II OSK 2086/22

II OSK 2086/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II SA/Ol 286/22 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2022-06-14
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 286/22 w sprawie ze skargi K. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Piszu z dnia 22 kwietnia 2009 r. nr XXXVI/420/09 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 286/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA w Olsztynie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi K. P. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na uchwałę Rady Miejskiej w Piszu z 22 kwietnia 2009 r. nr XXXVI/420/09 (dalej: uchwała, plan, plan miejscowy) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada Miejska w Piszu (dalej: Rada) podjęła 22 kwietnia 2009 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części Pisza, pomiędzy rzeką Pisą, a drogą na plażę miejską.
W skardze do WSA w Olsztynie, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w zakresie obejmującym działkę nr [...] obręb [...], która jest objęta ustaleniami szczegółowymi oznaczonymi w planie miejscowym symbolem: C-30U (§ 33 planu), jako sprzecznych z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) i naruszającymi: 1) zasady zrównoważonego rozwoju oraz ładu przestrzennego ustanowione w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.; 2) dekodowane z zawartej w art. 2 Konstytucji RP klauzuli państwa prawnego zasady zaufania obywateli do państwa, bezpieczeństwa prawnego jednostki, jednoznaczności i określoności prawa; 3) art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. nr 36 poz. 175/1 ze zm.; dalej: Protokół nr 1) ustanawiające ochronę własności i konieczność proporcjonalnej ingerencji we własność. W ocenie skarżącego dopuszczając możliwość zabudowy terenu oznaczonego symbolem C-30U, plan miejscowy powinien wyznaczać obowiązkowo zasady i wskaźniki określone w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie.
WSA w Olsztynie, we wskazanym na wstępie wyroku z 14 czerwca 2022 r. nie uwzględnił skargi. W pierwszej kolejności wyjaśniono, że skarżący jest właścicielem działki nr [...], która jako jedyna położona jest w obszarze planu oznaczonym jako C-30U (teren istniejących usług gastronomicznych i rekreacyjnych). W ocenie sądu I instancji, kluczowy jest § 33 lit. a planu miejscowego, w którym stwierdzono, że adaptuje się istniejące zagospodarowanie z możliwością wymiany budynku w istniejących gabarytach. Wyjaśniono, że przepis ten pozwala na dalsze funkcjonowanie istniejącego na terenie C-30U budynku, ze wskazaniem możliwego sposobu zagospodarowania określonego w § 33 lit. g i h planu lub wymianę budynku w istniejących gabarytach z podaniem możliwego sposobu zagospodarowania określonego w § 33 lit. g i h planu. Tym samym postanowienia planu obejmujące działkę nr [...] leżącą na obszarze C-30U nie przewidują terenów pod nową zabudowę. Zatem nie było obowiązku określania parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy.
Następnie wskazano, że w chwili opracowywania planu działka zabudowana była budynkiem usługowym i sceną drewnianą. Wyjaśniono, że plan miejscowy przewiduje, że adaptuje się istniejące zagospodarowanie terenu usług gastronomicznych i rekreacyjnych, co oznacza, że można dostosować obiekty znajdujące się na działce do funkcji określonej w planie, z zachowaniem powierzchni biologicznie czynnej, takiej jaka jest obecnie na działce. Dalej - powierzchnia biologicznie czynna może podlegać adaptacji, co oznacza, że można ją dostosować do funkcji rekreacyjnej. Istnieje też możliwość wymiany budynku w istniejących gabarytach, czyli budowy obiektu. Zarówno w istniejącym budynku lub w budynku wymienionym dopuszcza się prowadzenie miastotwórczej działalności gospodarczej, z wyłączeniem usług hotelarskich.
Podsumowując w ocenie WSA w Olsztynie w § 33 planu miejscowego jednoznacznie wprowadzono jedynie możliwość adaptacji istniejącej zabudowy. W kwestii zezwolenia na budowę na spornym terenie domów letniskowych, m.in. wskazano, że teren C-30U to obszar istniejących usług gastronomicznych i rekreacyjnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący zaskarżając go w całości, zarzucając:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
I.1. art. 3 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, iż:
- upoważnienie do określania w planie miejscowym przeznaczenia terenu daje podstawy do wprowadzenia w tym planie ograniczeń w sposobie użytkowania istniejących na terenie budynków - § 33 lit. h w zw. z § 4 lit. f uchwały;
- przeznaczenie terenu nie powinno być określone precyzyjnie i jednoznacznie, bez odwołania się do przeznaczenia, jakie miał teren przed dniem wejścia w życie planu miejscowego - § 33 pierwsza część przepisu w zw. z § 4 lit. e planu miejscowego ("teren istniejących usług gastronomicznych i rekreacyjnych"); a tym samym przyjęcie, iż nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy;
I.2. art. 3 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez przyjęcie, iż przepis ten nie wymaga, aby w planie miejscowym, w przypadku dopuszczenia możliwości jego zabudowy:
- gabaryty zabudowy były określone nie w jednostkach miar (np. metrach), ale mogły być określone przez odwołanie się do gabarytów budynku wybudowanego przed dniem wejścia w życie planu miejscowego - § 33 lit. a w zw. z § 4 lit. e planu miejscowego;
- powierzchnia biologicznie czynna mogła być określona nie jako minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, ale mogła być określona przez odwołanie się do powierzchni biologicznie czynnej istniejącej na terenie przed dniem wejścia w życie planu miejscowego - § 33 lit. d w zw. z § 4 lit. e planu miejscowego;
- ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu określone były, w związku z wymogiem § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1587; dalej: rozporządzenie), bez jednoczesnego określenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu, lecz wystarczy aby były określone przez odwołanie się do zagospodarowania terenu przed dniem wejścia w życie planu miejscowego - § 33 lit. a w zw. z § 4 lit. e planu miejscowego; a tym samym przyjęcie, iż nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy;
I.3. art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim z klauzuli państwa prawnego dekodowane są:
a) zasada prawidłowej legislacji, przez przyjęcie, iż:
- "zapisy" § 33 (początek przepisu), jak i § 33 lit. a i d w zw. z § 4 lit. e tworzą precyzyjne regulacje prawne, podczas gdy przepisy te w istocie nie tworzą jasnych i czytelnych nakazów, zakazów, dopuszczeń lub ograniczeń w zagospodarowaniu terenów, bowiem ich stosowanie nie jest możliwe bez odwołania się do stanu faktycznego sprzed dnia wejścia w życie planu miejscowego; w istocie przepisy te nie tworzą norm prawnych, których treść może być dekodowana wyłącznie z przepisu prawnego planu miejscowego;
- "zapis" § 4 lit. e) planu miejscowego jest definicją legalną, podczas gdy definicja ta nie ustala językowego znaczenia określonego pojęcia (zwrotu) na użytek danego aktu normatywnego, ale w celu zrozumienia ustaleń tego planu nakazuje odwołanie się do stanu faktycznego sprzed dnia wejścia w życie planu miejscowego;
b) zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa przez przyjęcie, iż na etapie stosowania prawa przepisy § 33 a-h planu miejscowego, gwarantują właścicielowi terenu nim objętego bezpieczeństwo prawne, umożliwiając mu decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o przewidywalne działania organów administracji publicznej na etapie stosowania planu miejscowego;
I.4. art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez przyjęcie, iż zapisy § 33 lit. a-h planu miejscowego, nie stanowią nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności, przede wszystkim wskutek braku ich określoności i niekompletności, w szczególności w związku z wymogami określonymi w art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia;
II. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
II.1. art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 2, art. 64 ust. 1 i 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p., § 4 pkt 6 rozporządzenia oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez brak stwierdzenia nieważności zapisów planu miejscowego we wnioskowanym zakresie;
II.2. art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 2, art. 64 ust. 1 i 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p., § 4 pkt 6 rozporządzenia oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez oddalenie skargi w całości, wobec istnienia przesłanek, które uzasadniały uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zapisów planu miejscowego we wnioskowanym zakresie;
II.3. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wyjście poza granice sprawy sądowoadministracyjnej i orzekanie w przedmiocie toczącego się postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy kopia decyzji z tego postępowania została przedłożona jako dowód niespełniania przez zapisy planu miejscowego warunków wymaganych przez zasady prawidłowej legislacji.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie wystąpiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona.
Zarzuty naruszenia przepisów procesowych zawartych w pkt II.1 i pkt II.2 skargi kasacyjnej sprowadzają się do tezy, że WSA w Olsztynie oddalił skargę na plan zamiast stwierdzić jego nieważność w zaskarżonej części, gdyż doszło do naruszenia wymienionych przepisów materialnych: art. 2, art. 64 ust. 1 i 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p., § 4 pkt 6 rozporządzenia oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Spór zatem sprowadza się do błędnej wykładni i błędnego zastosowania tych norm materianych. Jedyny przepis natury procesowej, który może być efektywnie oceniony tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wyjście poza granice sprawy sądowoadministracyjnej - okazał się nieusprawiedliwiony. Otóż skarżący twierdzi, że sąd wojewódzki bez podstawy prawnej dokonał oceny legalności decyzji z 2 marca 2022 r. o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i wydania pozwolenia na budowę dziewięciu budynków letniskowych na działce nr [...]. Sąd wojewódzki tymczasem jedynie skomentował tę decyzję w celu wykazania, że legislacja zastosowana do skonstruowania kwestionowanego przepisu planu jest na tyle prawidłowa, że dekodowanie jego normatywnej treści bez żadnych przeszkód pozwoliło na wydanie owej spornej decyzji. WSA w Olsztynie nie dokonał natomiast oceny legalności tej decyzji, gdyż słusznie podkreślono w skardze kasacyjnej, że nie był do tego uprawniony. Przedmiotem skargi do WSA w Olsztynie był plan miejscowy i kontrola mogła jedynie dotyczyć planu, co miało miejsce.
Kluczowe wobec powyższego okazały się zarzuty naruszenia przepisów materialnych. Na wstępie ocena zarówno zasad, jak i trybu uchwalenia planu dokonywana jest wedle stanu prawnego na dzień podjęcia uchwały. Oznacza to, że przepisy u.p.z.p. adekwatne dla tej sprawy to normy obowiązujące na dzień 22 kwietnia 2009 r. I tak zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, w tym uchwalanie m.in. planów miejscowych, należy do zadań własnych gminy. Ów przepis kompetencyjny nie został naruszony, gdyż właściwe organy wykonawcze gminy zarówno przygotowały projekt planu, jak i przeprowadziły procedurę planistyczną, a następnie rada gminy uchwaliła ten plan.
Z kolei art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. określał obligatoryjne elementy planu tj. w planie określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Uzupełnieniem pkt 6 jest wskazywany w skardze kasacyjnej § 4 pkt 6 rozporządzenia. Odczytanie regulacji planu wymaga łącznego dekodowania wszystkich jego norm. Bezspornie plan ma na celu utrzymanie funkcji usługowej (usługi gastronomiczne i rekreacyjne, bez usług hotelarskich). Generalnie jego celem jest zachowanie status quo terenu jednostki planistycznej ze względu na jej położenie w mieście Pisz w strefie rekreacyjnej, zielonej, przy rzece Pisa. Owo zachowanie obejmuje istniejący budynek gastronomiczny oraz drewnianą scenę. Wyznacza zatem przeznaczenie terenu tożsame do istniejącego i w rezultacie pośrednio wprowadza zakaz nowej zabudowy na obszarze jednostki planistycznej. Adaptacja bowiem istniejącego zagospodarowania zakłada zachowanie dotychczasowego sposobu zainwestowania jednostki planistycznej C-30U. Należy w tym miejscu podkreślić, że rolą planu miejscowego jest określenie na przyszłość przeznaczenia terenów oraz zasad kształtowania ładu przestrzennego i zasad kształtowania zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 u.p.z.p.), z uwzględnieniem wymagań ustanowionych w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 u.p.z.p. oraz oczywiście z uwzględnieniem dotychczasowej zabudowy (vide wyroki NSA: z 23 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1179/19, z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1780/16, z 5 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 724/23 i z 10 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1058/21). Gmina podejmując uchwałę i zachowując dotychczasowy stan zagospodarowania miała na uwadze specyfikę tego obszaru, położonego przy rzece Pisa oraz stanowiącego kontynuację zieleni urządzonej (załączniki graficzne do prognozy oddziaływania na środowisko w aktach planistycznych) i terenu rekreacji miejskiej. Wyłączyła ten teren pośrednio spod nowej zabudowy. Przy czym dopuszczono wymianę istniejącego budynku w istniejących gabarytach.
Spór jurydyczny sprowadza się do tego, czy sformułowanie zawarte w § 33 pkt a planu w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. spełnia wymogi poprawnej legislacji. Należy bowiem przypomnieć, że w świetle regulacji konstytucyjnej jest on źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania danej gminy i stosuje się do niego rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Dekodując zawartość normatywną całego przepisu § 33 planu należy skonkludować, że w realiach tej sprawy dopuszczalne było takie skonstruowanie normy, poprzez odejście od zamieszczenia w przepisie planu parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy. Wszystkie bowiem te parametry zostały opisane w istniejącym stanie faktycznym. Chodziło bowiem o odtworzenie budynku, który powstałby w miejsce dotychczasowego, dokładnie o takich samych parametrach i w tym samym miejscu. Taki był zamysł lokalnego prawodawcy, aby nie przekształcać tego fragmentu przestrzeni i zachować ład przestrzenny w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p.
Przyjmuje się, że art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 704/17). Tutaj jednak teren nie jest przeznaczony pod nową zabudowę, lecz sankcjonuje istniejący jedyny budynek z przeznaczeniem go pod konkretne funkcje miastotwórczej działalności gospodarczej, z wyłączeniem usług hotelarskich. Z punktu widzenia zagospodarowania przestrzeni nie zmieni się ustabilizowany stan, nawet przy wymianie istniejącego budynku na nowy, przy zastosowaniu nowych rozwiązań konstrukcyjnych czy technologicznych. Chroniony planem jest bowiem jedynie gabaryt tego budynku. W konsekwencji w realiach tej sprawy niezamieszczenie w planie tych wszystkich wymogów, o których stanowi art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia, nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu skutkującego stwierdzeniem nieważności tej części planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).
Nie zmienia tej oceny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 4 lit. e planu. Definiuje on pojęcie "istniejący" w taki sposób, aby podkreślić, że jeżeli obiekt budowlany wymagał wydania decyzji administracyjnej, jako istniejący należy rozumieć obiekt zrealizowany na podstawie decyzji wydanej przed wejściem w życie planu. Chodzi w tym wypadku, aby usankcjonowaniu w planie jako "istniejące" podlegały jedynie obiekty zrealizowane w warunkach legalności, nie zaś samowole budowlane. Tym samym skoro prawodawca zaadaptował rodzaj zagospodarowania oraz budynek znajdujący się na działce skarżącego, oznacza to, że budynek ten został uznany za legalny.
O tyle rację ma skarżący kasacyjne, że konstrukcja przepisu przewiduje odwołanie się do stanu faktycznego i wykreowanych przez ten stan parametrów dla ewentualnego budynku, który ma powstać w miejsce istniejącego. Niezależnie jednak, czy budynek "wymienny" zostałby opisany poprzez odesłanie do parametrów istniejącego, czy też poprzez zamieszczenie w planie precyzyjnych gabarytów i usytuowania tego budynku, celem prawodawcy było zachowanie status quo i tym samym wykluczenie jakiejkolwiek innej zabudowy w tej jednostce planistycznej.
Nie zostały naruszone przepisy art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W planowaniu uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 7 u.p.z.p.). Jednocześnie jednak w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne daleko idące ograniczenie prawa własności prywatnego podmiotu, aż do wprowadzenia zakazów zabudowy włącznie (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.), co w niniejszej sprawie miało miejsce. Adaptując bowiem istniejący stan zabudowy tj. istniejący budynek, plan wykluczył jakąkolwiek inną zabudowę. W tym zakresie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 3 u.p.z.p. gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W sprawie tej niewątpliwie nastąpiło ograniczenie prawa własności, bowiem dopuszczono przeznaczenie usługowe, ale z ograniczeniem miejsc tych usług (zakaz nowej zabudowy) oraz ich rodzajem. Jednakże z treści prawa własności chronionego konstytucyjnie nie wynika prawnie chroniona ekspektatywa możliwości przeznaczenia pod zabudowę każdej nieruchomości w sposób nieograniczony. Prawo własności, w ramach którego mieści się prawo do zagospodarowania przedmiotu własności, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności (ochrona prawa własności). Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (zasada proporcjonalności). Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Sąd wojewódzki prawidłowo uznał, że ograniczenia, nieingerujące w istotę prawa własności, były uzasadnione charakterem tego terenu, a przede wszystkim położeniem. Ograniczenia te w istocie powielają dotychczasowy stan zagospodarowania, utrzymując zarówno rodzaj usług, jak i miejsce ich świadczenia. Organ uwzględnił dotychczasowy stan zagospodarowania, walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 u.p.z.p.). Determinantem było zachowanie walorów środowiskowych wzdłuż przebiegu rzeki jako źródła dla wypoczynku i rekreacji, co podkreśla przepis planu zachowujący dotychczasową powierzchnię biologicznie czynną (§ 33 lit. d planu). W konsekwencji ingerencja w prawo własności była uzasadniona w świetle występujących dla tej jednostki uwarunkowań.
Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna jako nieusprawiedliwiona podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.