II OSK 209/23

II OSK 209/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Jan Szuma /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Ke 378/22 - Wyrok WSA w Kielcach z 2022-09-06
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 § 1 pkt 1, art. 7 i art. 77 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski, Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), sędzia WSA (del.) Jan Szuma, Protokolant: asystent sędziego Barbara Kowalska, po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 378/22 w sprawie ze skargi T. Ś. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2022 r. nr WINB-WOA.7721.14.28.2022 w przedmiocie nakazu wykonania obowiązków oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 378/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę T. Ś. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 12 maja 2022 r., znak WINB-WOA.7721.14.28.2022, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 11 marca 2022 r., znak PINB-SO.5160.4.2019.IV, o odmowie wydania decyzji nakazującej wykonanie obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej "P.b.") – w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie remontu i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] , w obrębie [...], przy ul. [...] w K..
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. Ś., zarzucając naruszenie
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") przez niezastosowanie w sprawie, to jest nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego zmierzającego do precyzyjnego ustalenia zakresu przeprowadzonych robót budowlanych oraz czasu ich dokonania, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowe ustalenie w wyniku postępowania dowodowego, że na konkretne roboty wymagane było pozwolenie lub zgłoszenie, czyniłoby istotnym zagadnienie posiadania przez inwestora zgody innych współwłaścicieli na te roboty;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 80 K.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy Wojewódzki Inspektor dokonał dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności bezkrytycznie przyjął oświadczenie mgr. inż. M. W. z dnia 7 lipca 2021 r., że prace wykonane w latach 2002-2015 w obiekcie przy ul. [...] w K. zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej;
3. art. 151 P.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarga powinna zostać uwzględniona;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (dalej "P.b.") przez bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organy polegającego na niezastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej "P.b.") w sytuacji, gdy nie ma możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, gdyż inwestor nie miał i nie ma zgody współwłaścicieli do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co jest konieczne w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. przez bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organy administracji polegającego na zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w następstwie oceny przeprowadzonych robót budowlanych przez pryzmat obecnie obowiązujących przepisów P.b. (w zakresie robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia), podczas gdy przeprowadzone roboty budowlane należało ocenić przez pryzmat przepisów P.b. obowiązujących w chwili wykonania tych robót.
Wskazując na powyższe T. Ś. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz wystąpił o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W piśmie procesowym z dnia 9 czerwca 2025 r. pełnomocnik T. Ś. oświadczył, że jego mocodawca, w związku ze zniesieniem współwłasności działki nr [...] , utracił interes prawny w toczącym się postępowaniu. Wyjaśnił, że postanowieniem Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt I Ns 968/20, zatwierdzony został podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na działki nr [...] i [...]. Działkę nr [...] otrzymał na własność M. Ś., a działka nr [...] została przyznana na własność T. Ś. Pełnomocnik dodał, że T. Ś. nie jest już współwłaścicielem nieruchomości, na której znajduje się budynek stanowiący przedmiot postępowania administracyjnego przed organami nadzoru budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.
Tytułem wstępu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że złożone na dzień przed rozprawą (wyznaczoną na dzień 10 czerwca 2025 r.) oświadczenie zawarte w piśmie pełnomocnika T. Ś. z dnia 9 czerwca 2025 r. oraz przedstawione tam fakty nie tamują rozpoznania skargi kasacyjnej. Przede wszystkim T. Ś. nie cofnął skargi kasacyjnej, choć jego wypowiedzi mogą świadczyć o ustaniu po jego stronie interesu w jej popieraniu. Doszło bowiem do podziału działki nr [...] i przyznania wydzielonych części odpowiednio M. Ś. i T. Ś. , gdzie T. Ś. otrzymał niezabudowaną część nieruchomości. Ponadto w przypadku niniejszej sprawy, z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji (odmownej), skierowanej do T. Ś. jako wnioskodawcy występującego do organów nadzoru budowlanego o podjęcie czynności (wcześniej współwłaściciela nieruchomości, obecnie właściciela działki bezpośrednio sąsiadującej), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że opisany podział nieruchomości nie spowodował zmiany podmiotowej w sprawie sądowoadministracyjnej.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz powiązanego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. T. Ś. podniósł, że Sąd pierwszej instancji wadliwie nie uchylił zaskarżonej decyzji, pomimo że jego zdaniem organy nadzoru budowlanego zaniechały precyzyjnego ustalenia zakresu i czasu przeprowadzonych robót budowlanych, co miało uniemożliwić ocenę, czy wymagały one pozwolenia na budowę lub zgłoszenia według przepisów obowiązujących w dacie ich wykonania. Zdaniem skarżącego, prawidłowe ustalenie tej kwestii uczyniłoby istotnym zagadnienie posiadania przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli obiektu budowlanego na te roboty budowlane. Skarżący, formułując go, poprzestaje na ogólnym stwierdzeniu, że remont na przestrzeni lat: w stanie prawnym od dnia 23 grudnia 2010 r. (tekst jednolity P.b. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 – art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b.), w stanie prawnym od dnia 29 listopada 2013 r. (tekst jednolity P.b. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 – art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b.) oraz w stanie prawnym od dnia 8 marca 2016 r. w pewnych przypadkach przebudowa i remont - art. 30 ust. 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2a P.b.) wymagały zgłoszenia. T. Ś. dalej wywodził (motywując korespondujący zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.), że organy oceniły legalność przeprowadzonych robót budowlanych przez pryzmat aktualnie obowiązujących przepisów, podczas gdy powinny to uczynić w oparciu o przepisy z daty ich wykonania.
Jakkolwiek można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Inspektor w uzasadnieniu swojej decyzji odwoływał się do przepisów P.b. w brzmieniu późniejszym i nie analizował, czy poszczególne prace w budynku przy ul. [...] w K. na datę ich wykonania wymagały zgłoszenia, to jednak ten zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku.
Kluczowe w sprawie jest to, że roboty budowlane oceniane były jako wykonane pod kątem zgodności z materialnymi przepisami P.b. i to wiele lat po ich wykonaniu. Przeprowadzono oględziny, a inwestor, na wezwanie organu, przedłożył dwie oceny techniczne sporządzone przez osoby posiadające stosowne uprawnienia. Wnioski płynące z drugiej z tych ocen, autorstwa mgr. inż. M. W., uzupełnionej oświadczeniem z dnia 7 lipca 2021 r., były jednoznaczne: wykonane prace nie naruszyły konstrukcji budynku, zostały zrealizowane zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i nie ma potrzeby przeprowadzania jakichkolwiek prac wzmacniających czy naprawczych. To wiedzie do konkluzji, którą finalnie trafnie przyjęły organy: że w odniesieniu do budynku przy ul. [...] w K. nie zaistniała podstawa do ingerencji ze strony nadzoru budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście zdaje sobie sprawę, że skarga kasacyjna zmierza do wykazania słuszności stanowiska skarżącego na innym polu. Jak zaznaczono wyżej, już formułując zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. T. Ś. eksponował, że ustalenie o potencjalnym obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, bądź dokonania zgłoszenia, implikowałoby ustalenie, że nie dopełnił on również obowiązku wylegitymowania się w stosownym trybie prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rozwijając ten wątek, należy przejść do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., który właśnie na tej kwestii został skoncentrowany i niejako oddaje zasadniczy sens zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarżący w obszernym wywodzie prawnym, wspartym licznymi orzeczeniami sądowymi, dowodził, że brak zgody wszystkich współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych stanowi przeszkodę uniemożliwiającą doprowadzenie tych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co w konsekwencji powinno skutkować wydaniem nakazu przywrócenia stanu poprzedniego. Jakkolwiek przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja dotycząca konieczności posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest co do zasady prawidłowa, to jednak jej zastosowanie w realiach niniejszej sprawy byłoby nieadekwatne.
Wywód skarżącego pomija bowiem zasadniczą dla sprawy okoliczność, a mianowicie, że tryb naprawczy przewidziany w art. 50 i 51 P.b. uruchamiany jest w następstwie stwierdzenia naruszenia przepisów Prawa budowlanego, a celem tego postępowania jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć przede wszystkim zgodność z przepisami P.b., w tym przepisami techniczno-budowlanymi oraz warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, jeśli było wymagane. Tymczasem w niniejszej sprawie, w toku postępowania administracyjnego, nie zidentyfikowano, aby przeprowadzone w latach 2002-2015 roboty budowlane naruszały przepisy P.b., przepisy techniczno-budowlane, bądź inne przepisy prawa administracyjnego, co aktualizowałoby potrzebę ingerencji organów nadzoru budowlanego. Zgromadzony materiał dowodowy, w tym zwłaszcza miarodajne oceny techniczne, jednoznacznie wskazuje, że wykonane roboty budowlane nie naruszają konstrukcji obiektu, zasad wiedzy technicznej ani nie stwarzają zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Skoro zatem obiektywnie roboty budowlane są zgodne z przepisami P.b. i nie wymagają interwencji naprawczej ze strony organu nadzoru, to cała argumentacja skarżącego dotycząca niemożności ich "legalizacji" z powodu braku zgody współwłaściciela staje się bezprzedmiotowa. Kwestia legalizacji robót budowlanych i badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w ogóle się nie aktualizuje, gdyż nie stwierdzono uprzednio, by efekt kontrolowanych robót budowlanych był w jakikolwiek sposób niezgodny z szeroko rozumianym prawem budowlanym. W konsekwencji, skoro nie było podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., to tym bardziej nie mogła zaktualizować się przesłanka do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., czyli nakazu przywrócenia stanu poprzedniego. Taki nakaz mógłby być wydany jedynie w sytuacji, gdyby stwierdzono naruszenie przepisów prawa, a jednocześnie doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie byłoby możliwe. W niniejszej sprawie nie zaistniał jednak pierwszy, podstawowy warunek, to jest stwierdzenie naruszenia przepisów Prawa budowlanego.
Jedyną kwestią "otwartą" pozostaje zatem spór cywilnoprawny pomiędzy współwłaścicielami, dotyczący zarządu rzeczą wspólną w kontekście wykonanych przed laty – w latach 2002-2015 robót budowlanych. Rozstrzyganie tego rodzaju sporów nie należy jednak do właściwości organów nadzoru budowlanego, lecz sądów powszechnych, co trafnie zauważył Wojewódzki Inspektor (s. 8 zaskarżonej decyzji). Wbrew twierdzeniom skarżącego, organy nie zignorowały kwestii prawa własności, lecz prawidłowo uznały, że w ustalonym stanie faktycznym, przy braku naruszeń norm prawa publicznego, nie mają kompetencji do ingerowania w stosunki cywilnoprawne.
Powyższe stanowisko znajduje oparcie w judykaturze. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 1682/21, zaznaczył, że zakresem obowiązywania P.b. objęta jest działalność obejmująca sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, a zawarte w ustawie konstrukcje normatywne nie służą do rozstrzygania sporów, które w istocie dotyczą wykorzystania nieruchomości na cele budowlane w razie braku zgody między współwłaścicielami takiej nieruchomości. Podobnie w wyroku z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2894/12, akcentowano, że funkcją postępowania naprawczego nie jest sprawowanie ochrony właściciela przed wkraczaniem w jego sferę praw cywilnych. Zadaniem organów nadzoru budowlanego jest bowiem nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów P.b., a nie rozstrzyganie konfliktów właścicielskich (zob. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 750/23 oraz z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2493/16). Oczywiście każda sprawa wymaga indywidualnej oceny. Gdyby roboty budowlane, poza naruszeniem sfery uprawnień właścicielskich, jednocześnie naruszały przepisy P.b. (np. techniczno-budowlane) i wymagały interwencji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 P.b., wówczas kwestia aktualnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mogłaby mieć znaczenie. Jednakże niniejsza sprawa ma szczególny charakter, gdyż w toku postępowania nie wykazano, aby którekolwiek z wykonanych robót budowlanych naruszały przepisy P.b. W tych warunkach, przy braku naruszeń norm prawa publicznego, organy nie miały podstaw do ingerowania w stosunki cywilnoprawne z wykorzystaniem instrumentów prawnych z art. 50-51 P.b.
Końcowo dodać trzeba, że nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 80 K.p.a., oparty na twierdzeniu o dowolnej ocenie materiału dowodowego, w szczególności bezkrytycznym przyjęciu oświadczenia autora oceny technicznej. Skarżący kwestionuje wiarygodność tej oceny, jednakże nie przedstawia w tym zakresie przekonujących, merytorycznych kontrargumentów. Podważenie oceny technicznej sporządzonej przez osobę ze stosownymi uprawnieniami, która stanowi kluczowy dowód w sprawie, wymaga wykazania jej wewnętrznej sprzeczności, nielogiczności, niezgodności z zasadami wiedzy technicznej lub pominięcia istotnych dla sprawy okoliczności. Skarga kasacyjna w tym zakresie ogranicza się do polemiki z wnioskami opinii, co nie jest wystarczające do skutecznego zakwestionowania oceny dowodów dokonanej przez organy i zaaprobowanej przez Sąd pierwszej instancji.
Wobec bezzasadności zarzutów skargi kasacyjnej, nie mógł odnieść skutku również zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a., który ma charakter wynikowy.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.