II OSK 2089/22

II OSK 2089/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Grzegorz Antas
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1218/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-03-04
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 146 par. 1 w zw. z art. 6 i art. 35 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1218/21 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 16 sierpnia 2021 r. znak WI-I.7840.5.78.2020.JL/BU w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 marca 2022 r., II SA/Kr 1218/21, oddalił skargę A. N. na decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej "Wojewoda") z dnia 16 sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zaskarżoną decyzją Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania A. N., uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 16 lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji własnej i na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) i stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 8 września 2015 r. została wydana z naruszeniem prawa, lecz nie uchyla się jej z uwagi na upływ czasu.
Od powyższej decyzji Wojewody A. N. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniesioną skargę.
Sąd podniósł, że w przedmiotowej sprawie skarżąca powołała się na fakt, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowieniową przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dopuszczalność uchylenia niekorzystnej dla skarżącej decyzji jest zatem ograniczona upływem 5 lat od dnia doręczenia tej decyzji. W skardze podniesiono zarzut, że określonego w art. 146 § 1 k.p.a. terminu nie należy liczyć od daty doręczenia decyzji ostatecznej stronie, która brała udział w postępowaniu w sytuacji, gdy podstawą wznowienia jest brak udziału strony w postępowaniu. W takiej sytuacji, zdaniem skarżącej, termin należy liczyć od dnia, gdy strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu – dowiedziała się o decyzji.
W ocenie Sądu powyższy zarzut jest niezasadny, a podnoszona w jego ramach argumentacja była już przedmiotem rozstrzygnięcia w sądach administracyjnych. Sąd powołał się na wyrok NSA, w którym wskazano, że przez "doręczenie" decyzji, o jakim mowa w art. 146 § 1 k.p.a., należy rozumieć doręczenie decyzji w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w danym postępowaniu, a więc gdy w ogóle doszło do doręczenia decyzji, przy czym termin, od którego liczy się upływ pięcioletniego okresu, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Nie chodzi tutaj zatem o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Propozycja skarżącej, aby w jej przypadku termin liczyć od dnia, w którym dowiedziała się ona o decyzji, nie ma, zdaniem Sądu, żadnej podstawy legislacyjnej. Analizowany art. 146 § 1 k.p.a. mówi bowiem wyraźnie, że przewidziane tam terminy rozpoczynają bieg w dniu doręczenia lub ogłoszenia decyzji, a nie od chwili, w której strona dowiedziała się o wydaniu decyzji.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. N., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, a także – w obu przypadkach - zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie:
- przepisów prawa materialnego, tj. art. 146 § 1 w zw. z art. 6 i art. 35 § 3 k.p.a. i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że upływ wskazany w tym przepisie terminu 5 lat należy liczyć od doręczenia decyzji dowolnemu uczestnikowi postępowania i odebrania. Przyjęcie, że uchylenie w 2018 r. kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji nie przerwało biegu terminu z art. 146 § 1 k.p.a. i dopuszczalne jest utrzymanie w mocy wcześniej uchylonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa bez sprawdzenia, czy jest ona merytorycznie prawidłowa;
- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 1 § 1 i § 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.) poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonej przez skarżącą decyzji, niezasadne nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to z naruszeniem art. 146 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że upływ wskazany w tym przepisie terminu 5 lat należy liczyć od doręczenie któremukolwiek uczestnikowi postępowania także w przypadku, gdy z wnioskiem o wznowienie postępowania występuje strona, której nie doręczono decyzji co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 146 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że nie jest dopuszczalne uchylenie decyzji, do której złożono wniosek o wznowienie postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji prawidłowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadziłaby do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji.
Skarżąca kasacyjnie wniosła ponadto o skierowanie zagadnienia prawnego polegającego na ustaleniu czy w przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu termin wskazany w art. 146 § 1 "KP" należy liczyć od doręczenia decyzji innemu uczestnikowi postępowania do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów NSA.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Problemem spornym w niniejszej sprawie jest to, jak należy liczyć wskazany w art. 146 § 1 k.p.a. upływ terminu 5 lat w przypadku, gdy z wnioskiem o wznowienie postępowania występuje strona, której nie doręczono decyzji.
Powyższa problematyka była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie tym wskazywano, że upływ terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a., czyli 5 lat od daty doręczenia decyzji, należy liczyć od dnia ostatniego doręczenia decyzji osobom biorącym udział w tym postępowaniu administracyjnym jako strony, nie zaś osobie, która na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. domaga się wznowienia postępowania, której decyzja w postępowaniu, którego dotyczy wniosek o wznowienie postępowania nie była doręczona (por. np. wyroki NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 687/16, LEX nr 2442277; z 26 maja 2022 r., II OSK 1748/19, LEX nr 3391272). Podkreślano ponadto, że termin pięcioletni określony w art. 146 § 1 k.p.a., ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, nie może być on przywrócony, a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu (wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., I OSK 3375/18, LEX nr 3186502). Bieg terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział (wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., II OSK 15/21, LEX nr 3332151).
W pełni podzielając powyższą argumentację stwierdzić trzeba, że określony w art. 146 § 1 k.p.a. termin należy liczyć od daty doręczenia decyzji ostatniej stronie, która brała udział w postępowaniu i to także w przypadku, gdy z wnioskiem o wznowienie postępowania występuje strona, której nie doręczono decyzji.
Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, że w stosunku do osób, którym nie doręczono decyzji, początek terminu z art. 146 § 1 k.p.a. mógłby być liczony nawet po 10 czy 50 latach od doręczenia decyzji pozostałym stronom. Takie jednak stanowisko byłoby sprzeczne z istotą unormowania zawartego w tym przepisie.
Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 146 § 1 w zw. z art. 6 i art. 35 § 3 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 1 § 1 i § 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 146 § 1 k.p.a. nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Nie zasługiwał również na uwzględnienie wniosek skarżącej kasacyjnie o skierowanie do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów NSA zagadnienia prawnego polegającego na ustaleniu czy w przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu termin wskazany w art. 146 § 1 k.p.a. (w skardze kasacyjnej podano "KP", jednak z brzmienia wniosku i okoliczności sprawy wynika, że chodzi o "k.p.a.") należy liczyć od doręczenia decyzji innemu uczestnikowi postępowania.
Zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu.
Jak podkreślano w orzecznictwie NSA, stosownie do art. 187 § 1 p.p.s.a. przesłanką do przedstawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienia jest okoliczność polegająca na pojawieniu się w konkretnej sprawie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości obejmuje taką kwestię prawną, której wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w art. 187 § 1 p.p.s.a. będzie przede wszystkim pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z 15 lutego 2019 r., II OSK 776/17, LEX nr 2644185).
Zagadnienie prawne ujęte we wniosku skarżącej kasacyjnie nie budzi w istocie żadnych wątpliwości i nie powodowało rozbieżności w orzecznictwie. Tym bardziej nie budzi ono wątpliwości poważnych, nastręczających znaczne trudności w wyjaśnieniu tego zagadnienia z powodu możliwości różnego rozumienia art. 146 § 1 k.p.a. Przyjmowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykładnia tego przepisu jest jednolita i ugruntowana, w pełni akceptowana również przez skład orzekający w niniejszej sprawie. W tych okolicznościach brak jest podstaw do przedstawienia objętego wnioskiem zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA.
W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.