II OSK 2096/12

II OSK 2096/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-08-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /sprawozdawca/
Czesława Nowak - Kolczyńska
Małgorzata Stahl /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Go 902/11 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2012-04-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 647
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 188 art. 145 par. 1 pkt 1 lit a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 3 i 9
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Dnia 30 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 902/11 w sprawie ze skargi M. S.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] sierpnia 2011 r. ([...]) oraz poprzedzającą ją decyzję nr 82/2011 Burmistrza Miasta Ż. z dnia [...] czerwca 2011 r. ([...]); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze na rzecz M. S.-S. kwotę 1400 (słownie: tysiąc czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 902/11 oddalił skargę M. S.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w dniu 12 lutego 2008 r. J. M. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie mieszkaniowej poprzez zmianę sposobu użytkowania obiektu z biurowo-usługowego na mieszkalny, obejmującej działki o numerach ewidencyjnych 381/8 i 381/12, położone w Ż. przy ul. [...]. Kolejno decyzjami z dnia [...] lipca 2008 r. (znak: [...]) oraz z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] (znak: [...]) Burmistrz Miasta Ż. odmawiał ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem z dnia 12 lutego 2008 r. Dwukrotnie też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze uchylało decyzje odmowne organu I instancji, przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania (odpowiednio decyzje SKO z [...] października 2008 r. nr [...] i z [...] września 2009 r. nr [...]).
Rozpoznając sprawę po raz trzeci Burmistrz Miasta Ż. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] (znak: [...]), powołując się na przepisy art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.- dalej "u.p.z.p."), odmówił wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku biurowo-usługowego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, po rozpatrzeniu odwołania J. M., decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazywał, że planowana inwestycja polegająca na przebudowie istniejącego budynku biurowo-usługowego powiązana ze zmianą przeznaczenia obiektu na budynek mieszkalny wielorodzinny nie da się pogodzić z istniejącym w obszarze analizowanym sposobem zagospodarowania terenu i użytkowania obiektów budowlanych. Analiza urbanistyczna, część opisowa i graficzna z wyznaczonymi prawidłowo granicami obszaru analizowanego, potwierdzała istnienie w otoczeniu działek objętych wnioskiem inwestora, działek sąsiednich realizujących funkcję przemysłowo-składowo-usługową. Zdaniem organu wprowadzenie na taki teren zabudowy o nowej funkcji, tj. funkcji mieszkaniowej, byłoby zaprzeczeniem charakteru istniejącej zabudowy, ze względu na brak kontynuacji funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nadto, organ odwoławczy stwierdził, że przeznaczenie budynku na cele mieszkalne w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy przemysłowej naruszałoby przepisy odrębne, jak § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826), czy wreszcie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.).
Wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Go 574/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. po rozpatrzeniu sprawy ze skargi J. M. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Ż. W uzasadnieniu tego wyroku sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszyły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. nr 164 poz. 1588 – dalej "rozporządzenie"), w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). W ocenie sądu w sprawie znajdował zastosowanie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż spod działania tego przepisu nie można wyłączyć inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania. Może ona bowiem spowodować zaburzenie ładu przestrzennego, poprzez niezharmonizowanie zamierzonej (nowej) funkcji z charakterem istniejącej już na danym obszarze funkcji zabudowy. Zasada dobrego sąsiedztwa będzie w takim przypadku przejawiać się w konieczności dostosowania nowego sposobu użytkowania budynku do tego użytkowania, które charakteryzuje dotychczasową zabudowę na konkretnym obszarze. Sąd podkreślił również, że oceny czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. winno się dokonać po uprzednim przeprowadzeniu, stosownie do przepisów rozporządzenia, analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym zakresie decyzje obu instancji uchybiły przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisom rozporządzenia. Sąd zwrócił tu uwagę na brak formalny wniosku inwestora, w postaci załączenia do niego wycinka mapy ewidencyjnej w skali 1: 1000 oraz mapy sytuacyjno -wysokościowej w skali 1: 250, co nie odpowiada przepisom prawa. Ponadto analiza funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia, została sporządzona w sposób wadliwy. Sąd stwierdził, że organ prawidłowo wskazał zasady wyznaczenia minimalnego obszaru analizowanego, jednak za obszar analizowany uznał wyłącznie teren dostępny z tej samej drogi publicznej (ul. [...]), wskazany na załączniku nr 1 do wykonanej analizy linią koloru czerwonego i oznaczony symbolem "Granica nr 2". Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie można mówić o niezgodności planowanej inwestycji z warunkami technicznymi, skoro zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego inwestor może uzyskać zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno–budowlanych. Za lakoniczne i niewystarczające uznał ustalenia w zakresie zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami szczególnymi podkreślając, że organ nie sprecyzował, w jakim zakresie inwestycja narusza przepisy o ochronie środowiska. Formułując wymagania, w zakresie ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy przez organy obu instancji sąd wskazał, że organy zobowiązane będą przeprowadzić postępowanie zgodne z wymogami ustawy i rozporządzenia wykonawczego, z zachowaniem zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie ograniczonym do ustalenia kontynuacji funkcji i w kontekście zgodności planowanej inwestycji z właściwie rozumianymi przepisami szczególnymi oraz ocenią, czy nie narusza ona interesów osób trzecich w zakresie podlegającym ochronie w tym postępowaniu.
Rozpoznając ponownie sprawę Burmistrz Miasta Ż. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o wymaganą prawem mapę. W dniu 8 lutego 2011 r. J. M. złożył wymaganą mapę ewidencyjną (w skali 1:1000) obejmującą obszar pozwalający na przeprowadzenie prawidłowej analizy terenu.
Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. organ ustalił dla J. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku biurowo-usługowego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny (9 mieszkań). Lokalizacja inwestycji: Ż., ul. [...]; obr. [...] ark. 8, działki ewidencyjne nr 381/8, 381/12. W jej uzasadnieniu organ stwierdził, że teren wnioskowanej inwestycji znajduje się w zespole zabudowy mieszkalnej, produkcyjno-przemysłowej i usługowej na który brak jest planu zagospodarowania przestrzennego i nie występuje obowiązek jego sporządzenia. Wskazał, że w rozpatrywanej sprawie lokalizacja zabudowy mieszkaniowej następuje w sąsiedztwie terenów przemysłowych, stąd zachodziła konieczność dokonania analizy, czy przedmiotowy teren nie podlega ograniczeniom wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy prawo ochrony środowiska (utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania lub strefy przemysłowej), czyli obszarów, dla których mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska. Wskazał również, że Rada Powiatu Ż. nie utworzyła dla analizowanych terenów tzw. obszarów ograniczonego użytkowania, o którym mowa w art. 135 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Również Sejmik Województwa L. nie stworzył tzw. strefy przemysłowej dla tego obszaru. Organ ustalił przy tym, że obszar sąsiadujący bezpośrednio z nieruchomością inwestora użytkowany jest obecnie jako teren produkcyjny, przemysłowy i składowy. Z pisma Starostwa Powiatowego w Ż. z dnia 2 marca 2010r. (będącego w aktach sprawy) wynika, że Starosta Powiatu Ż. wydał przedsiębiorstwu M. S.-S. pozwolenie na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza w dniu 10 maja 2005 r. nr [...], z terminem ważności do dnia 30 kwietnia 2015 r. oraz decyzję zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi w dniu 3 grudnia 2002r., nr [...], zgodnie z którą istnieje obowiązek prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów z terminem ważności do 31 grudnia 2012 r. Decyzje te nie wprowadzają ograniczeń dla użytkowania terenów sąsiednich. W ocenie organu z analizowanych dokumentów wynika, że sąsiadujące z przedmiotową inwestycją zakłady produkcyjno - przemysłowe, spełniają standardy jakości środowiska, przy zastosowaniu dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych, zaś ich uciążliwości nie wykraczają poza teren ich zakładów lub są zgodne z dopuszczalnymi normami i wydanymi decyzjami. Odnosząc się do analizowanego obszaru organ wskazał, że inwestycja lokalizowana jest na terenie, na którym gmina nie posiada obowiązującego planu miejscowego i nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu. Stosownie do art. 60 ust. 4 u.p.z.p. niniejszą decyzję sporządziła osoba uprawniona wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów i podlegała ona uzgodnieniu zgodnie z art. 53 ust 4 u.p.z.p. Organ wyjaśnił, że odstąpił od uzgodnienia w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.), dotyczącego terenów przyległych do pasa drogi gminnej ze względu na to, że Burmistrz Miasta Ż. jest również organem zarządzającym drogami gminnymi. Organ podkreślił, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, objętej wnioskiem, poprzedzone zostało dokonaniem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak również analizą stanu faktycznego i prawnego, zgodnie z art. 53 ust. 3, pkt 1 i 2 u.p.z.p. Decyzją określono warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań ochrony interesów osób trzecich. Linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono na mapie w skali 1: 1000, stanowiącej załącznik graficzny niniejszej decyzji. Stwierdzono, że analizie poddano obszar, którego granice wyznaczono wokół terenu objętego wnioskiem, w odległości trzykrotnej szerokości frontu tego terenu a jej wyniki dla wnioskowanego terenu określono na mapie stanowiącej załącznik niniejszej decyzji. Na tym obszarze występują zarówno funkcja mieszkalna (na zachód od ul. [...]), jak i obszar o funkcji produkcyjno-przemysłowo-składowej i usługowej (na wschód od ul. [...]). Wedle organu planowane zamierzenie stanowi kontynuację istniejących w analizowanym obszarze funkcji, a istniejąca zabudowa na przedmiotowym terenie oraz w sąsiedztwie pozwala na ustalenie wymagań dla wnioskowanej zabudowy. Stosownie do przepisu art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie było zatem podstaw do odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. S. – S., zarzucając jej naruszenie art. 1 ust. 2, art. 53 ust. 3 oraz art. 61 u.p.z.p. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odwołująca wskazała na naruszenie zasady kształtowania ładu przestrzennego oraz zasady kontynuacji funkcji terenu. Zdaniem strony bowiem realizacja obiektu mieszkalnego objętego wnioskiem spowoduje prawnie niedopuszczalne naruszenie cech urbanistycznych i architektonicznych kwartału, który ma charakter przemysłowy. Podkreśliła również, że zamieszkanie w tej strefie ludzi może okazać się dla nich nie tylko uciążliwe ale również szkodliwe dla ich życia lub zdrowia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję. W jej uzasadnieniu wskazano, że analiza funkcji oraz zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego dla terenu wnioskowanej inwestycji, stanowiąca załącznik zaskarżonej decyzji (część graficzna i opisowa) została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ na potrzeby rozpatrywanej sprawy wyznaczył obszar analizowany przyjmując szerokość frontu działki od ul. [...] i ustalając promień analizowanego obszaru na ok. 215 m (trzykrotność szerokości frontu). W wyznaczonym obszarze analizy stwierdzono występowanie dwóch kwartałów o dość jednolitych, jednak różnych funkcjach, rozdzielonych terenami komunikacyjnymi ozn. symbolem "KD" - ul. [...], która stanowi granicę pomiędzy terenami o różnej funkcji. Treny położone na wschód od ul. [...] to tereny o funkcji przemysłowo - składowe - usługowej, natomiast na zachód od ul. [...] tereny mieszkaniowe, niskiej intensywności, szczegółowo określone w pkt 4.3 załącznika do decyzji (części opisowej) i odzwierciedlone na mapie (części graficzne). W ocenie organu odwoławczego, Burmistrz Miasta Ż. prawidłowo ustalił obszar analizowany i właściwie przeprowadził postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, przyjmując i porównując do analizy wszystkie działki znajdujące się w tym obszarze. Stwierdził on również, że w wyznaczonym obszarze istnieją działki o podobnej funkcji, co planowana. Po drugiej stronie ulicy [...] przeważa bowiem zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna. Dlatego fakt posadowienia planowanego przedsięwzięcia w po tej stronie ulicy, na której przeważa funkcja przemysłowo - składowo – usługowa, nie może stanowić podstawy decyzji odmownej. Organ wyjaśnił również, że posadowienie budynku mieszkalnego w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów realizujących funkcję produkcji przemysłowej związanej z emisją hałasu, emisją zanieczyszczeń i gospodarowania odpadami niebezpiecznymi może stworzyć niedogodności w bytowaniu potencjalnych nabywców. Jednakże wpływ tych czynników na zdrowie przyszłych mieszkańców mógłby odnieść zamierzony skutek w postaci decyzji odmownej ustalającej warunki zabudowy, tylko w przypadku oparcia w przepisach prawa materialnego kształtującego obowiązek lub zakaz ze względu na standardy emisji zanieczyszczeń, zamieszkiwania ludzi. Przedmiotowy teren nie stanowi obszaru ograniczonego użytkowania lub strefy przemysłowej.
Od wskazanej decyzji M. S. – S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając jej naruszenie przepisu art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W jej uzasadnieniu wskazała, że skarżąca nie podziela oceny organu II instancji, zgodnie z którą wydanie przez Burmistrza decyzji jest zgodne z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Podkreśliła, że analizowany obszar zawiera 2 kwartały przedzielone ul. [...], o całkowicie różnych funkcjach - tereny położone na wschód od ul. [...] to tereny o funkcji przemysłowo -składowo - usługowej, natomiast na zachód od ul. [...] tereny mieszkaniowe, niskiej intensywności. Teren wnioskowanej inwestycji usytuowany jest na wschód od ul. [...], czyli na obszarze, na którym znajduje się skupisko zakładów przemysłowych, co pozostaje w sprzeczności z twierdzeniem organu o zachowaniu kontynuacji funkcji. W tym kontekście w ocenie skarżącej Kolegium nie wskazało przesłanek przemawiających za przyjęciem, jako kryterium oceny parametrów wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jakim odpowiadają działki o funkcji mieszkaniowej o małej intensywności. Określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania, powinno zostać dokonane w oparciu o warunki, jakim odpowiadają działki sąsiednie znajdujące się na terenie o funkcji przemysłowo - składowo - usługowej. Celem analizy obszarów dalszych niż bezpośrednie sąsiedztwo, jest bowiem możliwość uwzględnienia innych uwarunkowań co do kształtowania zabudowy, nie zaś umożliwienie określania warunków realizacji przedsięwzięcia, które prowadziłyby do naruszenia wymagań ładu przestrzennego w kontekście tworzenia w przestrzeni harmonijnej całości. Ponadto skarżąca podniosła, że teren objęty inwestycją ma charakter przemysłowy i stanowi skupisko kilkunastu zakładów produkcyjnych i firm usługowo-przemysłowych, znajdujących się nawet w odległości 22 m od ścian budynku, w którym ma zostać dokonana planowana inwestycja. Na przedmiotowym obszarze obowiązują odmienne normy środowiskowe dotyczące, m.in. wysokości dopuszczalnego hałasu, substancji niebezpiecznych, czy też np. emisji pyłów, gazów i zanieczyszczeń. Wskazane zakłady przemysłowe pracują w trybie ciągłym, generując bardzo wysoki poziom hałasu, szkodliwe opary, nie wspominając już o wydalaniu nieprzyjemnych woni. Podkreśliła, że w odniesieniu do prowadzonej przez nią działalności gospodarczej wydano decyzje o pozwoleniu na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza oraz zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi Decyzje te uwzględniają zarówno normy środowiskowe, jak i oddziaływanie zakładów przemysłowych na tereny sąsiednie. Zaskarżona decyzja, w ocenie skarżącej, spowoduje zmniejszenie odległości pomiędzy obszarami o funkcji przemysłowej a obszarami o funkcji mieszkalnej, co w konsekwencji prowadzić może do uchylenia decyzji zezwalającej na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza oraz zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi. Narusza to interesy osób trzecich tj. zakładów produkcyjnych, pozostając w sprzeczności z treścią art. 6 ust. 2 u.p.z.p.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną wskazał, że jak przesądzono to wyroku z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie zastosowanie mają przepisy art. 59 ust. 1, 50 ust. 1 oraz art. 86 u.p.z.p., wymagające - wobec braku planu zagospodarowania przedmiotowego terenu - ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Jej wydanie, stosownie do art. 53 ust. 3 u.p.z.p. wymaga z kolei dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Sąd I instancji zaznaczył, że w uzasadnieniu tego wyroku podkreślono przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora i nie zastępuje swoimi rozstrzygnięciami podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, czyli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład nie powinna być realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych. Uniemożliwiałoby to realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności oraz istotnego elementu tego prawa - prawa do zagospodarowania terenu wynikającego z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.
Sąd I instancji podkreślił, że w powołanej sprawie sądowej wyjaśnione zostało, że przedmiotowa inwestycja sprowadza się do przebudowy i zmiany przeznaczenia z biurowo-usługowego na mieszkaniowe czyli zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania (funkcji) istniejącego budynku biurowo- usługowego i wykonania w nim robót budowlanych nie zmieniających jego gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy lub intensywności wykorzystania terenu, na którym jest planowana. Wskazane zostało również, że do przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania (funkcji) obiektu budowlanego znajduje zastosowanie zasada "dobrego sąsiedztwa", wynikająca z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i stanowiące jej rozwinięcie przepisy rozporządzenia wykonawczego.
Sąd I instancji wskazał, że przytoczona ocena, z racji związania wynikającego z przepisu z art. 153 p.p.s.a. ma istotne konsekwencje dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności wynika z niej, że zadaniem organu w ponowionym postępowaniu było ustalenie zgodności projektowanej inwestycji z przepisami odrębnymi oraz dokonanie oceny spełnienia wymogów określonych w pkt 1-5 ust. 1 art. 61 u.p.z.p. i przepisach wykonawczych. W szczególności zaś pozyskanie przez organy mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego (§ 3 ust. 1 rozporządzenia) oraz wyjaśnienie, czy na jego bazie planowana inwestycja zachowuje wymóg kontynuacji funkcji, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 2 pkt 2 rozporządzenia.
Oceniając legalność wydanej decyzji w kontekście oceny prawnej i wskazówek zawartych w powołanych wyroku z dnia wyroku z dnia 9 listopada 2010 r., Sąd I instancji uznał, że zostały one zrealizowane. Analiza funkcji, zabudowy oraz zagospodarowania terenu (część graficzna i opisowa) są zgodne z prawem. Prawidłowe są, w ocenie Sądu I instancji przyjęte za podstawę tej analizy mapy, zawierające wymagane przepisami naniesienia i opisy. Również sporządzenie projektu decyzji powierzono osobie uprawnionej, wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów. Treść oraz uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 54 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 u.p.z.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Również materiał dowodowy zgromadzono i oceniono zgodnie z wymogami art. 7 i 77 § 1 k.p.a.
Organ związany wskazówkami sądu, zdaniem Sądu I instnacji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany przyjmując szerokość frontu działki od ul. [...] i ustalając promień analizowanego obszaru wedle jej trzykrotności. Z charakterystyki tej wynika, że po jednej stronie ulicy koncentrują się tereny o funkcji przemysłowo-składowo-usługowej i tam też zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja. Natomiast po drugiej tereny mieszkaniowe, określone w załączniku do decyzji.
Sąd I instancji wskazał, że powyższe oznacza, iż na analizowanym obszarze znajduje się zabudowa o różnych przedmiotowo funkcjach. Zasadnie zatem, zdaniem Sądu I instancji organy przyjęły, że w granicach tego obszaru zmiana funkcji przedmiotowej zabudowy nie narusza zasady kontynuacji funkcji całego analizowanego terenu. To zaś, że w tym obszarze nastąpiła koncentracja odmiennych funkcji po obu stronach ulicy [...], nie stanowi, zdaniem Sądu I instancji wystarczającego uzasadnienia do wydania decyzji odmownej. W przepisie art. 61 u.p.z.p. chodzi bowiem o kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych w granicach obszaru analizowanego. W ujęciu funkcjonalnym wszystkie działki znajdujące się obszarze analizowanym, uznawane są za działki sąsiednie. Sąd I instancji wskazał, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją analizowanego terenu. Inne stanowisko, w ocenie Sądu I instancji godziłoby w wyrażone w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawo inwestora do zagospodarowania terenu. Na te kwestie wskazano zresztą wyraźnie w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 2010 r.
Odnosząc się do zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, w szczególności dotyczącymi ochrony środowiska, Sąd I instancji zaznaczył, że organy dokonały takich ustaleń wykazując, że nie zostały one naruszone. Ewentualnego naruszenia należałoby poszukiwać tylko w obrębie przepisów prawa materialnego kształtujących określone zakazy obowiązujące, ze względu na standardy emisji zanieczyszczeń lub gospodarowania odpadami na terenie zamieszkałym przez ludzi. Przedmiotowy obszar nie podlega jednak takim ograniczeniom, jako tzw. obszar ograniczonego użytkowania lub strefa przemysłowa, które to obszary tworzone są w przypadkach niemożności dotrzymania standardów ochrony środowiska. Sąd I instancji zaznaczył, że także, co przeanalizowały organy, decyzje zezwalające skarżącej na wprowadzenie pyłów i gazów oraz zatwierdzające program gospodarowania odpadami nie wprowadzają ograniczeń dla zabudowy terenów sąsiednich. Sąd I instancji wskazał, że przyczyny z nimi związane mogłyby być powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy tylko w przypadku, w którym sam rodzaj planowanej inwestycji uniemożliwiałby zachowanie wskazanych w nich parametrów. W przypadku planowanego rodzaj inwestycji odpowiada ona jednak tym warunkom, dla jakich decyzje te były wydawane. Nie wynika z nich również, w ocenie Sądu I instancji, że funkcja planowanej inwestycji spowoduje potrzebę zmiany wskazanych zezwoleń na niekorzyść skarżącej.
Sąd I instancji wskazał, że inne kwestie podnoszone przez skarżącą nie podlegają ocenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Wynika to z tej racji, że inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje tylko ogólną "informację", że możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na terenie objętym wnioskiem, uprawniającą do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy jest zatem decyzją szczególną, określającą jedynie możliwość realizacji inwestycji zgodnej z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami szczególnymi, której precyzyjne warunki określa się dopiero w pozwoleniu na budowę. Dlatego, w ocenie Sądu I instancji ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może mieć miejsce tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kognicję organów architektoniczno-budowlanych. Wobec tego może dotyczyć tych kwestii, które są przedmiotem regulacji decyzji o warunkach zabudowy, a jej zakres nie może być szerszy niż przedmiot tej decyzji. Sąd I instancji zaznaczył, że zakres konkretyzacji ochrony interesów osób trzecich nie może być bowiem większy niż konkretność osnowy decyzji o warunkach zabudowy, która rozstrzyga tylko o tym, czy planowane zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na konkretnym terenie.
Sąd I instancji podkreślił również, że zarzuty skarżącej odnoszące się do uciążliwości wywołanych funkcją obiektów przemysłowych dla przyszłych mieszkańców budynku, nie są związane z interesem prawnym skarżącej.
Skargę kasacyjną wniosła M. S. – S. i zarzuciła w trybie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie:
- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię – art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu, ze decyzja Burmistrza z dnia 29 czerwca 2011 r. utrzymana w mocy decyzją SKO w Zielonej Górze z dnia 17 sierpnia 2011 r. zostały wydane zgodnie z wymienionymi przepisami, pomimo oczywistego braku zachowania kontynuacji zabudowy wynikającej z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy,
- podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 kpa, poprzez nieprawidłowe i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia kręgu osób mających interes prawny w sprawie,
- art. 28 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie ograniczonego kręgu podmiotów mających charakter strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że Sąd pominął kluczową dla niniejszego postępowania kwestię, że obszar analizowany zawiera 2 kwartały o całkowicie różnych funkcjach. Teren wnioskowanej inwestycji usytuowany jest na obszarze, na którym znajduje się skupisko zakładów przemysłowych, w tym zakład przemysłowy skarżącej. Tym samym w żadnym razie nie można mówić o spełnieniu podstawowej z przesłanek art. 61 upzp, a polegającej na zachowaniu kontynuacji funkcji. Obowiązywanie norm środowiskowych dotyczących wysokości dopuszczalnego hałasu, substancji niebezpiecznych, emisji pyłów, gazów i zanieczyszczeń zostało przez Sąd potraktowane wyjątkowo pobieżnie. Ustalenie warunków zabudowy spowoduje nieodwracalne skutki, może naruszać interesy osób trzecich.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jednocześnie zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ona zaskarżona w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.
W myśl art. 61 ust 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust.1 -5 u.p.z.p. ( §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r). Wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy( §9 ust.2ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury).
Zawarte w analizie ustalenia w sposób jednoznaczny winny określać stan faktyczny zagospodarowania terenu.. W niniejszej sprawie z załącznika do decyzji Burmistrza Miasta Ż. z dnia 29 czerwca 2011 r., stanowiącego wynik analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji należy zacytować akapit 2 z pkt 3 analizy: " W wyznaczonym obszarze analizy stwierdzono występowanie dwóch kwartałów o dość jednolitych, jednak różnych funkcjach, rozdzielonych terenami komunikacji ozn. symbolem "[...]" ulica [...], która stanowi swoistego rodzaju granicę pomiędzy terenami o różnej funkcji. Tereny położone na wschód od ul. [...], to tereny o funkcji przemysłowo-składowo-usługowej, zaś na zachód od ul. [...] tereny mieszkaniowe niskiej intensywności".
Powyższy fakt potwierdzają również zapisy pkt 4.3 analizy, gdzie na podstawie zapisów ewidencji gruntów oraz na podstawie wizji w terenie określono działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji jako tereny o funkcji przemysłowo-składowo-usługowej np. działki nr 381/15, 381/14,381/11, 439/5, 439/5. W otoczeniu działki przeznaczonej pod inwestycję funkcjonują zakłady produkcyjne i firmy usługowo-przemysłowe, których działalność związana jest z hałasem, emisją pyłów i gazów oraz wymaga zachowania szczególnych norm w zakresie unieszkodliwiania odpadów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec występowania na obszarze analizowanym dwóch całkowicie różnych i skrajnie konkurencyjnych funkcji zagospodarowania terenu uzasadnione jest odmówienie wydania decyzji o warunkach zabudowy wobec planowanego ulokowania budynku mieszkalnego w strefie przemysłowej. Dopuszczone w kontrolowanych przez sąd I instancji decyzjach rozwiązanie spowodowałoby naruszenie zasady kontynuacji funkcji i zaprzeczyłoby zasadzie dbałości o zachowanie ładu przestrzennego, o której stanowi art. 61 ust.1 pkt.1 u.p.z.p.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jakkolwiek działki znajdujące się w obszarze analizowanym wyznaczają wymagania nowej zabudowy, to wobec ich różnorodności należało w niniejszej sprawie zwrócić szczególną uwagę na fakt, czy wprowadzając jedną z możliwych funkcji występujących na tym obszarze, możliwe jest zachowanie dotychczasowego ładu przestrzennego i uniknięcie kolizji w zagospodarowaniu terenów. Powyższe oznacza w istocie, że o lokowaniu inwestycji w sytuacji różnorodności funkcji w terenie nie może przesądzać samo istnienie tej funkcji w analizowanym obszarze.
W niniejszej sprawie budynek mieszkalny, który miałby powstać po przebudowie budynku administracyjnego znalazłby się w otoczeniu budynków o dużych kubaturach przeznaczonych pod produkcję i usługi, w szczególności magazyny i hale produkcyjne. Znaczne skupisko zakładów przemysłowych po tej stronie ul. [...] nie daje się pogodzić z umieszczeniem na zasadzie "plomby" budynku o zgoła odmiennej charakterystyce użytkowania. Na powyższą ocenę nie wpływa posadowienie w pewnej odległości od terenu planowanej inwestycji po stronie wschodniej(przemysłowej) budynku o funkcji mieszkaniowo usługowej. W istocie bowiem w bezspośrednim otoczeniu działki przeznaczonej pod inwestycję funkcjonują zakłady produkcyjne, firmy usługowo przemysłowe, których działalność związana jest z hałasem, emisją pyłów, gazów oraz wymaga zachowania szczególnych norm w zakresie unieszkodliwiania odpadów.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, zważywszy na charakter zakładów posadowionych po stronie wschodniej ulicy [...], za wielce prawdopodobne uznać należy, że tak bliskie sąsiedztwo budynku mieszkalnego stanie się zarzewiem konfliktów w obronie słusznych interesów lokatorów, którzy ze względu na możliwą uciążliwość i szkodliwość dla zdrowia działalności tych zakładów mogą domagać się ich ograniczenia bądź likwidacji.
Ta kwestia leży u podstaw ochrony interesu prawnego składającej skargę kasacyjną. Tak jak właściciel działki, na której planowana jest przebudowa i zmiana dotychczasowej funkcji obiektu i zagospodarowania terenu ma prawo, w oparciu o art. 6 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. decydować o zagospodarowaniu działki z poszanowaniem chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, tak odpowiadające mu prawo ochrony własnego interesu prawnego mają właściciele zakładów produkcyjnych prowadzących aktywną działalność w pobliżu planowanej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2008 r. II OSK 1915/06).
Raz jeszcze podkreślić należy, że w niniejszej sprawie dopuszczenie do realizacji inwestycji w oparciu o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określone w decyzji Burmistrza Miasta Ż. z dnia [...] czerwca 2011 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji SKO w Zielonej Górze z dnia [...] sierpnia 2011 r., spowoduje naruszenie normy zawartej w art. 61 ust.1 pkt.1 o planowaniu. Przedmiotowa inwestycja bezsprzecznie zakłóciłaby ład przestrzenny obowiązujący obecnie na tym terenie po wschodniej stronie ul. [...], gdzie skumulowana została funkcja przemysłowo-składowo-usługowa. Przyjęte rozwiązanie zezwalające na zmianę zagospodarowania obiektu położonego w terenie przemysłowym na cel mieszkaniowy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa. Odnosząc się do zarzutu pominięcia właściciela działki nr 381/16 sąsiadującej z planowaną inwestycją Sąd pragnie zauważyć, że skarżąca kasacyjnie nie posiada interesu prawnego w tym by bronić interesów innych podmiotów, które, jej zdaniem, z niewyjaśnionych przyczyn nie zostały uwzględnione jako strony niniejszego postępowania. Sugerowane przez skarżącą, naruszenie interesów osób trzecich tj. właścicieli pobliskich zakładów wydaną decyzją o warunkach zabudowy nie uprawnia skarżącej kasacyjnie do formułowania zarzutów wadliwości tych rozstrzygnięć w ich imieniu. Jeśli pominięty właściciel zakładu powinien być uznany za stronę postępowania a tak się nie stało to może on skorzystać z drogi wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Ż. ( art. 188, 145§1 pkt.1 lit.a P.p.s.a.).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.