II OSK 2095/22

II OSK 2095/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1938/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-23
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzje I i II instancji w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1293
art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 2, art. 137
Ustawa z dnia 15 czerwca 2018 r. o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi
Dz.U. 2022 poz 329
art. 50 i art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 31 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych P. z siedzibą w W., Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. oraz Związku A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1938/21 w sprawie ze skarg P. z siedzibą w W., Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. oraz Związku A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 20 lipca 2021 r. nr DWIM-WA.550.9.2018.ZD w przedmiocie stwierdzenia reprezentatywności organizacji zbiorowego zarządzania w zakresie praw autorskich 1. oddala skargę kasacyjną P. z siedzibą w W., 2. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 21 grudnia 2020 r., nr DWIM-WA.550.9.2018.JB w części obejmującej pkt 1 ppkt 1 i 2 oraz pkt 2, 3. zasądza od P. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 4. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. kwotę 1.157 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 5. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Związku A. z siedzibą w W. kwotę 1.170,50 zł (jeden tysiąc sto siedemdziesiąt złotych pięćdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 marca 2022 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1938/21, oddalił skargi P. (zwanej dalej P.), S. (zwanej dalej S.) oraz Z. (zwanej dalej Z.) na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z 20 lipca 2021 r., nr DWIM-WA.550.9.2018.ZD, utrzymującą w mocy decyzję własną tego organu z 21 grudnia 2020 r., nr DWIM-WA.550.9.2018.JB, w której, na podstawie art. 137 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1293), zwanej dalej u.z.z., stwierdzono reprezentatywność organizacji zbiorowego zarządzania prawami pokrewnymi dwóch uprawnionych podmiotów, tj.: 1) Z. w zakresie praw do artystycznych wykonań utworów muzycznych i słowno-muzycznych na następujących polach eksploatacji: 1) utrwalanie, 2) zwielokrotnianie, 3) najem, 4) użyczenie, 5) publiczne odtwarzanie, 6) publiczne wyświetlanie, 7) nadawanie, 8) reemitowanie, 9) publiczne udostępnianie artystycznego wykonania w taki sposób, aby każdy mógł mieć do niego dostęp w miejscu i w czasie przez siebie wybranym; 2) S. w zakresie praw do artystycznych wykonań utworów muzycznych i słowno-muzycznych na polu eksploatacji: wprowadzanie do obrotu.
Sąd pierwszej instancji uznał, że zobligowany jest do weryfikacji prawidłowości dopuszczenia P. do udziału w postępowaniu administracyjnym w trybie art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej k.p.a., i zbadania czy było ono uzasadnione celami statutowymi i czy przemawiał za tym interes społeczny. Analizując powyższe kwestie Sąd stwierdził, że P. nie wykazała, aby jej udział w toczącym się postępowaniu leżał w interesie społecznym, a tym samym nie wykazała istnienia po jej stronie legitymacji skargowej, co skutkowało oddaleniem skargi. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, do celów statutowych skarżącej jako organizacji samorządu gospodarczego należy przede wszystkim reprezentacja i ochrona interesów gospodarczych jej członków, a zatem nie jest ona autentycznie i bezinteresownie zaangażowana w ochronę ogólnie pojmowanych interesów społecznych. Czym innym jest bowiem działanie w interesie społecznym, a czym innym działanie w celach statutowych organizacji społecznej dla osiągnięcia najbardziej korzystnego wyniku finansowego zrzeszonych w niej członków. Sąd wskazał przy tym, że P. nie wykazała, aby przedmiot postępowania w postaci reprezentatywności organizacji zbiorowego zarządzania prawa autorskimi i prawami pokrewnymi pozostawał w związku z celami i działalnością Izby.
Nie uwzględniając skargi Z. i S. Sąd Wojewódzki wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o szczegółowe informacje uzyskane od każdej z tych organizacji w przedmiocie liczby uprawnionych – na podstawie umów o zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi oraz umów o reprezentacji - w zakresie praw do artystycznych wykonań utworów muzycznych i słowno-muzycznych, reprezentowanych przez każdą z wyżej wymienionych organizacji zbiorowego zarządzania, o której to liczbie miała wiedzę każda ze stron postępowania oraz P. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że zarówno Z., jak i S., posiadają zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami pokrewnymi do artystycznych wykonań utworów muzycznych i słowno-muzycznych na następujących polach eksploatacji: 1) utrwalanie, 2) zwielokrotnianie, 3) najem, 4) użyczenie 5) publiczne odtwarzanie, 6) publiczne wyświetlanie, 7) nadawanie, 8) reemitowanie, 9) publiczne udostępnianie artystycznego wykonania w taki sposób, aby każdy mógł mieć do niego dostęp w miejscu i w czasie przez siebie wybranym, 10) wprowadzanie do obrotu. W świetle art. 10 ust. 2 u.z.z. konieczne było zatem ustalenie, która z organizacji reprezentuje największą liczbę uprawnionych na podstawie umowy o zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi oraz umowy o reprezentacji. Oceniając zakres postępowania wyjaśniającego Sąd uznał, że organ administracji nie dopuścił się w tym zakresie uchybień, a zgromadzony materiał dowodowy umożliwiał wydanie zaskarżonej decyzji. Sąd podzielił stanowisko organu, że wystarczającym dowodem dla stwierdzenia reprezentatywności są odpowiedzi udzielone przez Z. oraz S. co do liczby reprezentowanych podmiotów. Ustawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia ilości zawartych z uprawnionymi umów przez każdą z organizacji zbiorowego zarządzania w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ nie był również uprawniony, ani zobowiązany do odebrania od Z. i S., na ich ewentualny wniosek, oświadczenia o takiej treści, złożonego pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Sąd Wojewódzki podzielił także stanowisko organu, że wnioski stron o dodatkową weryfikację liczby uprawnionych reprezentowanych, nie znajdują racjonalnego, jak i prawnego uzasadnienia.
Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że kryterium uznania danej organizacji za reprezentatywną jest liczba uprawnionych podmiotów, których prawami zarządza na podstawie umów. Kryterium to nie wymaga dodatkowych zabiegów interpretacyjnych i innej wykładni poza wykładnią językową. Użyte przez ustawodawcę pojęcie "największą liczbę uprawnionych" wymaga zatem zestawienia liczb uprawnionych podmiotów i czysto matematycznego wskazania "liczby większej". Sąd pierwszej instancji podkreślił, że podawane przez strony liczby są znacząco różne (czasami są to różnice 5 lub 6-krotne). Nie są to więc różnice jednostkowe (np. różniące się o kilka uprawnionych podmiotów), co mogłoby powodować uzasadnione wątpliwości i konieczność przeprowadzenia np. dodatkowego postępowania dowodowego. W niniejszej sprawie kryterium liczbowe "uprawnionych podmiotów" jest zatem bardzo czytelne i wymaga jedynie zestawienia i porównania liczb tych podmiotów wskazanych przez strony postępowania, stosujące oczywiście jednolitą metodologię ich liczenia.
Sąd pierwszej instancji uznał również, że wszczęte na podstawie art. 137 ust. 1 u.z.z. postępowania administracyjne w celu cofnięcia lub zmiany zezwoleń na zbiorowe zarządzanie, nie stoją na przeszkodzie prowadzeniu i zakończeniu postępowania o stwierdzenie reprezentatywności w zakresie aktualnie obowiązujących zezwoleń Z. i S.
Za błędne Sąd pierwszej instancji uznał stanowisko P., jakoby żadna z organizacji zbiorowego zarządzania nie udowodniła, że na polach eksploatacji: publiczne odtwarzanie, nadawanie i reemitowanie dochodziło do eksploatacji artystycznych wykonań utworów muzycznych i słowno-muzycznych. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, udowodnienie przez organizację zbiorowego zarządzania czy na wskazanych powyżej polach eksploatacji dochodziło do eksploatacji artystycznych wykonań utworów muzycznych i słowno-muzycznych nie jest objęte zakresem postępowania o stwierdzenie reprezentatywności w zakresie praw do artystycznych wykonań utworów muzycznych i słowno-muzycznych. Przedmiotowe postępowanie nie ma bowiem na celu dokonanie oceny przesłanki wykonywania udzielonego danej organizacji zezwolenia na zbiorowe zarządzanie.
W skardze kasacyjnej P., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a., a także art. 45 ust. 1 i art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi z uwagi na rzekomy brak legitymacji skargowej P., spowodowany rzekomym brakiem interesu społecznego w dopuszczeniu P. do udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem, podczas gdy adresatem art. 31 § 1 k.p.a. był Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, który prawidłowo zastosował ten przepis stwierdzając interes społeczny w dopuszczeniu P. do udziału w postępowaniu administracyjnym, a nie WSA, który zastosował go nieprawidłowo, bezpodstawnie stwierdzając brak interesu społecznego w dopuszczeniu P. do udziału w postępowaniu administracyjnym przez Ministra, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do nierozpoznania zarzutów P. odnoszących się do zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji oddalenia skargi P., pomimo istnienia wykazanych przez nią podstaw do jej uwzględnienia oraz odmówienia P. prawa do sądu, w sytuacji w której w podobnych przypadkach takie prawo jest przyznawane podobnym organizacjom społecznym;
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a., a także art. 45 ust. 1 i art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie przez WSA, że Izba nie miała legitymacji do wniesienia skargi, ponieważ rzekomo nie spełniła przesłanki materialnoprawnej wynikającej z art. 50 § 1 p.p.s.a., to znaczy nie wykazała interesu społecznego, który by uzasadniał jej udział w postępowaniu administracyjnym, w wyniku czego WSA uznał, że Izba nie posiadała legitymacji procesowej do wniesienia skargi do WSA i oddalił skargę, podczas gdy art. 50 § 1 p.p.s.a. nie wymaga wykazywania posiadania przez organizację społeczną interesu społecznego w celu wniesienia skargi do WSA, co miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż doprowadziło do nierozpoznania zarzutów P. odnoszących się do zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji oddalenia skargi P., pomimo istnienia wykazanych podstaw do jej uwzględnienia oraz odmówienia P. prawa do sądu, w sytuacji w której w podobnych przypadkach takie prawo jest przyznawane podobnym organizacjom społecznym;
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., art. 31 § 1 k.p.a., a także art. 45 ust. 1 i art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie poprzez błędne uznanie, że P. nie przysługuje legitymacja procesowa do wniesienia skargi, ponieważ nie wykazała interesu społecznego, który uzasadniałby jej udział w postępowaniu administracyjnym, pomimo tego że interes społeczny w dopuszczeniu P. do postępowania administracyjnego istnieje i został on przez Izbę wykazany, co miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż doprowadziło to do nierozpoznania zarzutów P. odnoszących się do zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji oddalenia skargi, pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia oraz odmówienia P. prawa do sądu, w sytuacji, w której w podobnych przypadkach takie prawo jest przyznawane podobnym organizacjom społecznym;
- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7b, art. 12 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 97 § 2 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutu P. dotyczące niezastosowania tych przepisów, które doprowadziło organ do podjęcia zawieszonego postępowania i wydania decyzji w sprawie, w której postępowanie powinno zostać zawieszone ze względu na inne toczące się postępowania, od wyniku których zależy kształt rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie tj.: a) w sprawie skargi na postanowienie Ministra z 20 kwietnia 2021 r. (DWIM-WA.550.9.2018.ZD); b) wszczęte przez organ na podstawie art. 137 ust. 1 k.p.a. względem Z. o sygn. DWIM-WA.550.7.2018 oraz S. o sygn. DWIM-WA. 550.8.2018, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 7 k.p.a., art. 91 ust. 6, art. 137 ust. 2 i art. 10 ust. 2 u.z.z. poprzez nierozpoznanie zarzutu dotyczącego niewłaściwego zastosowania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu jedynie o oświadczenia S. i S. o liczbie reprezentowanych uprawnionych na podstawie umowy o zbiorowe zarządzanie prawami pokrewnymi oraz umowy o reprezentacji oraz o sporządzone przez S. i Z. sprawozdania z działalności, podczas gdy zasada prawdy obiektywnej, zasada swobodnej oceny dowodów oraz obowiązek zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie, nakazują organowi zweryfikować te twierdzenia przeprowadzając dowód z zawartych przez S. i Z. z uprawnionymi umów o zbiorowe zarządzanie prawami pokrewnymi oraz umów o reprezentacji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 2 i art. 83 § 3 k.p.a. oraz art. 233 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2345), zwanej dalej k.k., poprzez nierozpoznanie zarzutu P. dotyczącego niezastosowania tych przepisów, polegającego na: a) oparciu się przez organ na oświadczeniach złożonych przez S. i Z. w swoich pisemnych stanowiskach, podczas gdy strony (S. ani Z.) nie złożyły wniosku o odebranie od nich oświadczeń złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, a ponadto organ nie uprzedził ich o odpowiedzialności za fałszywe zeznania, co jest warunkiem odpowiedzialności karnej, a co w konsekwencji uniemożliwiało wydanie decyzji wyłącznie na podstawie oświadczeń bez przeprowadzenia dowodów z dokumentów, wnioskowanych przez P.; b) błędnym przyjęciu przez organ, że ten byłby uprawniony lub obowiązany do odebrania od Z. i S., na ich wniosek, oświadczeń złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania wyłącznie wtedy, gdyby przepisy u.z.z. wymagały urzędowego potwierdzenia liczby zawartych z uprawnionymi umów przez każdą z organizacji zbiorowego zarządzania w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, co pozostaje w sprzeczności z art. 75 § 2 k.p.a.;
- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 7 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutu P. dotyczącego niezastosowania tych przepisów w sposób prawidłowy i wydania decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, wskutek niepodjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym: a) błędne zastosowanie i rozstrzygnięcie sprawy na podstawie założenia, że informacje zawarte w pismach uczestników postępowania są prawdziwe, o ile nie są ze sobą sprzeczne, podczas gdy P. kwestionowała prawdziwość oświadczeń i wskazywała na istniejące rozbieżności oraz prezentowała stanowisko przeciwne od stanowisk S. i Z.; b) nieuwzględnienie wniosków dowodowych P., których przeprowadzenie miałoby wpływ na wynik postępowania, tj. wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, na których istnienie S. i Z. powoływały się w swoich pismach, a których do pism nie dołączyły, w szczególności zawartych przez S. i Z. umów o zbiorowe zarządzanie oraz umów o reprezentacjię; wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego co do zakresu pojęcia "utwór audiowizualny" i w konsekwencji eksploatacji utworów audiowizualnych oraz innych utworów i przedmiotów praw pokrewnych, w szczególności artystycznych wykonań utworów muzycznych i słowno-muzycznych na polach eksploatacji "nadawanie", "reemitowanie" i "publiczne odtwarzanie" - nieprzeprowadzenie tego dowodu skutkowało wydaniem decyzji w sprawie wymagającej wiadomości specjalnych bez udziału biegłego.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
- art. 45 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, pozbawienie Izby konstytucyjnego prawa do sądu, przejawiające się w odmowie prawa do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym, w którym P. uczestniczyła, podczas gdy konstytucyjnie zagwarantowano każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, co miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż doprowadziło to do nierozpoznania zarzutów P. odnoszących się do zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji do oddalenia skargi P., pomimo istnienia wykazanych przez . podstaw do jej uwzględnienia, w sytuacji w której w podobnych przypadkach takie prawo jest przyznawane podobnym organizacjom społecznym;
- art. 137 ust. 2 u.z.z. w zw. z art. 10 ust. 2 u.z.z. w zw. z art. 86 ust. 1 pkt 2 lit. c i art. 87 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawach autorskich i prawach pokrewnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1231), zwanej dalej u.p.a.p.p., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przedmiotem postępowania administracyjnego ani sądowoadministracyjnego nie jest stwierdzenie czy dana organizacja zbiorowego zarządzania wykonuje udzielone jej zezwoleniem zbiorowe zarządzanie prawami pokrewnymi w zakresie praw do artystycznych wykonań utworów muzycznych i słowno-muzycznych na poszczególnych polach eksploatacji, zwłaszcza na polu "reemitowanie", w sytuacji w której zarówno Z., jak i S. reprezentują na danym polu eksploatacji 0 artystów wykonawców, co uniemożliwia stwierdzenie ich reprezentatywności na takim polu eksploatacji, co miało istotny wynik na wpływ sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie od organu na rzecz Izby kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną Z. wniósł o jej oddalenie jako niemającej usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej S., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający jego skargę na decyzję w części stwierdzającej reprezentatywność Z. na polu eksploatacji "utrwalanie i zwielokrotnianie", przytoczyło podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego S. zarzuciło naruszenie art. 10 ust. 2 i 3 u.z.z. poprzez jego błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania S. zarzuciło naruszenie:
- art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżona decyzja naruszała art. 7, art. 8 i art. 11 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy mających znaczenie dla treści wydanej w sprawie decyzji i następnie wyroku WSA, co powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd dlaczego nie było właściwe, przy wydaniu decyzji przez Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, w zakresie pól utrwalanie i zwielokrotnianie, oparcie się na wskazywanej przez S. liczbie 790 697 reprezentowanych uprawnionych, a więc liczbie większej niż deklarowana przez Z. (312 553), w sytuacji gdy liczba podana przez S. nie była liczbą "wszystkich artystów wykonawców", a artystów wykonawców reprezentowanych przez S.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu z 21 grudnia 2020 r., w zakresie w jakim decyzjami tymi stwierdzono reprezentatywność Z. oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z zaleceniem przeprowadzenia dowodu co do weryfikacji liczby uprawnionych, którzy powierzyli Z. zbiorowe zarządzanie swoimi prawami do artystycznych wykonań na polach eksploatacji objętych postępowaniem o stwierdzenie reprezentatywności Z., na podstawie indywidualnych umów lub umów z zagranicznymi organizacjami. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną Z. wniósł o jej oddalenie jako niemającej usprawiedliwionych podstaw.
W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną P. wskazała, że S. trafnie zarzuciło organowi niedopuszczalność poprzestania na oświadczeniach samych zainteresowanych – S. i Z. – przy stwierdzaniu reprezentatywności organizacji zbiorowego zarządzania.
W skardze kasacyjnej Z., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w części, w jakiej oddalono skargę Z. na decyzję z 20 lipca 2021 r., w części, w jakiej Minister stwierdził, że S. jest organizacją reprezentatywną na polu eksploatacji "wprowadzanie do obrotu", skarżący kasacyjnie Związek zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), zwanej dalej p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 2 u.z.z. polegające na niedokonaniu przez Sąd pierwszej instancji oceny, czy - wobec nieuwzględnienia przez Ministra wniosków dowodowych Z. - prawidłowo został ustalony stan faktyczny będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego kasacyjnie, naruszenie to miało istotny wpływ wynik sprawy, gdyż wskutek niedokonania oceny, czy Minister prawidłowo ustalił, że S. jest organizacją reprezentatywną na polu eksploatacji "wprowadzanie do obrotu" (o czym świadczy brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do istoty zarzutów stawianych w tym zakresie przez Z.) Sąd pierwszej instancji oddalił skargę Z., podczas gdy przeprowadzenie takiej oceny powinno skutkować uchyleniem decyzji w zaskarżonej przez Z. części.
W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto, wniesiono o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także zrzeczono się rozprawy.
W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną P. wskazała, że Z. trafnie zarzucił organowi niedopuszczalność poprzestania na oświadczeniach samych zainteresowanych przy stwierdzaniu reprezentatywności organizacji zbiorowego zarządzania.
W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną S. wniosło o jej oddalenie i obciążenie Z. kosztami postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego.
Pismem z 28 grudnia 2023 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców zawiadomił o wstąpieniu do postępowania oraz przedstawił stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą a granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i wskazane w niej jako podstawy skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego.
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna P. podlegała oddaleniu, natomiast skargi kasacyjne S. i Z. zostały uwzględnione ze względu na zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Zakres prowadzonego przez organ postępowania, a tym samym zakres kognicji Sądu a quo wyznaczony treścią zaskarżonej decyzji objął weryfikację legalności stwierdzenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego reprezentatywności organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i pokrewnymi w trybie i na zasadach określonych w art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 2 w zw. z art. 137 ust. 2 u.z.z. Oprotestowując powyższą decyzję zarówno P., jak i organizacje zbiorowego zarządzania, sformułowały zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi kasacyjnej P. stwierdzić należy, że sformułowane w niej podstawy kasacyjne obejmujące naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. okazały się niezasadne.
Uruchomienie sądowej kontroli legalności aktów administracyjnych zależy od posiadania przez skarżącego legitymacji skargowej, której weryfikacja stanowi zasadniczy obowiązek sądów administracyjnych i warunek przystąpienia do merytorycznego rozpoznania wniesionego środka zaskarżenia. Istotą legitymacji skargowej jest uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Brak legitymacji skargowej jest przeszkodą skutecznie uniemożliwiającą przeprowadzenie merytorycznej kontroli wydanych przez organ aktów bądź dokonanych czynności.
Weryfikacji tej dokonuje się w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z dyspozycji wskazanego przepisu wynika, że legitymacja skargowa organizacji społecznej, w niniejszej sprawie izby gospodarczej, stanowi odrębną kategorię prawną poddaną szczególnym uwarunkowaniom. Zależy bowiem od wykazania związku materialnoprawnego celów statutowych organizacji z przedmiotem postępowania oraz od jej uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, czyli efektu zastosowania przez organ administracji art. 31 § 1 k.p.a. i dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. W ramach oceny legitymacji skargowej w powyższym trybie sądy administracyjne są nie tylko uprawnione, ale i zobowiązane do weryfikacji legalności dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na zasadach art. 31 § 1 k.p.a. Sądy administracyjne są bowiem ustrojowo powołane do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), której kompleksowy charakter w pierwszej instancji sądowoadministracyjnej potwierdza dyspozycja art. 134 § 1 p.p.s.a. przesądzającego o niezwiązaniu sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oznacza to, że normy art. 31 § 1 k.p.a. nie mogą zostać pominięte w toku oceny legitymacji skargowej organizacji społecznej przed sądem administracyjnym, a wręcz przeciwnie wszystkie przesłanki dopuszczenia tam określone winny być na tym etapie szczegółowo zweryfikowane. Samo formalne dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym nie daje z mocy prawa legitymacji do wniesienia skargi, a sąd administracyjny nie jest związany postanowieniem wydanym przez organ administracji w tym zakresie. Sąd administracyjny badając legitymację organizacji społecznej wnoszącej skargę w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby, nie może więc poprzestać na stwierdzeniu, że organizacja ta została dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym, ale jest zobowiązany do zbadania, czy dopuszczenie to było uzasadnione jej celami statutowymi i czy przemawiał za tym interes społeczny.
W konsekwencji, choć przepis art. 50 § 1 k.p.a. nie wymienia przesłanki interesu społecznego jako kryterium legitymacji procesowej organizacji społecznej, element ten nie może być pominięty, ponieważ zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym warunkowane jest zgodnością z celami statutowymi organizacji oraz jej działaniem w interesie społecznym. Istota dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie innych osób tkwi zatem w materialnoprawnym związku ściśle interpretowanych jej celów statutowych z przedmiotem postępowania oraz w działaniu w interesie społecznym, który nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków oraz nie może pozostawać w wyraźnej sprzeczności z interesem stron. W doktrynie wyrażono stanowisko, że "(...) Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu – nie można go stawiać ponad interesami stron" (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, s. 32, podobnie NSA w wyroku z 20 kwietnia 2021 r., III OSK 85/21).
W rozpoznawanej sprawie Sąd a quo, w oparciu o przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a., trafnie zaprzeczył związkowi celów statutowych P. z przedmiotem postępowania oraz wykluczył możliwość uznania, że organizacja ta działa w interesie społecznym.
Kluczowy w powyższym zakresie jest zidentyfikowany w świetle przepisów art. 5 ust. 2 i art. 10 ust. 2 u.z.z. przedmiot niniejszego postępowania obejmujący stwierdzenie reprezentatywności organizacji zbiorowego zarządzania w zakresie praw do artystycznych wykonań utworów muzycznych i słowno-muzycznych na określonych polach eksploatacji. W świetle tak scharakteryzowanego przedmiotu postępowania należało ocenić cel statutowy P., jak i działanie w interesie społecznym.
Przepis art. 5 ust. 2 u.z.z. stanowi, że w zakresie, w jakim art. 21-213, art. 25 ust. 4 oraz art. 70 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych przewidują obowiązek zawarcia umowy lub zapłaty wynagrodzenia za pośrednictwem organizacji zbiorowego zarządzania, prawami danej kategorii uprawnionych do danego rodzaju utworów lub przedmiotów praw pokrewnych na danym polu eksploatacji, którzy nie zawarli umowy o zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi z żadną organizacją, zbiorowo zarządza ta organizacja, która jest reprezentatywna w odniesieniu do tych praw. Zgodnie z art. 10 ust. 2 u.z.z. jeżeli zezwolenie na zbiorowe zarządzanie prawami danej kategorii uprawnionych do danego rodzaju utworów lub przedmiotów praw pokrewnych na danym polu eksploatacji posiada więcej niż jedna organizacja zbiorowego zarządzania, organizacją reprezentatywną jest ta, która w tym zakresie reprezentuje największą liczbę uprawnionych na podstawie umowy o zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi oraz umowy o reprezentacji. Powyższe przepisy są wyrazem dążenia do uporządkowania kwestii zarządzania prawami niepowierzonymi żadnej organizacji w przypadkach, w których pośrednictwo jest obowiązkowe, zarówno przy zawarciu umowy, jak i zapłacie wynagrodzenia. Zarządzanie prawami autorskimi i prawami pokrewnymi obejmuje udzielanie licencji użytkownikom, kontrolowanie użytkowników, monitorowanie korzystania z praw, egzekwowanie praw autorskich i praw pokrewnych, pobieranie przychodów z praw z tytułu ich eksploatacji oraz podział między podmiotami uprawnionymi należnych im kwot. Podstawowym zadaniem organizacji jest zatem udzielanie licencji i pobór wynagrodzeń od użytkowników, a następnie podział i wypłata zainkasowanych środków pomiędzy uprawnionych. Organizacje działają co do zasady na podstawie powierzenia praw albo upoważnienia udzielonego przez uprawnionych, ale w wielu przypadkach - dla zapewnienia możliwości korzystania z szerokiego czy wręcz globalnego repertuaru - przepisy prawa uprawniają organizacje do reprezentowania także repertuaru niepowierzonego. Temu służyć ma instytucja reprezentatywności, umożliwiającej organizacji reprezentatywnej zarząd prawami niepowierzonymi w interesie uprawnionych, którzy ze względu na skalę eksploatacji praw, nie byliby w stanie samodzielnie kontrolować ich wykorzystania lub egzekwować należnego wynagrodzenia. Rozszerzony zarząd zbiorowy polega zatem na prowadzeniu zarządu, obok praw powierzonych organizacjom przez podmioty uprawnione, także prawami podmiotów, które nie zawarły umowy o zarząd z żadną organizacją i umożliwia ochronę ich interesów poprzez pobieranie wynagrodzenia z tytułu korzystania z ich utworów.
Reprezentatywność jest w istocie jednym z rozwiązań w systemie zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i pokrewnymi służącym uprawnionym w rozumieniu art. 3 pkt 4 u.z.z., a irrelewantnym względem sfery prawnej użytkowników (art. 3 pkt 10 u.z.z.), których obowiązki związane z eksploatacją praw autorskich i pokrewnych są niezależne od podmiotu zarządzającego tymi prawami, albowiem wynikają z mocy samego prawa, tj. z przepisów u.p.a.p.p. Wybór spośród kilku organizacji zarządzania tej, która jest reprezentatywna w rozumieniu art. 10 ust. 2 u.z.z., pozostaje bez wpływu na sytuację prawną użytkowników zobowiązanych do kooperacji z właściwą organizacją w celu zadośćuczynienia prawnym wymogom eksploatacji praw autorskich i pokrewnych (uzyskanie licencji, zapłata wynagrodzenia).
W tych uwarunkowaniach celów ustawowych oraz statutowych działalności skarżącej Izby nie sposób powiązać z przedmiotem postępowania tak, aby relacja ta kreowała jej legitymację procesową w przedmiotowym postępowaniu. Z mocy art. 1 i 2 ustawy z dnia 30 maja 1998 r. o izbach gospodarczych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 579) wynika, że izby powołane są do reprezentacji interesów gospodarczych zrzeszonych w niej przedsiębiorców, a ze statutu P. wynika, że jest ona organizacją samorządu gospodarczego reprezentującą interesy gospodarcze zrzeszonych w niej przedsiębiorców (§ 1 pkt 4).
Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, biorąc pod uwagę charakter Izby jako reprezentującej i chroniącej interesy gospodarcze zrzeszonych w niej członków (użytkowników praw autorskich), że cele P. określone w statucie nie są zbieżne z przedmiotem postępowania, który dotyczy stwierdzenia reprezentatywności określonej organizacji zbiorowego zarządzania prawami do artystycznych wykonań utworów muzycznych i słowno-muzycznych. Decyzja stwierdzająca reprezentatywność określonej organizacji do danego rodzaju utworów lub przedmiotów praw pokrewnych na danym polu eksploatacji implikuje po stronie użytkowników wyłącznie obowiązek do współdziałania z nią w procesie eksploatacji tych konkretnych praw na konkretnym polu. Natomiast nie zwalnia ich z obowiązków zgodnego z prawem korzystania z praw autorskich i praw pokrewnych, na podstawie umów licencyjnych i za wynagrodzeniem, co wynika z przepisów u.p.a.p.p.
Przedmiotowe postępowanie nie dotyczy praw i obowiązków członków P. Obowiązki członków związane z korzystaniem z utworów i przedmiotów praw pokrewnych określają bowiem u.p.a.p.p. O ile wpływ na sferę prawną użytkowników mogą mieć, w określonych okolicznościach, rozstrzygnięcia dotyczące tabel stawek wynagrodzeń, którego dotyczyła powoływana przez P. sprawa o sygn. akt II OSK 2445/19, co potwierdza regulacja rozdziału 5 u.z.z. zatytułowanego "Relacje organizacji zbiorowego zarządzania z użytkownikami", o tyle wpływu takiego nie ma decyzja w przedmiocie reprezentatywności. Zrzeszeni członkowie P. nie są członkami organizacji zbiorowego zarządzania, a stwierdzenie reprezentatywności nie wpływa na istnienie ich obowiązków związanych z korzystaniem z utworów lub przedmiotów praw pokrewnych.
Zarówno z uzasadnienia projektu u.z.z., jak i z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/26/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i prawami pokrewnymi oraz udzielania licencji wieloterytorialnych dotyczących praw do utworów muzycznych do korzystania online na rynku wewnętrznym (Dz.U.UE.L.2014.84.72), którą wdraża u.z.z. wynika, że w interesie społecznym leży prawidłowe działanie systemu zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i pokrewnymi. System ten ma bowiem na celu z jednej strony zapewnienie odpowiedniej ochrony uprawnionym z tytułu tych praw, z drugiej zaś ułatwienie legalnego dostępu do utworów i przedmiotów praw pokrewnych użytkownikom. Zatem w interesie społecznym nie leży sytuacja, w której w odniesieniu do określonej kategorii praw, na danym polu eksploatacji, utrzymywać się będzie sytuacja konkurujących w zakresie zarządzania zbiorowego organizacji, mogąca prowadzić w istocie do utrudnień w efektywnym zarządzaniu tymi prawami i obniżyć standard ochrony uprawnionych do wygrodzenia za korzystanie z ich praw. Choć taki stan byłby może pożądany z punktu widzenia interesów ekonomicznych członków P. to jednak nie leży on w interesie społecznym uprawnionych, wykonawców, użytkowników i odbiorców dóbr kultury.
Oceniając zarówno cele P., jak i działanie Izby w interesie społecznym w świetle tak scharakteryzowanego przedmiotu postępowania Sąd a quo sformułował trafne stanowisko, że skarżącą niezasadnie dopuszczono do udziału w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji nie posiada ona legitymacji procesowej uprawniającej do zainicjowania sądowej kontroli legalności.
W powyższym zakresie Sąd orzekający podzielił jako reprezentatywne stanowisko oraz ocenę prawną statusu skarżącej Izby wyrażoną w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 71/23, w której Naczelny Sąd Administracyjny kontrolował wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę P. na postanowienie o odmowie dopuszczenia Izby do udziału w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na zbiorowe zarzadzanie prawami autorskimi. We wskazanym judykacie wyeksponowano wyłącznie pośredni związek interesów gospodarczych członków Izby z przedmiotem postępowania o zezwolenie na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi i pokrewnymi przejawiający się tylko w wyznaczeniu podmiotu wykonującego cudze prawa, który nie uzasadnia jej udziału w takim postępowaniu również z punktu widzenia interesu społecznego wyrażającego się w potrzebie szybkiego rozstrzygnięcia o zezwoleniach wykonywanych przez organizacje zbiorowego zarządzania dla zbiorowej korzyści uprawnionych. Jest to równie istotne w niniejszej sprawie, w której za priorytetową należy uznać potrzebę wyłonienia organizacji reprezentatywnej mogącej realizować ustawowe zadania w obszarze zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i pokrewnymi.
W konsekwencji, rozstrzygniecie Sądu pierwszej instancji w odniesieniu do skargi P. podjęte na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest prawidłowe, a sformułowane w skardze kasacyjnej podstawy obejmujące naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. okazały się niezasadne, co spowodowało jej oddalenie na podstawie z art. 184 p.p.s.a.
Oddalenie skargi z powodu stwierdzenia braku legitymacji skargowej P. nie nosi znamion naruszenia przepisów Konstytucji RP, w tym tych objętych podstawami kasacyjnymi, tj. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 2. Naruszenia prawa do sądu nie można bowiem upatrywać w określeniu przez ustawodawcę przesłanek procesowych skutecznego wszczęcia postępowania sądowego, do których zalicza się obok zdolności sądowej, zdolności procesowej również legitymację skargową. Dostęp do sądu może bowiem nastąpić wyłącznie w ramach określonego postępowania, regulowanego normami prawa procesowego przez ustawodawcę. Przesłanki te są elementem konstytucyjnego standardu prawa do sądu, a nie jego ograniczeniami. Stanowisko Sądu quo nie jest również przejawem nierównego traktowania organizacji społecznych, albowiem konstytucyjny nakaz równego traktowania podmiotów aktualizuje się wówczas, gdy pozostają one w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej. Przywoływane przez P., jako reprezentatywne w zakresie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, stanowisko NSA wyrażone w sprawie o sygn. akt II OSK 2445/19 nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem zapadło w sprawie odmiennej przedmiotowo, dotyczącej zatwierdzenia stawek wynagrodzeń dla organizacji zbiorowego zarządzania za korzystanie z artystycznych wykonań objętych zbiorowym zarządzaniem. Interes Izby w tego rodzaju sprawach winien być oceniany odmiennie niż w sprawach dotyczących reprezentatywności ze względu na przepisy rozdziału 5 u.z.z. regulujące wyraźnie relacje organizacji zbiorowego zarządzania z użytkownikami.
W sytuacji, gdy prawo do sądu organizacji społecznej poddane zostało w procedurze sądowoadministracyjnej szczegółowej regulacji przewidującej dopuszczalne wymagania uzależniające skuteczne uruchomienie postępowania sądowego, poddanie temu reżimowi organizacji społecznej, której wynik okazał się dla niej niekorzystny, nie świadczy o zbagatelizowaniu którejkolwiek z zasad wynikających z przepisów art. 45 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP.
Powyższego stanowiska nie podważa dopuszczona w orzecznictwie i doktrynie kategoria legitymacji skargowej wywodzonej z przepisów prawa procesowego, obejmująca sytuacje, gdy uprawnienie do zaskarżenia przysługuje podmiotowi niebędącemu stroną w znaczeniu materialnoprawnym, ale z którego wyłącznej inicjatywny wszczęto postępowanie bądź uruchomiono kontrolę instancyjną. Wówczas taki podmiot niezależnie od tego, czy decyzja dotyczy jego interesu prawnego czy też spełnione zostały przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu z art. 31 § 1 k.p.a., ma uprawnienie do zaskarżenia decyzji do sądu. W niniejszej sprawie nie występuje legitymacja skargowa Izby wywodzona z przepisów procesowych, albowiem kontrolowane postępowanie wszczęto z urzędu, a decyzja Ministra stała się ostateczna również po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpoznania sprawy przez obie zaangażowane organizacje zbiorowego zarządzania. Z tego wynika, że nie doszło do takiego procesowego utrwalenia pozycji P., które uzasadniałoby potrzebę zweryfikowania decyzji merytorycznej wskutek jej skargi do sądu administracyjnego.
W istniejącej w tej sprawie konfiguracji procesowej, gdy do postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu dopuszczono organizację społeczną (która nie dała asumptu ani do wszczęcia postępowania ani nie stanowiła podmiotu wyłącznie inicjującego administracyjny tok instancji) to wynik sprawy odzwierciedlony w zaskarżonej decyzji nie może być kwestionowany merytorycznie przez organizację, której legitymację skargową na etapie badania jej skargi w trybie art. 50 § 1 p.p.s.a. oceniono negatywnie. Na tym właśnie etapie następuje weryfikacja prawidłowości dopuszczenia organizacji w postępowaniu administracyjnym i negatywny jej wynik kończy sprawę ze skargi takiego podmiotu uniemożliwiając przejście do merytorycznego badania legalności decyzji, co nie następuje z uszczerbkiem dla kontroli legalności, albowiem ta może być uruchomiona wyłącznie skargą uprawnionego podmiotu.
Wobec stwierdzenia, że skarżąca Izba nie posiada legitymacji skargowej umożliwiającej skuteczne zainicjowanie kontroli legalności zaskarżonej w sprawie decyzji administracyjnej pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej P. zmierzające do poważenia jej legalności nie mogły podlegać rozpatrzeniu.
Rozpoznając natomiast skargi S. i Z. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., uznać należało za zasadne, albowiem Sąd pierwszej instancji zaakceptował decyzję w zaskarżonej części podjętą z naruszeniem wskazanych reguł procesowych. Przy tym podkreślić należy, że ze względu na określony przez każdą ze stron zakres zaskarżenia sądowa kontrola legalności obejmowała zaskarżoną decyzję w części stwierdzającej reprezentatywność w zakresie praw do artystycznych wykonań utworów muzycznych i słowno-muzycznych Z. na polu eksploatacji – utrwalania i zwielokrotnianie (pkt 1 ppkt 1 i 2 decyzji organu pierwszej instancji), a S. na polu eksploatacji – wprowadzanie do obrotu (pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji).
Należy zauważyć, że sądowa kontrola działania organów w zakresie postępowania wyjaśniającego wyraża się w ocenie przez Sąd, czy organy w konkretnych realiach sprawy nie uchybiły przepisom postępowania, co oznacza ocenę pod względem legalności. Sąd administracyjny, nie tyle dokonuje własnych ustaleń niezbędnych do wydania aktu stosowania prawa, co ocenia, czy organy zgodnie z przepisami postępowania zebrały materiał sprawy i ustaliły stan faktyczny. Przede wszystkim chodzi tu o kontrolę, czy w procesie obejmującym dokonywanie ustaleń faktycznych organowi nie można przypisać dowolności oraz o zweryfikowanie, czy ustalenia mają pokrycie w kompletnym, zgromadzonym zgodnie z regułami kodeksowymi oraz w sposób wyczerpujący zbadanym materiale (art. 7 i 77 k.p.a.), ocenionym zgodnie z regułami prawidłowego rozumowania w całokształcie materiału konkretnej sprawy (art. 80 k.p.a.). Innymi słowy, w ramach oceny legalności badaniu podlega skonkretyzowany w realiach sprawy sposób, w jaki organy zgromadziły i zbadały materiał sprawy, a także, czy zaistniały warunki do wydania decyzji o określonej treści i kierunku rozstrzygnięcia.
Zakres koniecznych ustaleń faktycznych w sprawie jest zdeterminowany prawem materialnym, albowiem decyzja administracyjna stanowi formę, w której dokonują się akty stosowania prawa materialnego w wyniku rozpatrzenia konkretnej sprawy. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.), podniesiony do rangi zasady ogólnej postępowania administracyjnego, jest zatem obowiązkiem zrelatywizowanym do określonych norm prawa materialnego, które określają zakres relewantnych do jego stosowania ustaleń faktycznych. Kontrola prawidłowości zakresu ustaleń faktycznych niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dokonuje się w konsekwencji w odniesieniu do określonych norm prawa materialnego, które mogłyby mieć w sprawie zastosowanie. Powyższe oznacza, że, o ile zawsze pozostaje aktualny generalny obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to w ramach kontroli legalności działania administracji przez sądy skarga może być uwzględniona zgodnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy naruszenie tego obowiązku dokładności i uchybienie w ten sposób przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co ma miejsce w niniejszej sprawie.
Tytułem wstępu wskazać należy, że istota zagadnienia, które legło u podstaw zaskarżonej decyzji, uregulowane zostało w art. 5 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 i art. 137 ust. 2 u.z.z. Przedmiot postępowania i okoliczności istotne dla stwierdzenia reprezentatywności określonej organizacji zbiorowego zarządzania określa wyżej już przytoczony in extenso przepis art. 10 ust. 2 u.z.z. Jego zastosowanie aktualizuje się, jeżeli w stosunku do tej samej kategorii uprawnionych, tego samego rodzaju utworów i tego samego pola eksploatacji działa więcej niż jedna organizacja zbiorowego zarządzania. Wówczas dla stwierdzenia, która z nich winna zarządzać prawami tych, z którymi nie zawarto umów o zarządzanie lub reprezentację, przeprowadza się postępowanie, w toku którego należy wyłonić organizację "reprezentatywną", czyli uprawnioną do zarządzania prawami niezrzeszonych. Przepis art. 10 ust. 2 u.z.z. za reprezentatywną uznaje organizację, która "w tym zakresie" (tzn. w stosunku do danej kategorii uprawnionych, danego rodzaju utworów i danego pola eksploatacji) reprezentuje największą liczbę uprawnionych na podstawie upoważnienia umownego. Rozwiązanie problemu konfliktu kompetencji dwóch lub więcej organizacji opiera się zatem na jednoznacznym i wyrazistym kryterium liczby uprawnionych reprezentowanych przez daną organizację na podstawie umowy o zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi oraz umowy o reprezentacji.
W ten sposób wyznaczony kierunek postępowania wyraźnie określił zadania właściwego w tej sprawie Ministra, na którym spoczął obowiązek ustalenia organizacji, która w zakresie praw do artystycznych wykonań utworów muzycznych i słowno-muzycznych reprezentuje największą liczbę uprawnionych na podstawie umów na poszczególnych polach eksploatacji. W tym zakresie organ zobowiązany był podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie niezbędnego materiału dowodowego oraz rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a przez pojęcie dowodu należy rozumieć środek dowodowy, a zatem ten środek, który umożliwia dowodzenie, a więc pozwala na przekonanie się o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów, a tym samym o prawdziwości względnie nieprawdziwości twierdzeń o tych faktach (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis/el. 2024). Przy tym stwierdzić należy, że prawidłowe ustalenia faktyczne można poczynić wyłącznie w oparciu o dowody przeprowadzone w zgodzie z zasadami wynikającymi z k.p.a.
Przyjęcie w k.p.a. koncepcji otwartego katalogu środków dowodowych, ograniczonych włącznie zgodnością z prawem, i braku różnicowania ich wagi procesowej nie oznacza, że wszystkie należy traktować w jednakowy sposób. Preferowane są przede wszystkim środki dowodowe cechujące się swoistym obiektywizmem, tj. dokumenty, zeznania świadków, oględziny, opinie biegłych. Z mocy art. 86 k.p.a. wyjaśnienia strony mają charakter dowodu subsydiarnego, i w tym z kolei świetle należy rozpatrywać i oceniać oświadczenia stron, dopuszczone przez art. 75 § 2 k.p.a. jako szczególny środek dowodowy możliwy do wykorzystania wyłącznie pod ściśle określonymi warunkami.
Środek dowodowy w postaci oświadczenia stron został wykorzystany przez organ w niniejszym postępowaniu w istocie jako jedyne źródło informacji o faktach relewantnych dla stwierdzenia reprezentatywności organizacji zbiorowego zarządzania. Każda ze skarżących organizacji zbiorowego zarządzania, na wezwanie organu, przedłożyła dane odnośnie liczby reprezentowanych uprawnionych na podstawie umów o zarządzanie i reprezentację. Oświadczenia te podlegały w toku postępowania modyfikacjom. Wnioski organizacji oraz P. zgłaszane w postępowaniu o uzupełnienie materiału poprzez przedłożenie umów stanowiących podstawę zarządzania prawami bądź ich zestawienia w celu wyjaśnienia notyfikowanych wątpliwości co do rzetelności i prawdziwości podanych informacji nie zostały przez organ uwzględnione. Organ uznał bowiem, że przedłożone przez organizacje dane nie budzą jego wątpliwości, są znane nawzajem poszczególnym organizacjom, a sprostanie wnioskom o przeprowadzenie dowodu z umów o zarządzanie i reprezentację, na podstawie których działają organizacje, jest technicznie niemożliwe ze względu na ich ilość, która sparaliżowałaby prowadzone przez organ postępowanie.
Argumentację tą podzielił Sąd a quo oddając skargę i stwierdzając, że oświadczenia organizacji korzystają z domniemania prawdziwości, a ich odebranie od organizacji nie wymagało pouczenia ich o odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko organu i Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest nieprawidłowe.
Skoro organ zdecydował się poczynić ustalenia faktyczne na podstawie oświadczenia stron, którego uwarunkowania są ściśle określone w k.p.a., to powinien był ten reżim zachować, zwłaszcza w sytuacji, w której dochodzi do rozstrzygania o konkurencyjnych interesach obu organizacji, bo tylko w warunkach krzyżowania się ich uprawnień do zarządzania prawami na tych samych polach eksploatacji, dochodzi do zastosowania art. 10 ust. 2 u.z.z. Możliwość skorzystania z art. 75 § 2 k.p.a. nie oznacza przyzwolenia na rezygnację z obowiązku zachowania wysokich standardów postępowania wynikających z zasad określonych z przepisach k.p.a.
Zgodnie z art. 75 § 2 k.p.a., jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 stosuje się odpowiednio. Z tego wynika, że strona może złożyć oświadczenie o określonych faktach, wówczas gdy nie wymagają one urzędowego potwierdzania (nie odwrotnie, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), oraz pod warunkiem złożenia go pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania, o zasadach której organ zobowiązany jest pouczyć stronę (art. 83 § 3 k.p.a.). Uprzedzenie o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznanie jest warunkiem odpowiedzialności (art. 233 § 2 kodeksu karnego) zabezpieczającym prawdziwość i wartość dowodową oświadczenia. Tylko w ten sposób pozyskane oświadczenia obejmujące informacje istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mogłyby stanowić wartościowy materiał dowodowy.
Tymczasem organ wzywając strony do złożenia wyjaśnień nie uprzedził, że winno to nastąpić pod wskazanym rygorem z informacją o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Co więcej, z ww. przepisu wynika, że takie oświadczenie winna złożyć strona, gdyż jest to czynność, którą strona obowiązana jest dokonać osobiście. Pełnomocnik nie może w imieniu strony składać tego rodzaju oświadczenia, co miało natomiast miejsce w przypadku Z., którego oświadczenia podpisywał pełnomocnik.
Nie można było przy tym podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie domniemania prawdziwości złożonych oświadczeń. Przede wszystkim z tego powodu, że nie można było ich skonfrontować z innymi dowodami, które składałyby się na całokształt materiału, bo ich nie przeprowadzono, i na tej podstawie wywieść tezę, że nie pozostają z nimi w oczywistej sprzeczności czy że są z nimi spójne a zatem wiarygodne. Ponadto, strony wzajemnie kwestionowały dane przedstawiane w oświadczeniach. W takiej sytuacji, organ nie ma prawa bez wyjaśnienia wytykanych nieścisłości wydać decyzji, a tak się w tej sprawie stało. Przy tym przyjętego sposobu procedowania organu nie może usprawiedliwiać fakt, że zezwolenia na zbiorowe zarządzanie udziela się organizacji, która daje rękojmię należytego wykonywania zbiorowego zarządzania prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.z.z.). Powyższe uregulowanie nie kreuje domniemania prawdziwości oświadczeń organizacji i nie oznacza a limine, że każde oświadczenie organizacji jest wiarygodne.
W sposób oczywisty zignorowano bowiem wnioski stron postępowania o przeprowadzenie dodatkowych dowodów, w tym nie tylko o przedłożenie wszystkich umów o zarządzanie i reprezentację dla potwierdzenia ilości reprezentowanych, ale również zestawienia tych umów ze szczegółowym ich opisaniem poddającym się weryfikacji. Skoro bowiem podstawą stwierdzenia reprezentatywności jest ilość uprawnionych reprezentowanych na podstawie umów w odniesieniu do danej kategorii uprawnionych do danego rodzaju utworów lub przedmiotów praw pokrewnych na danym polu eksploatacji to weryfikacja ilości reprezentowanych winna być dokonana z uwzględnieniem poszczególnych kategorii uprawnionych, danego rodzaju utworów i przedmiotów praw pokrewnych oraz poszczególnych pól eksploatacji, a dane w tym zakresie stanowią zasadniczy trzon ustaleń faktycznych w tej sprawie.
W świetle art. 78 § 1 k.p.a. ustalając fakty mające znaczenie dla sprawy, organ obowiązany jest rozważyć wnioski strony, zwłaszcza jeśli zmierzają one do podważenia okoliczności wynikających z dotychczas zgromadzonych dowodów. Z. w toku postępowania konsekwentnie dążył do wyjaśnienia pojawiających się – jego zdaniem - nieścisłości w zakresie wskazywanych przez S. w oświadczeniach ilości reprezentowanych w porównaniu z danymi ujawnionymi w ich corocznych sprawozdaniach z działalności, zwłaszcza w zakresie ilości reprezentowanych uprawnionych na podstawie umów o reprezentację z zagranicznymi organizacjami zbiorowego zarządzania. W tym zakresie Z. domagał się przedstawienia zestawienia umów o reprezentację ze wskazaniem pól eksploatacji, które pozwoliłoby na weryfikację poprawności danych zwłaszcza w zakresie ilości uprawnionych reprezentowanych na polu wprowadzenia do obrotu. Z kolei S., powziąwszy zastrzeżenia odnośnie stwierdzenia reprezentatywności Z. na polu utrwalania i zwielokrotniania, domagał się wyjaśnienia metodologii weryfikacji ilości uprawnionych reprezentowanych na podstawie umów podanych w tym zakresie przez obie organizacje, zarzucając brak uwzględnienia uprawnionych do wynagrodzenia w trybie art. 20 u.p.a.p.p. (z tytułu dozwolonego użytku prywatnego) reprezentowanych przez S. oraz brak rozróżnienia ilości poszczególnych uprawnionych w odniesieniu do poszczególnych kategorii dóbr i poszczególnych pól eksploatacji. S. podkreślił potrzebę zapoznania się z treścią i szczegółowymi warunkami umów o zarządzanie i reprezentację w celu sprawdzenia oświadczeń Z. ze stanem rzeczywistym.
W sytuacji, gdy strony powołują się na określone i ważkie dla nich okoliczności, zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i wyjaśnienia kwestii dostrzeżonych przez strony zwłaszcza o przeciwstawnych interesach, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji.
Zaakceptowanie powyższych uchybień przez Sąd pierwszej instancji w zakresie objętym zaskarżeniem doprowadziło do uwzględnienia skarg kasacyjnych Z. i S. i uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a., a dostatecznie wyjaśniona istota tej sprawy umożliwiła jej rozstrzygnięcie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 21 grudnia 2020 r. w części obejmującej stwierdzenie reprezentatywności w zakresie praw do artystycznych wykonań utworów muzycznych i słowno-muzycznych Z. na polu utrwalania i zwielokrotnianie (pkt 1 pkkt 1 i 2) i S. na polu wprowadzanie do obrotu (pkt 2). Ponownie rozpoznając sprawę reprezentatywności wskazanych organizacji w zakresie praw do artystycznych wykonań utworów muzycznych i słowno-muzycznych na polach utrwalania i zwielokrotniania oraz wprowadzania do obrotu organ zobowiązany będzie do powtórzenia czynności wyjaśniających w sposób zgodny z zasadami określonym w k.p.a. i pozyskania dowodów niewątpliwie potwierdzających ilość reprezentowanych uprawnionych na poszczególnych polach eksploatacji oraz metodologię weryfikacji tych kluczowych danych. Tylko postępowanie wyjaśniające spełniające standardy dowodowe określone w k.p.a. może dostarczyć materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie nietrafny okazał się jednak zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., wedle którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy zawiera kwestionowany skargami kasacyjnymi wyrok. Przy pomocy zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można bowiem skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd wojewódzki stanu faktycznego czy też prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego. Nie doszło również o naruszenia norm objętych przepisami art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 p.u.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935), zwanego dalej rozporządzeniem, a o kosztach postępowania sądowego na rzecz każdej ze skarżących kasacyjnie organizacji zbiorowego zarządzania NSA orzekł w punktach 4 i 5 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia.