II OSK 2097/14

II OSK 2097/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-07-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Jarecka
Małgorzata Stahl /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Czapska - Górnikiewicz
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 67/14 - Wyrok WSA w Łodzi z 2014-04-24
Skarżony organ
Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 183 par. 1 art. 15 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Dnia 28 kwietnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 67/14 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Łodzi na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 24 września 2003 r. nr XIX/239/03 w przedmiocie wprowadzenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta Łodzi" oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 67/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Łodzi na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 24 września 2003 r. nr XIX/239/03 w przedmiocie wprowadzenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta Łodzi" w pkt 1 stwierdził nieważność § 1 pkt 11 i 28, § 4, § 7 ust. 1 pkt 5 i 8, § 11 ust. 2, § 33, § 35 ust. 1, 2 i 3, § 36 i § 39 załącznika "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta Łodzi" do zaskarżonej uchwały; w pkt 2 stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.
Jak wynika z akt sprawy, Prokurator Okręgowy w Łodzi złożył do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 24 września 2003r., nr XIX/239/03, w sprawie wprowadzenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta Łodzi".
W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. nr 72, poz. 747 ze zm., powoływana także jako: "ustawa") poprzez uregulowanie w § 35 ust. 1 i 2 Załącznika do ww. uchwały odpowiedzialności karnej za zachowanie osób pobierających wodę bez uprzedniego zawarcia umowy wraz z środkiem karnym - nawiązką, jak również przez wprowadzenie do § 35 ust. 3 cytowanego Załącznika do uchwały zasad odpowiedzialności odszkodowawczej, pomimo uregulowania wskazanej kwestii w przepisach Kodeksu cywilnego. W ocenie Prokuratora, wskazane zapisy są niezasadne i stanowią istotne naruszenie prawa, które powinny skutkować stwierdzeniem ich nieważności. Prokurator wskazał, że art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, stanowiący delegację do uchwalenia przez radę miejską regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w chwili podjęcia uchwały, jak i obecnie nie zawierał i nie zawiera upoważnienia ustawowego do regulowania kwestii odpowiedzialności karnej i cywilnej. W ówczesnym, jak i obecnym brzemieniu przepisów Rozdziału VI ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu została uregulowana kwestia odnosząca się do przepisów karnych i kar pieniężnych. Uregulowanie odpowiedzialności karnej i odszkodowawczej w treści uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, godzi bowiem w zasady demokratycznego państwa, które nakłada na obywateli odpowiedzialność karną na podstawie jasnych i czytelnych przepisów rangi ustawowej.
Zdaniem Prokuratora nie stanowi również uprawnienia do uchwalenia kwestionowanych przepisów uregulowanie zawarte w art. 40 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Jednakże objęta kwestionowaną uchwałą regulacja nie jest aktem prawa miejscowego, zawierającym przepisy porządkowe w rozumieniu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, co w szczególności oznacza, że sam regulamin nie może zawierać własnych przepisów karnych. Tymczasem Rada Miejska w Łodzi wskazanymi zapisami wprowadziła nowe standardy, niejasne zasady odpowiedzialności karnej pod groźbą kary. Ponadto wymieniony w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków katalog kar nie jest zamknięty, bowiem podobne zachowania w zależności od celu działania sprawcy można również zakwalifikować w oparciu o przepisy Kodeksu karnego lub innych ustaw np. ochrony środowiska. Według Prokuratora wskazana powyżej sytuacja dotyczy również wprowadzonej w § 35 ust. 3 Załącznika uchwały odpowiedzialności odszkodowawczej za wyrządzoną szkodę, która została uregulowana w art. 415 Kodeksu cywilnego i następne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 67/14, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. stwierdził nieważność § 1 pkt 11 i 28, § 4, § 7 ust. 1 pkt 5 i 8, § 11 ust. 2, § 33, § 35 ust. 1, 2 i 3, § 36 i § 39 załącznika "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta Łodzi" do zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną uchwały Rady Miejskiej w Łodzi stanowi art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). Przepis ten w ust. 1 nakłada na radę obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków gminy. Zakres regulaminu określony został w ustępie 2 tego przepisu.
W ocenie Sądu, w przepisie art. 19 ust. 2 cytowanej ustawy brak upoważnienia do stanowienia przez radę gminy przepisów karnych. Nie sposób znaleźć takiego upoważnienia w innych przepisach cytowanej ustawy. Tymczasem w rozdziale VII załącznika do uchwały - regulaminu, w § 35 ust. 1 i 2 przewidziano sankcje karne - karę grzywny, karę ograniczenia wolności za określone w nim zachowania oraz możliwość zapłaty nawiązki. Trafnie Prokurator zarzucił organowi brak podstaw do wprowadzenia w regulaminie własnych przepisów ustalających odpowiedzialność karną. Rada miasta nie jest upoważniona do wprowadzenia tego rodzaju przepisów w regulaminie zaopatrzenia w wodę. Dodatkowo wskazać należy, że samo powtórzenie zapisu ustawy w regulaminie stanowi naruszenie zasad techniki legislacyjnej, określonych w przepisach powołanego wcześniej rozporządzenia. Zgodnie z przepisem § 137 załącznika ww. rozporządzenia, a którego to postanowienia zgodnie z przepisami § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych może powodować nieważność tych zapisów.
Sąd wskazał, że nie stanowi też uprawnienia do uchwalenia kwestionowanego przepisu § 35 regulaminu regulacja zawarta w art. 40 ust.3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ust. 3 stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W ust.4 ustawodawca daje prawo do uchwalenia w przepisach porządkowych, o których mowa w ust. 3 kary grzywny za ich naruszanie, wymierzanej w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie jest tego typu aktem.
W ocenie Sądu analogiczne zarzuty należy podnieść do regulacji zawartej w § 35 ust.3 i w § 36. W § 35 ust. 3 przewidziano, że niezależnie od odpowiedzialności karnej, przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne może żądać wyrównania poniesionych szkód. W § 36 uchwałodawca postanowił, że w przypadku poboru wody bez pomiaru z winy odbiorcy usług przedsiębiorstwo wod-kan ustala wysokość poniesionej szkody wg faktycznie pobranej ilości wody lub wg ilości, która mogła przepłynąć pełnym przekrojem z maksymalną przepustowością, w okresie od ostatniego odczytu. Takie unormowanie nie znajduje upoważnienia w podstawie materialno prawnej regulaminu, czyli w art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w
wodę. Odpowiedzialność za szkody reguluje art. 8 tej samej ustawy i kodeks cywilny.
Z kolei w § 39 Rada Miasta określiła przesłanki wyłączające odpowiedzialność zakładu wod.-ka. za skutki wstrzymania wody. Jak wynika z zakresu delegacji ustawowej, zawartej w art. 19 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, ta regulacja również nie została przewidziana w podstawie materialnoprawnej regulaminu. Brak upoważnienia ustawowego przesądza o trafności rażącego naruszenia prawa wobec tych trzech regulacji - § 35, § 36 i § 39 regulaminu. Na marginesie jedynie należy dodatkowo zauważyć, że w § 36, wprowadzając dwa różne sposoby wyliczenia szkód organ nie wskazał kryteriów zastosowania każdego z nich. Ponadto ustawa, wskazując na sposób obliczania ilości dostarczanej wody nie przewiduje (art. 26, 27) obliczeń w oparciu o maksymalną hipotetyczną przepustowość, a taki sposób wyliczenia ilości wody wskazuje właśnie § 36 regulaminu. Jest to zastosowanie kryteriów pozaustawowych.
Dodatkowo Sąd podniósł, że § 12 ust. 2 regulaminu przewiduje, że naruszenie zasad wymienionych w § 7, § 8, 11 upoważnia przedsiębiorstwo wod.-kan. do dochodzenia odszkodowania na drodze postępowania cywilnego i karnego oraz powoduje możliwość wypowiedzenia umowy i wstrzymania dostaw wody oraz odbioru ścieków w przypadkach określonych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Jest to zapis wadliwy, wkracza bowiem w kompetencje określone w ustawie. To ustawodawca określa zasady, przesłanki i granice odpowiedzialności karnej i cywilnej, a nie organ samorządu terytorialnego. Takich regulacji nie przewiduje również art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu... W ocenie sądu określanie zasad odpowiedzialności cywilnej, czy zwolnień od tejże, jak wskazano wcześniej, nie jest materią, do której regulowania uprawniony jest w drodze aktu organ samorządu terytorialnego.
W § 11 regulaminu organ zawarł tzw. słowniczek, czyli definicje terminów używanych w tym akcie. Należy zwrócić uwagę, że część sformułowań stanowi powtórzenie zapisów ustaw: przykładowo tylko pkt 7, 8, 9 stanowią powtórzenie terminów zdefiniowanych w ustawie w art. 2 pkt 4, 5, 6. Jest to istotna wadliwość, powtórzenie regulacji ustawowych stanowi naruszenie zasad techniki legislacyjnej, co wprost wynika z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Ciężar wskazanego wyżej naruszenia prawa jest jednak inny. Powołane przepisy regulaminu nie rodzą bowiem potencjalnie ujemnych skutków dla adresatów regulaminu, nie zawierają norm o charakterze sankcji, nie kreują zasad odpowiedzialności.
Sąd wskazał, że nie do zaakceptowania jest modyfikowanie w regulaminie terminów ustawowych. W § 1 pkt 11 inaczej niż w ustawie określono definicję sieci, jako przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, będące w eksploatacji przedsiębiorstwa wod.-kan., którym dostarczana jest woda, lub którymi odprowadzane są ścieki. Tymczasem zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy przez sieć należy rozumieć przewody wodociągowe iub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którym dostarczana jest woda, lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wod. - kan.. Niewątpliwie nie są to definicje tożsame co do zakresu władztwa przedsiębiorstwa nad tymi urządzeniami. Tożsamy zarzut należało odnieść do zapisu § 1 pkt 28 regulaminu, który określa wodomierz główny jako przyrząd pomiarowy mierzący ilość pobranej wody, znajdujący się na przyłączu wodociągowym, podczas gdy ustawa w art. 2 pkt 19 operuje pojęciem "na każdym przyłączu wodociągowymi". O ile, jak wskazano wyżej pod pewnymi warunkami powtórzenie zapisów ustawy może nie skutkować nieważnością zapisu uchwały, o tyle modyfikacje pojęć ustawowych należy uznać za całkowicie niedopuszczalne. Z tych względów również zapisy zawarte w § 1 pkt 11 i 28 są dotknięte nieważnością.
Sąd wskazał również na sprzeczny z art. 6 ust. 2 ustawy zapis § 4. Przewiduje on, że prawo do korzystania z usług mają osoby fizyczne i prawne, których nieruchomości przylegają bezpośrednio do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej. Taki zapis stanowi nieprzewidziane ustawą ograniczenie kręgu podmiotowego osób uprawnionych do odbioru usług. Takie sformułowanie wyklucza możliwość zawarcia umowy np. przez tych właścicieli, których nieruchomości są oddzielone od sieci wod.- kan. innymi nieruchomościami i są skomunikowane z dostępem do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną na zasadzie służebności. Takiego problemu nie mają natomiast właściciele, którzy posiadają udziały we współwłasności drogi wewnętrznej. W szczególności zapis § 4 regulaminu nie jest zgodny z art. 6 i 15 ust. 4 ustawy. W § 7 ust.1 pkt regulaminu nakłada się na inwestora obowiązek przedstawienia przed uruchomieniem przyłącza dokumentów stwierdzających, że obiekt dopuszczony jest do użytkowania, o ile przepisy prawa budowlanego tego wymagają, budowlane Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz.1409 ze zm.) nie posługują się terminem dopuszczenia do użytkowania a zawiadomieniem o zakończeniu budowy bądź pozwoleniem na użytkowanie. Art. 57 ust.1 pkt 6 Prawa budowlanego stanowi, że do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć potwierdzenie odbioru wykonanych przyłączy. Na tle tego uregulowania Prawa budowlanego nie budzi zatem wątpliwości, że zgłoszenie zakończenia budowy czy wniosku o pozwolenie na użytkowanie następuje na takim etapie, gdy obiekt w pełni nadaje się do wykorzystywania, a więc po uruchomieniu przyłączy. Zatem złożone dokumenty mają tylko potwierdzać pełną zdatność budynku do użytkowania i wyprzedzają ten wniosek. To oznacza, w regulaminie w § 7 ust.1 pkt 5 ustalono obowiązek sprzeczny z ustawą Prawo budowlane.
Z kolei § 7 ust.1 pkt 8, mimo braku upoważnienia ustawowego, nakłada na odbiorcę usług obowiązek ponoszenia kosztów wykonanych kontroli i analiz w przypadkach określonych w umowie. Jak wynika z § 5 pkt 9 w umowie określa się jedynie warunki kontroli urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, a nie ich odpłatność. Koszty utrzymania urządzeń w zależności od jego rodzaju obciążają przedsiębiorstwo wod. - kan. bądź odbiorcę, ustawa nie przewiduje przerzucenia kosztów utrzymania, w tym kosztów rutynowych kontroli i analiz w całości na odbiorcę usług (art. 15 ust. 2 i 3 ustawy). Unormowanie § 33 jest nielogiczne, bowiem z jednej strony uprawnia do 14 dniowego terminu uregulowania należności za usługi, z drugiej jednak wymaga zapłaty nie później niż w terminie określonym na fakturze. Wynika z tego, że jeżeli faktura została doręczona odbiorcy z opóźnieniem, to faktyczny termin do jej zapłaty może wynieść mniej niż 14 dni, a nawet może już upłynąć. Ta regulacja jest również sprzeczna z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, zgodnie z którym odbiorca usług dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki w terminie określonym w fakturze, który nie może być krótszy niż 14 dni od daty jej dostarczenia.
Reasumując Sąd uznał, że Rada Miasta Łodzi nie była uprawniona w trybie ustawy o zaopatrzeniu zbiorowym w wodę (...) do nałożenia sankcji karnych, regulowania odpowiedzialności cywilnej czy też zwolnienia z odpowiedzialności cywilnej. Nieuprawnione było również zmodyfikowanie zawartych w ustawie pojęć prawnych, czy wprowadzanie regulacji sprzecznych z zapisami ustawy o zbiorowym
zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ustawy Prawo budowlane, czy powołanych w uzasadnieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Miasto Łódź zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie w jakim stwierdza on nieważność § 8 pkt 5 i § 8 pkt 8 uchwały nr XIX/239/03 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 24 września 2003 r. w sprawie wprowadzenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta Łodzi" oraz w zakresie, w jakim stwierdza, że opisane postanowienia § 8 pkt 5 i § 8 pkt 8 Regulaminu nie podlegają wykonaniu do dnia uprawomocnienia wyroku.
Skarżące kasacyjnie Miasto Łódź zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wydanego wyroku podstawy prawnej dla uchylenia § 8 pkt 5 i 8 uchwały nr XIX/239/03 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 24 września 2003 r. w sprawie wprowadzenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta Łodzi" oraz jej wyjaśnienia.
Skarżące kasacyjnie Miasto Łódź wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie nieważność postępowania nie zachodzi zakres rozpoznania ograniczony jest do zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, związane są w istocie z jednym wskazanym naruszeniem prawa, polegającym na stwierdzeniu nieważności § 8 pkt 5 i § 8 pkt 8 uchwały Nr XIX/239/03 Rady Miejskiej w Łodzi w sprawie wprowadzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta Łodzi oraz niewskazaniu podstaw prawnych oraz braku uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia.
Istotnie, taka numeracja postanowień Regulaminu została wskazana w wyroku ale postanowieniem z dnia 16 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprostował z urzędu oczywistą pomyłkę pisarską w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. w ten sposób, że w pkt 1 sentencji w miejsce " § 8 pkt 5 i 8" wpisał,"§ 7 ust.1 pkt 5 i 8". Wpisana treść jest zgodna z treścią uzasadnienia i potwierdza intencje Sądu, uzasadniając fakt że chodzi o oczywistą omyłkę pisarską.
Zważywszy zatem, że zarzuty skargi kasacyjnej w związku ze sprostowaniem sentencji wyroku nie są uzasadnione, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.