II OSK 2096/22

II OSK 2096/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Ke 106/22 - Wyrok WSA w Kielcach z 2022-04-26
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61 § 1, art. 61a, art. 28, art. 182, art. 238, art. 233
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 53a ust. 1, art. 72a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135, art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. H. i M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 106/22 w sprawie ze skargi M. H. i M. H. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 27 grudnia 2021 r. znak: WINB-WOA.7721.2.14.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.z dnia 19 lipca 2021 r.; 2. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach na rzecz skarżących solidarnie kwotę 1037 (tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 106/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę M. H. i W. H. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 27 grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.
Powyższy wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zaskarżonym postanowieniem z 27 grudnia 2021 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Kielcach (dalej jako "WINB") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (dalej jako "PINB") z 19 lipca 2021r. o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku M. H. w sprawie nieprawidłowości dotyczących budynku gospodarczego (stodoły), utwardzenia części terenu nieruchomości oraz zbiornika na nieczystości (szamba), zlokalizowanych na działce nr ewid. ... w miejscowości K. ..., gmina S.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pismem z 8 maja 2021 r. M. H. zwróciła się do organu nadzoru budowlanego o przeprowadzenie kontroli obiektów budowlanych zlokalizowanych na ww. działce, należącej do M. Z. , z powodu nieprawidłowości zagrażających życiu i zdrowiu polegających na:
- samowoli budowlanej budynku inwentarskiego, który został wybudowany w rażąco bliskiej odległości od granicy jej działki, z pominięciem przepisów prawa, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz sztuki budowlanej; budynek, jak zgłosiła, grozi zawaleniem, budowany był metodą gospodarczą, bez wsparcia wykwalifikowanej ekipy budowlanej i niezbędnej dokumentacji technicznej;
- utwardzeniu oraz wybetonowaniu znacznej części posesji w sposób uniemożliwiający przepuszczanie wody opadowej, co w znacznym stopniu zmieniło gospodarkę wodną na tym obszarze, wskutek czego nadmiar wód opadowych spływa bezpośrednio na jej posesję, systematycznie ją podmywając i powodując lokalne podtopienia;
- lokalizacji prawdopodobnie nieszczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe (tzw. szamba), gdzie wszystkie nieczystości wnikają w głąb gruntu stwarzając zagrożenie sanitarne oraz spływają w kierunku jej posesji.
W związku z powyższym 24 czerwca 2021 r. PINB, na podstawie art. 81 § 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351) przeprowadził kontrolę, zaś pismem z 19 lipca 2021 r. PINB poinformował M. H. o dokonanych ustaleniach i braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego.
Organ odwoławczy, kwalifikując pismo organu pierwszej instancji jako postanowienie uznał je za zasadne i zgodne z przepisami prawa. WINB wskazał, że podstawę prawną tego postanowienia (jakkolwiek wydanego w formie zwykłego pisma) stanowi art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że wprawdzie M. H. wnioskowała o przeprowadzenie kontroli, jednak wolą wnioskodawczyni było wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia zagrożenia dla jej nieruchomości powodowanego nielegalnymi - w jej ocenie - działaniami na działce sąsiedniej. Zdaniem WINB, w omawianym przypadku niedopuszczalne jest jednak wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek, z uwagi na aktualne brzmienie art. 53a oraz art. 72a Prawa budowlanego, które zgodnie z uzasadnieniem do zmiany tej ustawy miało wyłączyć wnioskowy charakter tego typu spraw.
W rezultacie zasadne i zgodne z przepisami jest zaskarżone postanowienie w sprawie wskazanych we wniosku nieprawidłowości obiektów budowlanych, ponieważ niedopuszczalne było wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek, co stanowi tzw. "inną uzasadnioną przyczynę" odmowy wszczęcia postępowania.
Organ odwoławczy dodał, że PINB winien natomiast rozważyć konieczność wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zbiornika na nieczystości ciekłe, w szczególności w celu dokładnego zbadania, czy zbiornik ten odpowiada wymogom § 35 i § 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także w sprawie wykonanego remontu budynku stodoły w zakresie przegród zewnętrznych bez wymaganego Prawem budowlanym zgłoszenia zamiaru ich wykonania, po uprzednim ustaleniu legalności istnienia tego obiektu na działce.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących kwestii braku ustalenia, czy na ww. działce dokonano zmiany naturalnego spływu wód opadowych na działkę skarżącej, WINB wskazał, że w wyniku podjętych czynności kontrolnych nie stwierdzono wykonywania robót budowlanych w zakresie zmiany ukształtowania lub utwardzenia terenu tej działki, w związku z tym brak jest podstaw do wydania przez organ nadzoru budowlanego nakazu podjęcia przez właściciela działki ewentualnych robót naprawczych w tym zakresie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zmiany stanu wody na gruncie, w tym zmiany kierunku jej odpływu, czy też kwestie odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie regulowane są przepisami ustawy - Prawo wodne i pozostają w gestii właściwego organu samorządu gminnego.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. H. i W. H. zaskarżyli powyższe postanowienie organu odwoławczego w całości, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:
- art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 53a § 1 oraz 72a § 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niesłusznym uznaniu, że sprawa nie podlega wszczęciu z uwagi na fakt, iż organ nie może jej wszcząć na wniosek, podczas gdy pismo z dnia 8 maja 2021 r. oznaczone jako "Wniosek o przeprowadzenie kontroli obiektów budowlanych" należy traktować nie jako wniosek, lecz zawiadomienie organu celem wszczęcia postępowania z urzędu;
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na braku rozpatrzenia sprawy w sposób wyczerpujący, polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności do wyjaśnienia sprawy, w tym w szczególności zweryfikowania zgodności stanu faktycznego z § 12, § 29, § 35 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W uzasadnieniu skargi jej autorzy podnieśli w szczególności, że pismo M. H. z 8 maja 2021 r. w istocie swojej nie stanowi wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony, lecz zawiadomienie organu o ziszczeniu się okoliczności faktycznych, które winny skutkować wszczęciem postępowania z urzędu. W konsekwencji organ, na skutek powzięcia wiadomości po otrzymaniu tego pisma, winien wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu.
Skarżący podnieśli, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę faktu, iż PINB odmówił wszczęcia postępowania z innego powodu niż brak możliwości wszczęcia postępowania na wniosek. PINB przeprowadził bowiem czynności wyjaśniające w sprawie zgodnie z zawiadomieniem, jakie otrzymał w ww. piśmie. Zatem organ ten podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy, choć nie w wystarczającym zakresie. Wobec powyższego, zdaniem skarżących, organ ten zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 53a § 1 oraz 72a § 1 Prawa budowlanego podjął postępowanie z urzędu na skutek zawiadomienia, jakie M. H. złożyła w piśmie z 8 maja 2021r.
Skarżący zarzucili, że WINB pominął tą okoliczność, jedynie wskazując, że na podstawie art. 53a § 1 oraz 72a § 1 Prawa budowlanego niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na wniosek. Jednak nie wziął w ogóle pod uwagę faktu, że PINB podjął działania, które wskazują na podjęcie postępowania z urzędu. Natomiast w piśmie z 19 lipca 2021 r. organ pierwszej instancji, uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania, w żadnym zakresie nie powołał się na okoliczność braku możliwości wszczęcia postępowania z uwagi na art. 53a § 1 oraz 72a § 1 Prawa budowlanego
Reasumując skarżący podnieśli, że WINB niesłusznie uznał, iż w omawianej sprawie nie może zostać wszczęte postępowanie administracyjne. Takie bowiem stanowisko organów administracji sprowadzałaby się do absurdalnej konstatacji, że organy nigdy nie mogę podjęć postępowania z urzędu wskutek zawiadomienia ich przez osoby trzecie o konieczności wszczęcia postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi, WINB wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu zobowiązał organ pierwszej instancji do rozważenia kwestii wszczęcia postepowania administracyjnego w niniejszej sprawie z urzędu w celu zbadania legalności i zgodności wykonania obiektów z przepisami warunków technicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd zaznaczył, że zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei w myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na przeszkody prawne, jakie wynikają z przepisów Prawa budowlanego.
W myśl art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: Prawo budowlane), postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. Przepis ten znajduje się w Rozdziale 5 ustawy – Prawo budowlane zatytułowanym: "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy". W rozdziale tym zawarte są regulacje dotyczące samowoli budowlanej, postępowania legalizacyjnego i innych skutków prawnych wykonywania robót budowlanych z naruszeniem przepisów prawa budowlanego.
Również art. 72a Prawa budowlanego stanowi, że postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. Postępowania te z kolei – ogólnie ujmując - związane są z utrzymaniem obiektów budowlanych w stanie zgodnym z przepisami prawa budowlanego.
Sąd stwierdził, że zarówno przepis art. 53a ust. 1, jak i art. 72a Prawa budowlanego został dodany do ustawy - Prawo budowlane z dniem 19 września 2019 r. (powinno być: 2020 r.) mocą ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471). W uzasadnieniu projektu do tej nowelizacji (IX.121) wskazano, że: "Wprowadzenie przepisu art. 53a (a także art. 72a), który przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego wszczynane są z urzędu, było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie." Autor uzasadnienia przywołał przykłady wyroków wskazujących na te rozbieżności i podniósł, że "(...) rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy - Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek. W związku z prowadzeniem postępowań administracyjnych na wniosek pojawiają liczne problemy, np. w zakresie ustalania przez organ, czy wnioskodawca jest stroną lub wycofywania wniosku przez stronę postępowania."
Zdaniem Sądu, właściwie więc w tej sprawie uznał organ drugiej instancji, że niedopuszczalne było wszczęcie na wniosek M. H. postępowania administracyjnego w zakresie nieprawidłowości dotyczących budynku gospodarczego, utwardzenia części terenu nieruchomości oraz zbiornika na nieczystości na działce nr ... w miejscowości K. Postępowanie administracyjne w takim wypadku wszczynane jest z urzędu, bądź na podstawie art. 53a ust. 1, bądź też na podstawie art. 72a Prawa budowlanego – w zależności od poczynionych ustaleń faktycznych.
Sąd Wojewódzki zaznaczył, że organ drugiej instancji w kwestiach, o których mowa w zawiadomieniu skarżącej, nakazał organowi pierwszej instancji poczynienie dodatkowych wyjaśnień w toku dalszych czynności. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej nie oznacza zatem, że takie postępowanie nie zostanie wszczęte z urzędu. Z kolei wszczynając postępowanie administracyjne z urzędu, organ nadzoru budowlanego zobowiązany będzie ustalić krąg stron postępowania - zgodnie z obowiązującymi w tej kwestii regulacjami prawnymi.
W ocenie Sądu, nie miało więc wpływu na wynik sprawy to, czy pismo M. H. z 8 maja 2021 r. stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego czy tylko zawiadomienie o niezgodnych z przepisami prawa budowlanego działaniach na działce sąsiedniej, skoro to organ nadzoru budowlanego decyduje o tym., czy postępowanie administracyjne w sprawach, o których mowa w art. 53a §1 i 72a Prawa budowlanego, zostanie wszczęte.
Sąd Wojewódzki uznał, że nie mogły odnieść oczekiwanego przez stronę skarżącą skutku także te zarzuty skargi, które dotyczą braku podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do wyjaśnienia i rozpatrzenia sprawy celem oceny zgodności z przepisami prawa budowlanego wykonanych na działce nr ewid. ... robót budowlanych, czy bezpieczeństwa użytkowania znajdujących się na tej działce obiektów. Jak już wyżej podniesiono, instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Okoliczność, że organ pierwszej instancji na przedmiotowej nieruchomości przeprowadził kontrolę i poczynił określone ustalenia, nie oznacza, że organ ten wszczął postępowanie administracyjne z urzędu, bądź zobowiązany jest takowe postępowanie wszcząć.
Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
M. H. i W. H. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 53a § 1 (powinno być: art. 53a ust. 1) oraz 72a § 1 (powinno być art. 72a) Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niesłusznym uznaniu, iż przedmiotowa sprawa nie podlega wszczęciu w wyniku zainicjowania jej przez osobę posiadającą interes prawny i błędnym przyjęciu, iż art. 53a ust. 1 oraz 72a ust. 1 Prawa budowlanego nakazuje organom prowadzić postępowanie wyłącznie z urzędu, podczas gdy przepis ten nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Jako zasadny należało uznać zarzut kasacyjny, wskazujący na naruszenie przepisów art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z przepisami art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego w następstwie zajętego przez Sąd Wojewódzki stanowiska, zgodnie z którym niedopuszczalne było w przedmiotowej sprawie wszczęcie postępowania na wniosek skarżącej, skoro w przypadkach określonych wymienionymi przepisami Prawa budowlanego postępowania wszczynane są z urzędu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nawiązano do wyrażonego w orzecznictwie poglądu, iż przepis art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego uprawnia i nakazuje organom prowadzić postępowania legalizacyjne i naprawcze z urzędu, ale nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek (wyrok WSA z 4 sierpnia 2021 r. II SA/Po 17/21). Podniesiono, że w konsekwencji odmowy wszczęcia postępowania, pomimo istnienia interesu prawnego osoby wnioskującej, doszło do wyłączenia możliwości ochrony praw jednostki, jakie wynikają z przepisów Prawa budowlanego.
W szczególności powołano też wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r. II OSK 3310/18, w którym wywiedziono m.in., że przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji, a następnie zaskarżenia w drodze sądowej.
Chociaż autor skargi kasacyjnej oparł się na poglądzie wyrażonym w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, niezaaprobowanym następnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2022 r. II OSK 2168/21, to jednak przytoczona w skardze kasacyjnej argumentacja wskazała na potrzebę przeprowadzenia wykładni art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego w szerszym zakresie niż uczynił to Sąd Wojewódzki.
Ponadto trafnie w skardze kasacyjnej zwrócono uwagę na aspekty proceduralne, wyłaniające się w niniejszej sprawie, w której organ pierwszej instancji załatwił wniosek w drodze pisma informującego, natomiast organ odwoławczy uznał, że zażalenie dotyczy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.).
Wobec tego, że sprawa prowadzona przez organy obu instancji dotyczyła zbadania legalności i prawidłowości robót budowlanych, które zdaniem skarżących negatywnie oddziałują na ich nieruchomość (grożący zawaleniem budynek inwentarski zbudowany przy granicy z działką skarżących, utwardzenie terenu powodujące spływ wód opadowych, nieszczelny zbiornik na nieczystości), rozważeniu podlegało zasadniczo to, czy ewentualne postępowania unormowane w art. 48-49e oraz art. 50-51 mogły być wszczęte na wniosek w sytuacji, gdy według art. 53a Prawa budowlanego postępowania legalizacyjne i naprawcze określone w tych przepisach wszczyna się z urzędu.
Drugorzędne znaczenie w niniejszej sprawie miał art. 72a Prawa budowlanego, aczkolwiek również ten przepis stanowi o wszczęciu z urzędu postępowań w nim wymienionych, dotyczących utrzymania obiektów budowlanych.
Odnosząc się do spornych kwestii należy w pierwszej kolejności zauważyć, że przepisy art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, obowiązujące od 19 września 2020 r. w następstwie ustawy nowelizującej z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), nie są w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretowane w sposób jednolity.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 maja 2023 r. II OSK 440/22 odnotował dwa stanowiska odnoszące się do regulacji zawartej w art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego:
- pierwsze, zgodnie z którym przepis ten jedynie dookreśla, iż organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane wszczynać i prowadzić z urzędu postępowania legalizacyjne i naprawcze, co jednak nie oznacza, że złożenie wniosku uprawnionego podmiotu nie rodzi obowiązku wszczęcia takiego postępowania (m.in. wyrok NSA z 27 lutego 2023 r. II OSK 76/22);
- drugie – wskazujące, że wykładnia przepisu art. 53a Prawa budowlanego nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż postępowania uregulowane w rozdziale 5a są inicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności, a jednocześnie brak jest podstaw do odstąpienia od językowego znaczenia tego przepisu (m.in. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2023 r. II OSK 2827/21).
Ponadto, na dodatkowe kontrowersje związane z interpretacją i stosowaniem przepisów art. 53a ust. 1 oraz art. 72a Prawa budowlanego zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 marca 2023 r. II OSK 1804/22, podnosząc, że w części spraw organy nadzoru budowlanego, rozpoznając wnioski w przedmiotowych postępowaniach, wydają postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek zainteresowanych stron. Według praktyki części organów, wysyłane są zainteresowanym pisma informujące, że sprawy wymienione w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego wszczynane są tylko z urzędu. W takich zaś przypadkach skargi na bezczynność są przez sądy administracyjne odrzucane (z uzasadnieniem, że pismo w takich sprawach ma charakter sygnalizacyjny i nie mogło doprowadzić do wszczęcia postępowania), bądź oddalane (z uzasadnieniem, że skoro inicjatywa strony nie doprowadziła do wszczęcia postępowania, to zarzucana bezczynność organu nie wystąpiła).
W innych natomiast orzeczeniach sądowych zobowiązano właściwy organ do załatwienia wniosków składanych przez uprawnione strony wywodząc, że jeżeli nie nastąpi wszczęcie postępowania, to organ powinien formalnie odmówić wszczęcia postępowania w drodze postanowienia (por. orzeczenia powołane w uzasadnieniu wyroku II OSK 1804/22).
Przytoczone wyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego ukazują wielość problemów orzeczniczych związanych z konsekwencjami wprowadzenia nowych regulacji w postaci art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, co z kolei skłonić powinno do pogłębionej analizy w zakresie wykładni tych przepisów.
Tymczasem w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki opowiedział się za literalną interpretacją art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, nie dostrzegając wynikających z niej ograniczeń dla ochrony właścicieli nieruchomości sąsiadujących z inwestycjami budowlanymi realizowanymi z naruszeniem prawa.
Sąd Wojewódzki zaakceptował bowiem sytuację, w której z jednej strony organ wojewódzki stwierdził zasadność odmowy wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej, a z drugiej strony w uzasadnieniu wydanego postanowienia zwrócił uwagę, że "organ I instancji winien rozważyć konieczność wszczęcia postępowania z urzędu" celem zbadania legalności spornych obiektów budowlanych.
Rzecz jednak w tym, że Sąd Wojewódzki nie wskazał jakie środki prawne w takim stanie sprawy mogłyby służyć skarżącym do wyegzekwowania wszczęcia z urzędu postępowania przez organ nadzoru budowlanego.
Już tylko z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie mógł zgodzić się z oceną Sądu Wojewódzkiego prowadzącą do wniosku, że wyrażona w art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego zasada oficjalności stanowi samodzielną podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, gdy z żądaniem przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego bądź naprawczego występuje osoba powołująca się na swój interes prawny, stosownie do art. 28 k.p.a.
Innymi słowy, nie sposób zaakceptować takiej interpretacji art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, która ogranicza się do jego językowego znaczenia, a pomija kontekst systemowy i funkcjonalny tego przepisu.
W orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że w prawie administracyjnym należy zastosować wszystkie dyrektywy wykładni (językowe, systemowe, funkcjonalne) niezależnie od tego, czy uzyskano już wcześniej jednoznaczność interpretowanych zwrotów czy nie. Przyjmuje się jednolicie, że zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku przeprowadzenia wykładni kompleksowej (por. wyroki NSA z 26 października 2018 r. II GSK 969/18, 9 lutego 2021 r. I OSK 1856/19, 30 listopada 2010 r. II OSK 1800/09 oraz M. Zirk-Sadowski (w:) System Prawa Administracyjnego, Tom 4 Wykładnia w prawie administracyjnym, C.H. Beck INP PAN, Warszawa 2012 r., s. 205 i powołane tam judykaty: wyrok NSA I OSK 93/08, Uchwała I OPS 8/09, wyrok I OSK 1262/20; W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, s. 551-555).
Podkreśla się również, że wykładnia w prawie administracyjnym musi uwzględniać szereg wartości istotnych w demokratycznym państwie prawa, a zatem nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej (zob. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 15).
Jak słusznie zaznaczył NSA w uchwale z 10 grudnia 2009 r. I OPS 8/9, zdarzają się sytuacje, w których przepis rozpatrywany w oderwaniu od innych wydaje się jasny, natomiast rozpatrywany w związku z innymi przepisami staje się wątpliwy.
Dlatego wskazuje się w piśmiennictwie i orzecznictwie, iż w każdej sytuacji, gdy nasuwa się podejrzenie, że wynik wykładni językowej może okazać się nieadekwatny, interpretator powinien go skonfrontować z wykładnią systemową i funkcjonalną. Ustalając zatem znaczenie językowe przepisu, należy brać pod uwagę także jego kontekst systemowy i funkcjonalny, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 74; postanowienie SN z 26 kwietnia 2007 r. I KZP 6/07, wyrok NSA z 19 listopada 2009 r. II FSK 976/08).
W świetle przedstawionych uwarunkowań nie można było uznać za przekonujący wyrażony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym sama treść art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego przesądza o tym, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a tej ustawy (aktualnie rozdziale 5b) wszczyna się tylko z urzędu, a zatem w razie złożenia wniosku w takiej sprawie brak jest podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61a § 1 k.p.a.), wystarczające jest zaś skierowanie do wnioskodawcy pisma informującego o stanowisku organu (por. wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2022 r. II OSK 2168/21, 18 stycznia 2023 r. II OSK 2586/21, 5 czerwca 2023 r. II OSK 601/22).
Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 lutego 2023 r. II OSK 76/22, aprobując ocenę Sądu pierwszej instancji (wyrok z 9 listopada 2021 r. IV SA/Po 846/21), art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi, że postępowania dotyczące rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy prowadzi się "wyłącznie z urzędu", podczas gdyby prawodawca chciał kategorycznie wykluczyć dopuszczalność uruchomienia procedur ujętych w rozdziale 5a (aktualnie 5b) Prawa budowlanego na skutek interwencji podmiotu powołujące się na swój interes prawny, użyłby wyrażenia "wyłącznie", będącego synonimem "jedynie, tylko", tak jak uczynił w przypadku innych rozwiązań normatywnych (por. np. art. 12 ust. 2, art. 32 ust. 4, art. 40 ust. 3, art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego).
Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w tym wyroku zasadnie zwrócił uwagę, że treść uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej Prawo budowlane (druk nr 121 Sejmu IX kadencji) w aspekcie wprowadzonego art. 53a "nie wyklucza a priori takiej sytuacji, w której to inicjatywa zewnętrznego podmiotu, powołującego się na swój interes prawny i domagającego się wszczęcia postępowania przez właściwy organ nadzoru budowlanego wobec podnoszonych naruszeń przepisów ustawy Prawo budowlany skutkować będzie wszczęcie postępowania".
Tak jak Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym wyroku, również skład orzekający w niniejszej sprawie zgadza się z konkluzją Sądu Wojewódzkiego w powołanym wyżej wyroku IV SA/Po 846/21, że w razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić, wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu.
Przepis art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego należy wykładać w taki sposób, że konkretyzuje on uprawnienie i obowiązek wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego lub naprawczego, gdy zachodzi taka potrzeba, jednak nie reguluje sytuacji, w której żąda wszczęcia tego rodzaju postępowania osoba mająca w tym interes prawny.
W tym kontekście warto odnotować stosowane w piśmiennictwie i orzecznictwie rozróżnienie na zmiany legislacyjne prawotwórcze (normatywne) oraz takie, które nie wywierają skutków prawotwórczych (nie wprowadzają nowości normatywnej), ze wskazaniem, iż: "Należy przyjmować, że zmiana tekstu prawnego wprowadziła nowość normatywną, chyba że zostały przedstawione dostateczne racje przemawiające za stanowiskiem przeciwnym" (zob. T. Grzybowski, Zmiana tekstu prawnego a zmiana normatywna (w świetle sądowej wykładni prawa), opubl. PiP 2010/4/42-51). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 14 listopada 2022 r. I OPS 2/22 stwierdził, że: "Wyjściowo działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej. Dopiero obalenie tego domniemania w procesie wykładni mogłoby uzasadnić tezę, że mimo przeprowadzonej nowelizacji, stan prawny nie uległ zmianie".
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego względy systemowe, w tym konstytucyjne i funkcjonalne, pozwalają w drodze wykładni art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego wywieść, że wprowadzenie tego przepisu nowelizacją z 13 lutego 2020 r. nie stanowi takiej zmiany normatywnej, która prowadziłaby do wykluczenia inicjowania postępowań naprawczych i legalizacyjnych wnioskami kierowanymi do organu nadzoru przez uprawnione podmioty, powołujące się na przysługującą im na gruncie Prawa budowlanego ochronę przed robotami budowlanymi prowadzonymi z naruszeniem prawa.
Podkreślić w tym miejscu należy, że określona w uzasadnieniu projektu sama intencja usunięcia rozbieżności w orzecznictwie nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do takiej zmiany normatywnej, która miałaby polegać na pozbawieniu inicjowania postępowań wymienionych w art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego przez podmioty mające status strony w myśl art. 28 k.p.a.
Projektodawca nie przedstawił bowiem żadnych ważnych racji za wykluczeniem zasady skargowości w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 (a także 72a) Prawa budowlanego, zaś utrzymywanie, że wprowadzona zmiana oznacza wyłączność wszczynania tego rodzaju postępowań z urzędu, a więc na zasadzie oficjalności, nasuwa wiele zastrzeżeń co do zgodności takiego unormowania z innymi przepisami Prawa budowlanego oraz zasadami konstytucyjnymi, o czym będzie mowa niżej.
Zauważyć także trzeba, że wbrew założeniu projektodawcy, wprowadzone w ustawie zmiany nie doprowadziły do ujednolicenia orzecznictwa, gdyż art. 53a ust. 1 (a także art. 72a) Prawa budowlanego rodzi zasadnicze wątpliwości odnoszące się do skutków tej nowej regulacji prawnej.
Oczywiście z akceptacją należy przyjąć wyraźne określenie w art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego obowiązku wszczynania postępowań w sprawach rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, gdyż w interesie publicznym leży sprawne działanie organów nadzoru budowlanego we wszystkich przypadkach, gdy nieprzestrzeganie przez inwestorów obowiązujących przepisów wywołuje potrzebę wdrożenia działań naprawczych, bądź zastosowania środków sankcyjnych przewidzianych w Rozdziale 5a (aktualnie 5b) Prawa budowlanego.
Jednak regulacja przyjęta w art. 53a ust. 1 (art. 72a) Prawa budowlanego musi być interpretowania nie tylko przez pryzmat założenia, że organy budowlane będą rzetelnie wszczynać i prowadzić omawiane postępowania, ale należy również uwzględnić przypadki, gdy właściwe organy nie podejmą wymaganych działań w następstwie wniosków składanych przez podmioty posiadające interes prawny w tego typu sprawach.
Z analizy orzecznictwa wynika, że nie ma takich rozwiązań proceduralnych, które pozwoliłyby zainteresowanym podmiotom efektywnie uruchomić kontrolę administracyjną oraz sądową, celem zweryfikowania, czy brak wszczęcia postępowania z urzędu w danej sprawie był uzasadniony faktycznie i prawnie.
Z taką sytuacją mamy do czynienia przede wszystkim wówczas, gdy stosownie do poglądu wyrażonego w orzecznictwie, wniosek strony składany w sprawach wymienionych w Rozdziale 5a (aktualnie 5b) stanowi tylko impuls do przeprowadzenia czynności wyjaśniających (kontrolnych) przez organ nadzoru, ale nie musi być załatwiony formalnie.
Zaznaczyć ponadto należy, że w orzeczeniach, w których sądy opowiadają się za stanowiskiem, że postępowania określone w art. 53 a ust. 1 Prawa budowlanego wszczynane są wyłącznie z urzędu, wyklucza się zarazem wystąpienie ze skargą na bezczynność organu nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2022 r. II OSK 811/22, 7 marca 2023 r. II OSK 2286/22).
Wyjątkowo w wyroku z dnia 30 marca 2023 r. II OSK 2467/22, Naczelny Sąd Administracyjny zanegował pogląd, iż do właściwości sądu administracyjnego nie należy rozpoznawanie skarg na bezczynność organu w sprawie, w której postępowanie wszczyna się wyłącznie z urzędu. Wskazał przy tym, że w ramach skargi na bezczynność, kontroli sądowej powinno podlegać zachowanie organu po zgłoszeniu żądania przez dany podmiot, a finalnie to, czy uzasadnione było niewszczęcie z urzędu postępowania i poprzestanie na udzieleniu wyjaśnień zainteresowanemu.
Ponadto trafnie w tym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wbrew temu, co przyjmuje się w poszczególnych judykatach, osoba bezskutecznie wnioskująca o wszczęcie postępowania określonego w art. 72a (art. 53a ust. 1) Prawa budowlanego, nie uzyska pełnej ochrony w trybie przewidzianym w Dziale VIII k.p.a., skoro czynności organu w postępowaniu skargowym nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Zauważył również, że nie można twierdzić, iż ochrona taka jest realizowana przez wystąpienie zainteresowanej osoby do prokuratora, gdyż zgodnie z art. 182 k.p.a. tylko od decyzji prokuratora zależy, czy zwróci się on do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem.
Na ten aspekt postępowań prowadzonych w przedmiocie legalności robót budowlanych zwrócono słusznie uwagę w wyroku z 24 stycznia 2023 r. II OSK 1511/22, akcentując, że okoliczność, czy pismo pochodzące od osoby zainteresowanej zostanie rozpoznane przez organ w postępowaniu skargowym uregulowanym w Dziale VIII k.p.a., albo postępowaniu jurysdykcyjnym, ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ochrony praw tej osoby. NSA w uzasadnieniu tego wyroku zaznaczył, że: "W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie podmiotowi mającemu interes prawny drogi do postępowania administracyjnego, a w konsekwencji drogi sądowoadministracyjnej, przez nieuzasadnione stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego".
Przedstawione względy proceduralne dowodzą, że odczytywanie art. 53a ust. 1 (art. 72a) Prawa budowlanego, jako przepisu dopuszczającego wszczęcie wymienionych w nim postępowań wyłącznie z urzędu, prowadzi do znaczącego osłabienia ochrony osób trzecich będących właścicielami nieruchomości, narażonych na naruszenia działaniami inwestora podejmowanymi niezgodnie z prawem.
Z wieloletniego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w licznych sprawach uwzględniane są skargi dotyczące bezczynności organów nadzoru budowlanego bądź odmowy wszczęcia postępowań inicjowanych przez podmioty, których prawo własności zabudowanych nieruchomości jest naruszone przez samowolnie realizowane roboty budowlane.
Przykładem takich przypadków są chociażby wyroki powołane w uzasadnieniu projektu omawianej ustawy nowelizacyjnej (druk nr 121), mianowicie:
- wyrok WSA w Gdańsku z 29 listopada 2017 r. II SAB/Gd 72/17 stwierdzający bezczynność organu powiatowego (PINB) mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa wskutek długotrwałego prowadzenia postępowania w sprawie rozbudowy obiektu budowlanego, przy czym zaznaczono w jego uzasadnieniu, że brak w przepisach Prawa budowlanego wyraźnego wyłączenia dopuszczalności wszczynania postępowania naprawczego i legalizacyjnego na wniosek nie pozwala przyjąć, że takie postępowanie może być wszczynane jedynie z urzędu;
- wyrok WSA w Krakowie z 13 lipca 2018 r. II SAB/Kr 88/18, którym stwierdzono bezczynność PINB w sprawie legalności obiektu budowlanego (baza samochodów ciężarowych "TIR"), zainicjowanej przez właścicieli sąsiednich nieruchomości, a załatwionej w trybie skargowym (art. 238 k.p.a.) poprzez zawiadomienie o przeprowadzonych czynnościach kontrolno-wyjaśniających i braku podstaw do wszczęcia postępowania. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że "pogląd o możliwości wszczęcia postępowania przez organy nadzoru budowlanego wyłącznie z urzędu prowadzi w skutkach do niedopuszczanych sytuacji, w których organ przy wpływie podania mógłby bezzasadnie zamknąć drogę do wszczęcia postępowania stronie mającej w tym interes prawny (który zresztą nie zawsze jest różny od interesu publicznego), zaś nie wydając aktu wyłączyć możliwość sądowej kontroli zasadności zajętego stanowiska.";
- wyrok NSA z 14 kwietnia 2011 r. II OSK 584/11 w sprawie, w której WSA orzekł o bezczynności PINB w przedmiocie legalności budowy pieszo-jezdni. W uzasadnieniu wyroku NSA, akcentując znaczenie regulacji art. 233 k.p.a., zaznaczył, że: "W razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na interes prawny nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania z urzędu".
W przekonaniu składu orzekającego oceny wyrażone w wymienionych wyrokach pozostają aktualne, bowiem jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach, mimo wprowadzenia do ustawy art. 53a ust. 1 (art. 72a) Prawa budowlanego, brak jest jednocześnie przepisu, którym by expressis verbis wyłączono dopuszczalność wszczęcia przedmiotowych postępowań na wniosek.
Warto w tym miejscu odnotować dalsze przykłady judykatów, potwierdzające potrzebę kontroli sądowej w sprawach inicjowanych przez podmioty powołujące się na naruszenie ich interesu prawnego inwestycjami budowlanymi; m.in.: w wyroku z 11 grudnia 2017 r. II OSK 673/17 NSA uchylił postanowienia organów nadzoru budowlanego o odmowie wszczęcia postępowania, przesądzając, że skarżąca, jako właściciel budynku w zabudowie bliźniaczej, miała legitymację procesową w sprawie legalności wykonania robót budowlanych w zakresie budowy instalacji gazowej, elektrycznej i grzewczej (w obrębie ściany kominowej), m.in. ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego; z kolei wyrokiem NSA z 4 kwietnia 2019 r. II OSK 1268/17 uchylono postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, wskazując na potrzebę przeprowadzenia czynności wyjaśniających dotyczących samowolnego pobudowania obiektów budowlanych (portiernia, szlabany) uniemożliwiających korzystanie przez skarżącą z legalnej zabudowy znajdującej się na jej działce; w wyroku z 24 maja 2023 r. II OSK 1787/20 NSA zgodził się z oceną WSA o potrzebie uchylenia postanowień o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnej budowy urządzeń (kabla energetycznego, skrzynki energetycznej).
Należy również zwrócić uwagę na powoływany wielokrotnie w orzecznictwie wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r. II OSK 1573/11 (zob. m.in. wyrok NSA z 20 września 2020 r. II OSK 1038/20, powołane wyżej wyroki WSA w Poznaniu II SA/Po 317/21 i IVSA/Po 846/21 oraz wyrok WSA w Krakowie z 12 kwietnia 2023 r. II SA/Kr 264/23), w którym zaakcentowano, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, przy ustalaniu kręgu stron nie można pominąć skutków, które inwestycja budowlana wywołuje dla osób trzecich. NSA w uzasadnieniu tego wyroku wskazał na regulację art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego, wywodząc m.in., że nie można wykluczyć interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości do złożenia wniosku o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych w sposób zagrażający konstrukcji budynku mieszkalnego. W szczególności NSA stwierdził, że nieracjonalne byłoby wnioskowanie o braku możliwości skutecznego złożenia przez właściciela sąsiedniej nieruchomości wniosku o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych niezgodnie z pozwoleniem na budowę wydanym w postępowaniu, którego stroną był właśnie ten wnioskodawca.
Wprawdzie przedstawione judykaty dotyczą stanu prawnego sprzed nowelizacji zmieniającej ustawę Prawo budowlane od 19 września 2020 r., to jednak – zdaniem składu orzekającego – zawarta w nich argumentacja powinna być uwzględniona przy wykładni analizowanego przepisu art. 53a ust. 1 (art. 72a) Prawa budowlanego.
Przede wszystkim należy mieć na względzie, że wywodzenie z przepisu art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, iż postępowania legalizacyjne i naprawcze mogą być wszczynane tylko z urzędy oznacza odejście od dorobku orzeczniczego, dostarczającego licznych przykładów na to, że konieczne jest zapewnienie uprawnionym podmiotom inicjowania tego rodzaju spraw w trybie wnioskowym, po to, aby było możliwe uruchomienie administracyjnej kontroli instancyjnej oraz sądowej. W przeciwnym razie mogą występować przypadki arbitralnych działań organów nadzoru budowlanego, skutkujących nienależytą kontrolą robót budowlanych realizowanych z naruszeniem prawa.
Jak zaś trafnie zauważono w doktrynie: "Wykładnia prawa administracyjnego, tak jak prawo administracyjne, służy przede wszystkim administrowanym, chroniąc ich przed arbitralnością administracji (zob. Z. Duniewska, Wybrane aspekty wykładni prawa administracyjnego (w:) Koncepcja systemu prawa administracyjnego pod red. J. Zimmermanna, Oficyna a Wolters Kluwer business, s. 666).
Dlatego interpretując przepisy Prawa budowlanego należy kierować się tym, aby obowiązujące regulacje służyły efektywnemu przeciwdziałaniu przypadkom samowoli budowlanej, które są zjawiskiem wysoce szkodliwym społecznie.
Brak jest natomiast podstaw, by uznać, że obowiązek wszczynania z urzędu postępowań określonych w art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego gwarantować będzie w sposób wystarczający właściwy poziom ochrony interesu publicznego oraz interesu prywatnego podmiotów narażonych na skutki nielegalnych robót budowlanych.
Zdaniem składu orzekającego, rezygnacja z wnioskowego trybu wszczynania postępowań uregulowanych w rozdziale 5a (aktualnie 5b) Prawa budowlanego, bez ustanowienia innych środków ochrony interesu prawnego osób żądających rozpoznania spraw w przedmiocie samowolnych robót budowlanych, prowadzi do rażąco niesłusznych konsekwencji.
Wobec powyższego nie można się zgodzić z wyrażonym w orzecznictwie poglądem, iż brak jest przesłanek, aby w ramach wykładni art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego odstąpić od jego językowego znaczenia (por. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r. II OSK 2827/21).
Zgodnie z poglądami wyrażonymi w nauce i orzecznictwie, odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 3 lutego 2016 r. I OSK 2564/15, 10 lutego 2023 r. II GSK 1202/19).
"Uznaje się, że jeśli rezultaty wykładni są trudne do zaakceptowania ze względu na wartości, które naruszają, to mogą znaleźć zastosowanie dyrektywy prowadzące do odrzucenia rezultatów wykładni językowej" (zob. M. Zirk-Sadowski (w:) Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego, Tom 4, C.H. Beck INP PAN, Warszawa 2012 s. 207).
Wobec powyższego, chociaż w części wyroków postrzega się przepis art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego jako jasny i niebudzący wątpliwości, to jednak należy go skonfrontować z relewantnymi przepisami ustawy Prawo budowlane oraz przepisami Konstytucji RP.
W ramach wykładni systemowej dostrzeżenia wymaga związek postępowań wymienionych w art. 53a ust. 1 (72a) Prawa budowlanego z przepisami służącymi ochronie praw osób trzecich w procesie inwestycyjnym.
W pierwszej kolejności wskazać trzeba na przepis art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi o obowiązku uwzględnienia przy projektowaniu i budowaniu obiektów budowlanych m.in. (pkt 8) odpowiedniego usytuowania obiektu budowlanego na działce budowalnej oraz (pkt 9) poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.
Nawiązując do tych przepisów w wyroku z 25 czerwca 2009 r. II OSK 1277/08, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż Prawo budowlane spełnia istotną rolę w zakresie regulacji stosunków właścicieli nieruchomości sąsiednich, czyli w zakresie tak zwanego prawa sąsiedzkiego. Dalej zaznaczył, że: "Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej (sąsiedniej) nieruchomości. Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zasada równej dla wszystkich ochrony własności jest elementem zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji). W zgodzie z tymi konstytucyjnymi zasadami powinny być wykładane przepisy prawa budowlanego, które mają wpływ na prawo sąsiedzkie".
Nadto nie można zapominać, że zasady wyrażone w art. 5 Prawa budowlanego, będącym przepisem ogólnym, mają znaczenie dla wykładni i stosowania przepisów o charakterze szczegółowym, zamieszczonych w następnych rozdziałach ustawy.
Jeżeli więc w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę obowiązuje szereg przepisów podporządkowanych ochronie interesów właścicieli (użytkowników wieczystych, zarządców) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (por. art. 28 ust. 2, art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. e, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit d i pkt 2 Prawa budowlanego), to tym bardziej w przypadkach realizacji robót budowlanych z naruszeniem prawa powinny być zapewnione instrumenty gwarantujące ochronę prawa osób trzecich do niezakłóconego korzystania z ich własnych nieruchomości (obiektów budowlanych).
Doniosłe znaczenie ma w tym kontekście wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 kwietnia 2011 r. Kp 7/09, w którym nawiązując do art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego stwierdzono, że osoby trzecie mają prawo do ochrony przed ewentualnymi uciążliwościami związanymi z realizacją inwestycji budowlanej, przy czym zaznaczono: "Z punktu widzenia ochrony praw tych osób istotne znaczenie ma zagwarantowanie im przez ustawodawcę właściwej procedury, w ramach której możliwe będzie dochodzenie praw i uzyskanie ochrony interesów".
Dalej Trybunał zauważył, że: "(...) konieczność ochrony praw osób trzecich jest jedną z podstaw wprowadzenia ustawowych ograniczeń praw inwestora (art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz ingerencji organów administracji w proces zabudowy nieruchomości, zarówno na etapie poprzedzającym rozpoczęcie budowy, jak i w jej trakcie i po zakończeniu robót budowlanych. Gwarantowane inwestorowi – mocą art. 4 Prawa budowlanego – prawo zabudowy nieruchomości gruntowej równoważone jest – wynikającą z różnorakich przepisów – ochroną praw osób trzecich i interesu publicznego".
Z podanych względów nie do zaakceptowania byłaby więc sytuacja, że w przypadku samowolnych robót budowlanych, niekorzystnie oddziałujących na nieruchomości sąsiednie, ich właściciele pozbawieni byliby prawa wnioskowania o wszczęcie odpowiedniego postępowania legalizacyjnego lub naprawczego z tej tylko przyczyny, iż art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi o wszczynaniu z urzędu takich postępowań.
Postrzeganie art. 53a ust. 1 (art. 72a) Prawa budowlanego jako przepisu wyłączającego wszczynanie wymienionych w nim postępowań w trybie wnioskowym, byłoby równoznaczne z pozbawieniem w tej kategorii spraw prawa do obrony interesu prawnego obywateli na drodze postępowania unormowanego przepisami prawa procesowego, wraz z kontrolą instancyjną i sądową. Oznaczałoby to niezgodność tego przepisu z zasadami wyrażonymi w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 Konstytucji RP.
Podkreślenia zatem wymaga, że: "z zasady demokratycznego państwa prawnego wyprowadzane są dwie zasady o kapitalnym znaczeniu dla ukształtowania praw jednostki wobec organów wykonujących administrację publiczną, a tym samym dla wykładni przepisów prawa administracyjnego, w tym zarówno przepisów administracyjnego prawa materialnego, jak i przepisów administracyjnego prawa procesowego. Zasady te to: zasada prawa do procesu oraz zasada prawa do sądu" (tak: B. Adamiak, Zagadnienia domniemania formy decyzji administracyjnej, (w:) Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 16).
Analizując unormowanie art. 53a ust. 1 (art. 72a) Prawa budowlanego w kontekście konstytucyjnym nie można pominąć tego, że z żądaniami o wszczęcie postępowań przez organy nadzoru budowlanego występują właściciele nieruchomości zagrożonych nielegalnymi inwestycjami budowlanymi, a więc podmioty, których prawa chronione są nie tylko przepisami ustawy Prawo budowlane (art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9) oraz Kodeksu cywilnego (art. 140 i art. 144), ale przede wszystkim przepisami art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP.
W konsekwencji dokonując prokonstytucyjnej wykładni art. 53a ust. 1 (art. 72a) Prawa budowlanego należy dojść do wniosku, że niezależnie od unormowania zawartego w tym przepisie, podmioty uprawnione w myśl art. 28 k.p.a. zachowały prawo inicjowania postępowań w sprawach robót budowlanych prowadzonych z naruszeniem prawa.
Tylko takie rozumienie wymienionych przepisów gwarantuje poszanowanie uniwersalnych standardów ochrony praw jednostki w postępowaniu administracyjnym, w tym respektowanie zasady sprawiedliwości proceduralnej, wyznaczonych przepisami Konstytucji RP.
W sytuacji, gdy cel wprowadzenia omawianej regulacji nie jest jasny, to nie jest łatwo znaleźć zadowalający rezultat wykładni. Jednak przedstawiona sprzeczność art. 53a ust. 1 (art. 72a) Prawa budowlanego – w jego literalnym znaczeniu – z innymi regulacjami ustaw oraz zasadami konstytucyjnymi przemawia za taką interpretacją, która uwzględnia systemowy i funkcjonalny kontekst wymienionych przepisów.
Na mocy art. 8 Konstytucji, sądy mają obowiązek w rozpoznawanych sprawach bezpośrednio stosować przepisy Konstytucji, co wyraża się m.in. w prokonstytucyjnej wykładni przepisów stanowiących podstawę podejmowanych rozstrzygnięć.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości to, że: "nakaz wykładni w zgodzie z Konstytucją może służyć jako dyrektywa wyboru między konkurencyjnymi wersjami znaczeniowymi danego przepisu" (zob. wyrok NSA z 25 października 2023 r. I OSK 2115/21). W uzasadnieniu uchwały NSA z 14 listopada 2022 r. I OPS 2/22 wskazano, że nawet jednoznacznie ustalone językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, zastrzegając jedynie, że do przekroczenia tego sensu niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie. Jako dopuszczalne uzasadnienie uznano m.in. sytuację, gdy wykładnia językowa prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi.
W ocenie składu orzekającego, w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki, by uznać taki wynik wykładni art. 53a ust. 1 (art. 72a) Prawa budowlanego, zgodnie z którym przepis ten nie reguluje przypadku, gdy wszczęcia postępowania żąda osoba mająca w tym interes prawny.
Tym samym należało przyjąć, że zasada oficjalności postępowania wyrażona w art. 53a ust. 1 (art. 72a) Prawa budowlanego nie stanowi samodzielnej podstawy do odmowy wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem uprawnionego podmiotu (art. 28 k.p.a.), jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.
Ewentualnie można by zaakceptować wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek strony, gdyby organ nadzoru wszczął dane postępowanie z urzędu.
Jednak w rozpatrywanej sprawie tak się nie stało, chociaż organ odwoławczy wskazał wyraźnie na potrzebę zbadania legalności spornych obiektów budowlanych. Wykazana niespójność działań organów obu instancji, wynikająca z błędnej wykładni art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, skutkowała następnie naruszeniem przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 61a ust. 1 k.p.a. przez wadliwą odmowę wszczęcia postępowania, podczas gdy nie zachodziły przeszkody podmiotowe lub przedmiotowe do przeprowadzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych określonych przez skarżącą we wniosku i dalszych pismach procesowych.
Niezasadnie zatem Sąd Wojewódzki oddalił skargę, bowiem prawidłowa ocena kontrolowanych postanowień powinna prowadzić do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. oraz art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
-----------------------
23