II OSK 208/07

II OSK 208/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-03-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-02-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bożena Walentynowicz
Zofia Flasińska /sprawozdawca/
Zygmunt Niewiadomski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Ol 599/06 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2006-10-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
art. 43 art. 42 ust. 1 pkt 4 i 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 599/06 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza M. z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami wodociągowymi i kanalizacyjnymi oraz instalacją zbiornikową nałożoną na gaz propan [...] na działkach [...], [...] i [...].
Sąd podniósł, iż obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem.
Zdaniem Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej przez J. K. decyzji Burmistrza M. z dnia [...] marca 2002 r.
Decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący wydana została pod rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).
Ustawodawca w art. 42 ust. 1 pkt 4 tej ustawy wskazał, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określać miała m. in. warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Zakwestionowana decyzja zawierała rozstrzygnięcia w tym zakresie, poprzez ustalenie, iż komunikacja z drogą gminną jest możliwa przez działkę dojazdową nr [...]. Zatem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawierała niezbędne w tym zakresie rozstrzygnięcie.
Spór w niniejszej sprawie sprowadził się w istocie do kwestii bezpośredniego połączenia przedmiotowych działek z drogą publiczną. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. nie precyzowała jak takie rozwiązania komunikacyjne mają wyglądać, a jedynie wskazywała, iż takie ustalenia mają być zawarte w przedmiotowej decyzji. Przy czym niewątpliwie rozwiązania te powinny być obiektywnie możliwe do realizacji.
Sąd w Olsztynie wskazał także, iż dopiero w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717) ustawodawca w art. 2 pkt 14 wprowadził definicję "dostępu do drogi publicznej", jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W ocenie Sądu tak samo należy interpretować pojęcie "wskazań komunikacyjnych" przyjętych w ustawie z 1994 r. Mianowicie nie należy przyjmować, iż planowana inwestycja mogła być realizowana wyłącznie na działce, która miała bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Możliwe było również ustalenie rozwiązań komunikacyjnych przez drogę wewnętrzną, a nadto poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej. Dlatego też oczywistym jest, iż w przypadku braku bezpośredniego skomunikowania nieruchomości z drogą publiczną, możliwość przejazdu i przejścia przez sąsiednią działkę powinna być rozstrzygnięta już w ramach stosunków cywilnoprawnych, w wyniku podjętych przez inwestora z właścicielem sąsiedniej działki negocjacji. Jeżeli osiągnięcie porozumienia nie jest możliwe, to rozstrzyganie sporów na tle praw rzeczowych zastrzeżone jest dla sądownictwa powszechnego. Natomiast nie może służyć do rozstrzygania takich konfliktów instytucja prawa administracyjnego, jaką jest stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej.
Z zakwestionowanego przez skarżącego zapisu wynika jedynie, iż komunikacja jest możliwa przez działkę nr [...]. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego możliwość taka faktycznie istniała, bowiem przez dwa lata państwo D. właśnie tą działką dojeżdżali do swojej nieruchomości, poprzez działkę nr [...], którą przebiegała ogólnie dostępna droga, połączona bezpośrednio z drogą gminną, stanowiącą działkę nr [...]. Dopiero w 2004 r. powstał spór co do prawa przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] bowiem J. K. jako nowy właściciel tej nieruchomości nie zgodził się z takim rozwiązaniem.
Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodziła praw do terenu oraz nie naruszała prawa własności i uprawnień osób trzecich. Dlatego też zakwestionowana przez skarżącego decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ustanawiała dla państwa D. prawa do przejazdu i przechodu przez działkę sąsiednią [...], a jedynie wskazywała na taką możliwość.
W związku z powyższym Sąd stwierdził, iż zakwestionowany przez skarżącego zapis, nie narusza w sposób rażący art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r.
Dalej Sąd podniósł, iż postanowienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczące ochrony interesów osób trzecich, stanowiły informację dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zatem w przeciwieństwie do obowiązku określenia w decyzji rozwiązań komunikacyjnych, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, nie stanowiły obligatoryjnego elementu decyzji. Decyzja wskazywała na określone okoliczności jedynie wówczas, gdy organ administracji publicznej stwierdził potrzebę podjęcia przez inwestora, w celu realizacji zamierzonej inwestycji, przewidzianych prawem działań, mających na celu ochronę interesów osób trzecich, czyli gdy faktycznie takie wymagania zaistniały. W momencie wydania decyzji, przebiegająca przez działkę nr [...] droga wewnętrzna miała charakter ogólnodostępny, bowiem prowadziła do budynków dworca [...]. Okoliczność ta, w ocenie Sądu I instancji, ma istotne znaczenie przy ocenie naruszenia powyższego przepisu. Mianowicie nie można uznać, iż niezamieszczenie w przedmiotowej decyzji informacji, uprzedzającej inwestora, że realizacja projektowanej drogi będzie wymagać podjęcia przez niego negocjacji z właścicielem sąsiedniej posesji, odnośnie prawa przejścia i przejazdu, wobec ówczesnego stanu faktycznego, rażąco naruszyło ten przepis.
Sąd podał nadto, iż zarzut braku udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i nie może być przedmiotem rozważań w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.
Sąd nie dopatrzył się również, podnoszonego przez skarżącego, naruszenia przez organ art. 7 kpa bowiem jak wskazano powyżej postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania, którego celem jest jedynie weryfikacja decyzji ostatecznej pod kątem wystąpienia przesłanek nieważnościowych, a nie wyjaśnianie kwestii czy państwo D. mają, mieli, czy też będą mieć prawo przejścia i przejazdu przez działkę nr [...].
Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. K. reprezentowany przez radcę prawnego.
W skardze zarzucono:
- naruszenie art. 7 kpa poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co rzutowało na treść zaskarżonej decyzji,
- naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] marca 2002 r. prawidłowo określa warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji inwestycji L. i M. D. oraz wymagań dotyczących interesów osób trzecich,
- naruszenie art. 43 powołanej ustawy poprzez błędną jego wykładnię wyrażająca się w ograniczeniu dyspozycji tego przepisu poprzez uznanie, iż organ w przypadku decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wydać decyzji negatywnej, jedynie w przypadku jeżeli zamierzenie nie było sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wskazując powyższe J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż wykładnia art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przeprowadzona przez Sąd I instancji jest zbyt wąska, ograniczająca dyspozycję tego przepisu. Kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja z dnia [...] marca 2002 r. została wydana po nowelizacji art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zatem Sąd I instancji nieprawidłowo ograniczył dyspozycję tego przepisu pomijając, iż decyzja ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie może zostać wydana jeżeli zamierzenie jest niezgodne z przepisami prawa. Nie wystarczy zatem stwierdzenie, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Treść decyzji z dnia [...] marca 2002 r. dla planowanej inwestycji powinna rzetelnie opisywać rozwiązania techniczne i komunikacyjne w sposób odpowiadający prawdzie a więc stosownie do rzeczywistych warunków panujących na terenie objętym inwestycją i jej oddziaływaniem. Zawarcie w decyzji nieistniejącego rozwiązania komunikacyjnego należy traktować jako niespełnienie wymogów stawianych przez ustawę albowiem nie sposób przyjąć, iż ustawodawca dopuszcza możliwość ustalania w treści decyzji niezgodnych z prawdą rozstrzygnięć.
Skarżący wyraził stanowisko, iż w przypadku gdy decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie określa w ogóle, bądź też określa, ale w sposób wadliwy, nieodpowiadający rzeczywistości rozwiązania komunikacyjne dla planowanej inwestycji, wówczas rażąco narusza ona przepisy prawa tj. art. 42 ust 1 pkt 4 i 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Bezprawne i samowolne przejeżdżanie przez sąsiednią działkę nie może być uznane za posiadanie przez taką działkę dostępu do drogi publicznej. Tymczasem taka sytuacja, w opinii skarżącego, miała miejsce w przypadku działki L. i M. D.
Utrzymywanie takiej wadliwej decyzji, w sposób bezpośredni wpływa na prawa skarżącego albowiem rodzi wobec jego nieruchomości bezzasadne roszczenia o ustanowienie drogi koniecznej a zarazem stwarza sytuacje konfliktowe.
Nadto strona skarżąca podniosła, iż potwierdzeniem posiadania przez określoną działkę dostępu do drogi publicznej, są przede wszystkim mapy geodezyjne, na których szczegółowo nakreślone są położenie i granice działek, przebieg dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych. Co istotne, skarżący składał do akt sprawy takie mapy zaznaczając kolorem przebieg granic jego działki nr [...] i znajdującej się na niej wewnętrznej drogi brukowej oraz granic działek inwestorów, które jednoznacznie wskazują, iż droga brukowa nie jest połączona z żadną działką inwestorów, a ich działki nie posiadają dostępu do drogi publicznej. Na działce nr [...] znajdowała się droga wewnętrzna jednakże nigdy nie stanowiła ona połączenia z działką nr [...].
W piśmie z dnia 11 lutego 2008 r. strona skarżąca podniosła dodatkowo, iż skarżący zaskarżył nie tylko przedmiotową decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z [...] marca 2002 r. ale także decyzję Burmistrza z dnia [...] listopada 2006 r. ustalającą L. D. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie altanki ogrodowej na działce nr [...] w S. Jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazywał naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż objęte inwestycją nieruchomości posiadają dostęp do drogi publicznej. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. podzielając stanowisko skarżącego, że w czasie wydawania zaskarżonej decyzji, posesja państwa D. nie miała dostępu do drogi publicznej. Skarżący podkreślił, że argumentacja Kolegium jest w znacznej mierze analogiczna do tej wyrażonej w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zaś z urzędu bierze pod uwagę ewentualne przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 tego przepisu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd, uzasadnienie ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna jest więc bardzo sformalizowanym środkiem prawnym i z tego względu obwarowana jest przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 i 3 ustawy P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta m. in. o zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 kpa poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co rzutowało na treść zaskarżonej decyzji.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że skargę kasacyjną można oprzeć o zarzut naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd (porównaj wyrok NSA z 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 12/04 opublikowany w ONSA i WSA Nr 1/04 poz. 11). Natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skierowany przeciwko wyrokowi, a nie decyzji administracyjnej i nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej (porównaj wyrok NSA z 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany w ONSA i WSA Nr 1/04 poz. 12, wyrok NSA z 21 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK 1149/04 niepublikowany).
Postępowanie przed sądami administracyjnymi reguluje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i Sąd rozpoznając skargę stosuje przepisy tej ustawy, nie zaś przepisy kpa. Podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przepisów tej ustawy. Nie można zatem czynić Sądowi zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazując wyłącznie przepisy procedury administracyjnej.
Wskazany zatem zarzut naruszenia art. 7 kpa jako zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej nie został sformułowany prawidłowo.
Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia art. 42 ust. 1 pkt 4 i 5 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym należy stwierdzić, że są bezpodstawne.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa.
Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie – o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (IIIARN 70/95 OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.
Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04 Lex 165717 ).
Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest zatem wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie jest więc dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w przypadku wątpliwości, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło.
W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916).
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona do Sądu I instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana w postępowaniu nieważnościowym, przy czym organ stwierdził, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja Burmistrza M. z dnia [...] marca 2002 r. została wydana w zgodzie z obowiązującymi ówcześnie przepisami tj. ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym.
Zgodnie z treścią art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (obowiązująca w dacie wydania decyzji z dnia [...] marca 2002 r.), nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2. Powyższa zasada nie zwalnia jednak organów administracji publicznej orzekających w danej sprawie, od wnikliwego wyjaśnienia sprawy i wprowadzenia do decyzji takich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, które w świetle art. 42 ustawy określają niezbędne elementy merytorycznego rozstrzygnięcia, jakie powinna zawierać podejmowana w tym przedmiocie decyzja (wyrok NSA z 17 maja 1996 r. SA/Kr 1802/95, Palestra 1997, nr 5-6, str. 252). Strona skarżąca upatruje rażącego naruszenia art. 43 powołanej ustawy poprzez nieprawidłowe określenie rozwiązań komunikacyjnych oraz wymagań ochrony interesów osób trzecich (art. 42 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy).
Zwrócić uwagę należy, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znalazła ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazana ustawa nie precyzowała co należy rozumieć po pojęciem warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w tym dostępu do drogi publicznej. W tym zakresie należało zatem sięgnąć do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603), działu III dotyczącego wykonywania, ograniczenia lub pozbawienia prawa do nieruchomości, a konkretnie do art. 93 ust. 3 tej ustawy. Zgodnie z jego treścią za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem.
Jak wynika z akt sprawy, w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa w wieczystym użytkowaniu Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]". Poprzez działkę przebiegała droga brukowa, która stanowiła dojazd do budynków i urządzeń [...]. Wskazana droga stanowiła także połączenie drogowe z działkami nr [...], [...] i [...] do gminnej drogi publicznej stanowiącej działkę nr [...]. Okoliczność powyższa była akceptowana przez "[...]" S.A., o czym świadczy treść § 6 aktu notarialnego z dnia [...] maja 2004 r., którym J. K. nabył prawo użytkowania wieczystego od "[...]". Potwierdza to również mapa znajdująca się w aktach administracyjnych. Na uwagę zasługuje także wyrok Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] lutego 2005 r. nakazujący skarżącemu przywrócenie spokojnego posiadania przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] na odcinku od drogi gminnej do wewnętrznej położonej przy działkach [...] i [...]. A zatem wskazana droga brukowa była powszechnie dostępna i wykorzystywana jako droga wewnętrzna, dojazdowa. Nadmienić także trzeba, iż od decyzji Burmistrza M. z dnia [...] marca 2002 r. nie wniesiono odwołania a zatem niekwestionowano ówcześnie żadnych zapisów zawartych w przedmiotowej decyzji. Spór co do istnienia opisanych rozwiązań komunikacyjnych pojawił się dopiero w skutek nabycia przez J. K. w 2004 r. działki o nr [...].
Powyższe okoliczności faktyczne nie pozwalają zatem uznać za zasadny zarzut strony skarżącej, iż kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie opisuje rozwiązań technicznych i komunikacyjnych w sposób odpowiadający prawdzie, a więc stosownie do rzeczywistych warunków panujących na terenie objętym inwestycją i jej oddziaływaniem. Nie można zgodzić się również ze stanowiskiem, iż wobec zawarcia w decyzji z dnia [...] marca 2002 r. nieistniejącego rozwiązania komunikacyjnego należy uznać, iż nie spełnia ona wymogów stawianych przez ustawę i tym samym rażąco narusza art. 42 ust. 1 pkt 4 i 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Jak wskazano wyżej, dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób oczywisty i jednoznaczny. Ustalone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz Sąd I instancji okoliczności faktyczne wskazują, iż nie bezpodstawnie określono w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, opisane rozwiązania komunikacyjne albowiem przez szereg lat w ten właśnie sposób odbywał się dojazd do działek o nr [...], [...], [...] i [...].
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest decyzją, która stanowiłaby podstawę rozpoczęcia robót budowlanych, nie przesądza też o prawach cywilnych tj. nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja taka kończy pierwszy etap procesu inwestycyjnego – poprzedzający postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę. Wskazanie określonych wymagań dotyczących ochrony osób trzecich należy do organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tylko w sytuacji, gdy realizacja zamierzonej inwestycji wymaga podjęcia przez inwestora przewidzianych prawem działań mających na celu ochronę interesów osób trzecich. Nadto wymagania te są określane i realizowane na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Zauważyć należy, iż wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 78/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 listopada 2005 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Starosty O. z dnia [...] maja 2002 r. Sąd nie zgodził się wówczas ze stanowiskiem organu, iż poprzez udzielenie pozwolenia na budowę na nieruchomości pozbawionej dostępu do drogi publicznej naruszono uzasadnione interesy osób trzecich. Sąd wskazał, że przez działkę [...] przebiegała droga brukowa, która stanowiła połączenie drogowe z działkami nr [...], [...], [...] i [...]. Tej okoliczności organ nie wziął wówczas pod uwagę wobec czego uchylono zaskarżoną decyzję.
Nie doszło zatem, w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] marca 2002 r. a tym samym rozstrzygnięcie Sądu I instancji oddalające skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności tej decyzji, należy uznać za prawidłowe.
Dodatkowo wskazać należy, iż bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje okoliczność, iż skarżący zaskarżył także decyzję Burmistrza M. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie altanki ogrodowej na działce nr [...] w S. Przedmiotem badania legalności, przez Sąd I instancji, była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2006 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2002 r. nr [...]. Fakt, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] listopada 2006 r., nie może przesądzać o uwzględnieniu skargi kasacyjnej w sprawie niniejszej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił.