powietrza zawartych w dokumentach urzędowych jakimi są uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w sprawie programu ochrony powietrza dla strefy aglomeracja [...], w której został przekroczony poziom dopuszczalny dla pyłu zawieszonego PM 2,5, z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w sprawie programu ochrony powietrza dla stref województwa [...], w których został przekroczony poziom docelowy benzo(a)pirenu w powietrzu oraz z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w sprawie programu ochrony powietrza dla strefy aglomeracja [...], w której zostały przekroczone poziomy dopuszczalne dla pyłu zawieszonego PM 10 i dwutlenku azotu w powietrzu (zwane Programami Ochrony Powietrza),
- art. 84 ust. 1, art. 91 ust. 3 i art. 92 ust. 1c Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Programy Ochrony Powietrza nie są prawem powszechnie obowiązującym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego są prawem powszechnie obowiązującym, a w konsekwencji uchylenie się od ich zastosowania,
- art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez wadliwą ocenę postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ polegającą na uznaniu za nieporównywalne danych dotyczących jednorodzajowych inwestycji, a nadto na uznaniu, wbrew materiałowi dowodowemu, że elementy infrastruktury przeciwdziałające hałasowi mogą równocześnie skutecznie przeciwdziałać gromadzeniu się i propagacji zanieczyszczeń powietrza.
W oparciu o tak sformułowane podstawy kasacyjne Stowarzyszenie [...] w W. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Na rozprawie przed NSA uczestnik postępowania Generalna Dyrekcja Dróg i Autostrad wniosła o oddalenie obu skarg kasacyjnych i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Rozpoznając skargi kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania z powodu wskazanego w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z art. 109 p.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Mając na uwadze treść powołanego przepisu, w szczególności w zakresie odnoszącym się do nieobecności pełnomocnika strony na rozprawie, brak podstaw do uznania, aby zachodziły podstawy odroczenia rozprawy w dniu 29 stycznia 2016 r. z powodu nieobecności pełnomocnika skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na tej rozprawie. Pełnomocnik skarżącego Stowarzyszenia we wniosku o odroczenie rozprawy z dnia 25 stycznia 2016 r. powołał się bowiem na to, że od 28 stycznia 2016 r. do 6 lutego 2016 r. będzie przebywał na urlopie. Urlop nie jest zaś nadzwyczajnym wydarzeniem, którego nie można przezwyciężyć. Zaznaczyć też należy, że we wskazanym wniosku o odroczenie rozprawy pełnomocnik skarżącego Stowarzyszenia nie powołał się na okoliczności wskazane w skardze kasacyjnej, które miały w jego ocenie świadczyć, że wyjątkowo skorzystanie z urlopu należało uznać za nadzwyczajne wydarzenie, którego nie można przezwyciężyć. Sąd pierwszej instancji nie mógł więc tych okoliczności uwzględnić podejmując decyzję, co do odroczenia rozprawy. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że Sąd pierwszej instancji zdecydował o odmowie odroczenia rozprawy w sytuacji, która sprowadzała się do tego, że miał informację, iż pełnomocnik skarżącego Stowarzyszenia o terminie rozprawy został zawiadomiony 8 stycznia 2016 r., zaś wniosek o odroczenie rozprawy z powołaniem się na urlop został złożony dopiero 25 stycznia 2016 r., bez wyjaśnienia dlaczego jest on składany tak późno. Sąd pierwszej instancji odmawiając odroczenia rozprawy z powodu nieobecności pełnomocnika skarżącego Stowarzyszenia nie naruszył więc art. 109 p.p.s.a., co powoduje, że nie zachodziła podstawa nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Skarżące Stowarzyszenie nie zostało bowiem pozbawione możności obrony swych praw, gdyż nieobecność na rozprawie jego pełnomocnika wynikała z dokonanego przez tego pełnomocnika wyboru pomiędzy udziałem w rozprawie a udaniem się na urlop, a nie z przyczyn od niego niezależnych.
Odnosząc się do pozostałych podstaw kasacyjnych Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. stwierdzić należy, że podstawy, które sprowadzają się do zarzutu błędnego wyboru wariantu II inwestycji nie są zasadne, gdyż Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę, że ta kwestia została przesądzona w wyroku WSA w Warszawie z 8 stycznia 2013 r. W powołanym wyroku Sąd wyraźnie stwierdził, że niezasadne są zarzuty wówczas złożonej skargi dotyczące niewłaściwego wyboru wariantu inwestycji, w tym w kontekście przyjętego kryterium w postaci liczby wyburzeń. Sąd wówczas stwierdził, że zarzut, iż liczba wyburzeń była jedynym kryterium wyboru nie jest trafny. W ocenie Sądu liczba wyburzeń była jednym z kryteriów wyboru. Ta ocena, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., wiązała WSA w Warszawie podczas wydawania zaskarżonego wyroku, jak i wiąże także NSA. Dodać trzeba, że wydając wyrok z 8 stycznia 2013 r. Sąd odniósł się także do zarzutów skarżącego Stowarzyszenia, według których ustalenia co do liczby wyburzeń nie są rzetelne, uznając, że występujące w zakresie tych danych różnice nie są istotne. Można do tego dodać, że podstawy skargi kasacyjnej, w których powtarza się te zarzuty są oparte na pewnego rodzaju nieporozumieniu. Otóż z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie tezę o nierzetelności danych co do liczby wyburzeń nie opiera na raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który był podstawą zaskarżonej decyzji (raport z 2010 r.), lecz na raporcie, który był sporządzony na wcześniejszych etapach postępowania, mianowicie przed 7 kwietnia 2008 r.
Powyższe uwagi odnoszą się przede wszystkim do wyboru pomiędzy wariantem I a wariantem II. Reasumując je można stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż wybór pomiędzy tymi wariantami został przesądzony w wyroku z 8 stycznia 2016 r. Jeżeli zaś chodzi o kwestie związane z wyborem wariantów IV i IVa to wskazać należy, że w tym zakresie WSA w Warszawie w wyroku z 8 stycznia 2016 r. nie przesądził wyboru pomiędzy wariantem II, a wariantami IV i IVa. Nie oznacza to jednakże, że otwierało to możliwość ponownej oceny wyboru wszystkich wariatów. W ocenie NSA wyrok WSA w Warszawie z 8 stycznia 2016 r. zawiera ocenę prawną, w której przesądzono odrzucenie wariantu I oraz ocenę prawną, według której odrzucenie wariantów IV i IVa nie było dostatecznie wyjaśnione. Obecnie w zaskarżonym wyroku ta kwestia została wyjaśniona, zaś skarżące Stowarzyszenia tego nie kwestionuje w skardze kasacyjnej, gdyż jego stanowisko sprowadza się do twierdzenia, że powinien zostać wybrany wariant I, co z uwagi na wiążącą ocenę prawną wynikającą z wyroku WSA w Warszawie z 8 stycznia 2016 r. nie jest dopuszczalne.
Kolejna podstawa kasacyjna Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. dotyczy jakoby błędnego umorzenia postępowania w zakresie, którego dotyczyły punkty 3.8. i 3.9. decyzji organu pierwszej instancji. Ta podstawa nie jest zasadna, gdyż konieczność umorzenia postępowania w tym zakresie także wynika z wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku z 8 stycznia 2016 r. WSA w Warszawie formułując ocenę prawą o konieczności umorzenia postępowania w tym zakresie przyjął, że wskazane punkty decyzji organu pierwszej instancji zawierają obowiązki, co do których brak podstaw prawnych. Konsekwentnie do takiego stanowiska Sąd uznał, że wobec tego postępowanie w tym zakresie powinno być umorzone. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wskazanego zagadnienia nie uwzględniają takiego uzasadnienia umorzenia postępowania. Skarga kasacyjna w tym zakresie opiera się więc o błędne założenie i jest niezasadna.
W końcu niezasadna jest podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i opierająca się na tezie, że powołane przepisy stanowią alternatywę rozłączną i w związku z tym nie mogą być stosowane równocześnie, co oznacza, że organ administracji nie może jednocześnie utrzymać decyzji organu pierwszej instancji w części i uchylić tej decyzji w innej części z jednoczesnym rozstrzygnięciem co do istoty sprawy lub umorzeniem postępowania. W tym zakresie NSA podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie zawsze spójnik "albo" oznacza, że występuje alternatywa rozłączna. Poprzestanie na logicznym znaczeniu tego spójnika, który rzeczywiście z reguły jest utożsamiany z alternatywą rozłączną, oznaczałoby poprzestanie na gramatycznych regułach wykładni, mimo że jej wynik byłby nieracjonalny. Nie istnieją bowiem żadne racje, które przemawiałyby za tym, że organ odwoławczy musiałby dokonać wyboru polegającego na tym, że albo decyzja organu pierwszej instancji zostaje w całości utrzymana w mocy albo zostaje ona w całości uchylona na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Taki wybór byłby zresztą sprzeczny z tym przepisem, w którym wyraźnie dopuszczono możliwość uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w części.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna Stowarzyszenia [...] w W. również jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ, polegającą na pominięciu powszechnie znanych istotnych w sprawie informacji dotyczących stanu zanieczyszczenia powietrza zawartych w dokumentach urzędowych jakimi są uchwały Sejmiku Województwa [...] w sprawie programu ochrony powietrza jest niezrozumiała. Z jej sformułowania oraz uzasadnienia wynika, że skarżącemu kasacyjnie chodzi o to, iż podczas wydawania zaskarżonej decyzji nie uwzględniono rzeczywistego zanieczyszczenia powietrza w W., co jest istotne z tego powodu, że inwestycja, której dotyczy sprawa, "będzie doprowadzać intensywny ruch drogowy wraz z generowanymi przezeń zanieczyszczeniami powietrza do wewnątrz miasta". W ocenie NSA tak ujęta podstawa nie jest zrozumiała, gdyż po pierwsze, jednym z celów planowanej inwestycji jest poprawa stanu powietrza poprzez usprawnienie ruchu drogowego, po drugie, wynikająca z zarzutu skarżącego kasacyjnie alternatywa, mianowicie zatrzymanie ruchu samochodowego w kierunku W. jest nierealna. Przytoczona podstawa kasacyjna jest więc niezasadna.
Kolejna podstawa kasacyjna Stowarzyszenia [...] w W., dotycząca naruszenia art. 84 ust. 1, art. 91 ust. 3 i art. 92 ust. 1c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 25 z 2008 r., poz. 150 ze zm.) w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że programy ochrony powietrza nie są prawem powszechnie obowiązującym, wiąże się ściśle z poprzednią i z tego powodu też jest niezasadna. Dodatkowo wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji nie sformułował tezy, której niezgodność z prawem w tej podstawie się zarzuca. Nie stwierdził bowiem, aby programy ochrony powietrza nie były prawem powszechnie obowiązującym. NSA zdaje sobie sprawę, że – jak wynika z uzasadnienia tej podstawy kasacyjnej – skarżącemu kasacyjnie w istocie chodzi o to, że rzekome zakwestionowanie powszechnie obowiązującego charakteru programów ochrony powietrza przez Sąd pierwszej instancji wynika z tego, że Sąd ten tych programów nie uwzględnił. Tak ujęta podstawa kasacyjna jest jednakże innymi słowami przedstawioną podstawą kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z czym odnoszą się do niej już przedstawione uwagi NSA.
W końcu odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.) poprzez wadliwą ocenę postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ, polegającą na uznaniu za nieporównywalne danych dotyczących jednorodzajowych inwestycji, a nadto na uznaniu, wbrew materiałowi dowodowemu, że elementy infrastruktury przeciwdziałające hałasowi mogą równocześnie skutecznie przeciwdziałać gromadzeniu się i propagacji zanieczyszczeń powietrza należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 153 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przepisy tej ustawy nie miały zastosowania. Niezależnie od tego wskazać należy, że skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił, na czym konkretnie polega zarzut uznania "za nieporównywalne danych dotyczących jednorodzajowych inwestycji". Z kolei, jeżeli chodzi o dalszą część zarzutu wypełniającego ocenianą podstawę kasacyjną stwierdzić należy, że stwierdzenie, iż ekrany akustyczne i zieleń izolacyjna "skutecznie ograniczają propagację zanieczyszczeń powietrza" nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż jest to jedna z kilku przesłanek zaakceptowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Ponadto skarżący, zarzucając, że taka teza jest sprzeczna z materiałem dowodowym, nie wskazał z jakimi konkretnie dowodami jest ona sprzeczna.
Z tych względów NSA uznał, że skarga kasacyjna Stowarzyszenia [...] w W. nie opiera się o usprawiedliwione podstawy.
Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., obie skargi kasacyjne oddalił.
Odnosząc się do wniosku uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjne NSA wskazuje, że w świetle art. 204 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego przysługuje jedynie, w zależności od tego, czy zaskarżono wyrok uwzględniający skargę, czy wyrok oddalający skargę, skarżącemu lub organowi administracji.