II OSK 2079/13

II OSK 2079/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-08-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Robert Sawuła
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bk 141/13 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2013-05-09
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 4 art. 50 art. 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 31 marca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Sławomir Pauter /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 141/13 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i pozytywnej oceny stanu technicznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. R. na rzecz Gminy [...] kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 141/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i pozytywnej oceny stanu technicznego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 roku nr [...]. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] PINB w [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 – w wersji obowiązującej na dzień wydania decyzji) nakazał J. R. i L. R. doprowadzenie budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] do zgodności z przepisami prawa poprzez przedłożenie – w terminie do 12 października 2012 r. dokumentacji powykonawczej wykonanych robót budowlanych, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie przygotowanie zawodowe oraz przedłożenie projektu budowlanego zamiennego przebudowy przedsionka i dachu z przebudową i zmianą sposobu użytkowania poddasza na mieszkalne, z uwzględnieniem zmian dokonanych w toku wykonywania robót budowlanych. Dokumentacja powinna zawierać niezbędne opinie i uzgodnienia oraz pozytywną ocenę stanu technicznego wykonanych robót przy przebudowie przedsionka i dachu.
Decyzję wydano po przeprowadzeniu w dniu 3 kwietnia 2012 r. kontroli na działce nr [...]. W jej trakcie stwierdzono, że inwestor J. R. (współwłaściciel działki) prowadzi roboty budowlane polegające na przebudowie przedsionka i dachu budynku mieszkalnego wraz z przebudową i zmianą sposobu użytkowania poddasza na mieszkalne. Roboty te są prowadzone niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę.
Na podstawie zebranego materiału dowodowego stwierdzono, że doszło do odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez: zmianę wymiarów przebudowywanego przedsionka budynku, zwiększenie wysokości budynku, podwyższenie okapu dachu budynku, wykonanie wykuszy na wyższym niż zaprojektowano poziomie oraz wykonanie zadaszenia na słupach przed wejściem do przedsionka. Roboty te zakwalifikowano jako istotne odstępstwo od projektu budowlanego (art. 36a ust. 5 pkt 2 prawa budowlanego).
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina [...]. Wywiodła, iż budynek przed wykonanymi robotami budowlanymi zamykał się od strony wschodniej i zachodniej (szczytowej) granicami działki nr [...], natomiast inwestor dokonał jego rozbudowy wkraczając na zabudowane działki sąsiednie nr [...] i [...] stanowiące współwłasność Gminy [...], co było niezgodne z wydanym pozwoleniem na budowę. Organ nie rozróżnił pojęć "przebudowa" i "rozbudowa" i nie zakwalifikował wykonanych robót według jednej z tych kategorii. Umożliwił też zalegalizowanie robót wykonanych przy przekroczeniu granic działki inwestora, a taka sytuacja uniemożliwia legalizację, bowiem nie ma możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem powinno zostać wydane rozstrzygnięcie zobowiązujące inwestora do przedłożenia projektu zamiennego wraz z oświadczeniami właścicieli sąsiednich nieruchomości, na których teren wkroczono, wyrażających na to zgodę. Z tym że Gmina zapowiedziała, iż takiej zgody nie udzieli.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 200 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej w skrócie k.p.a., uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i ustalił nowy termin do dnia 30 kwietnia 2012 r., natomiast w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
[...] WINB podzielił ustalenia oraz stanowisko w sprawie organu pierwszej instancji wskazując m.in., że w rezultacie wykonanych robót nastąpiło zwiększenie kubatury budynku mieszkalnego. Stanowi to istotne odstąpienie od projektu budowlanego, uzasadniające wdrożenie procedury naprawczej z art. 50 i 51 prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, formułując na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego trafne obowiązki ciążące na inwestorze. Odnośnie zarzutów odwołania wskazano, że procedura naprawcza nie reguluje i nie nakazuje wyjaśniać uprawnień inwestora do gruntów, na których prowadzi roboty budowlane. Wszelkie kwestie własnościowe należy wyjaśniać w postępowaniu przed sądem powszechnym.
Na powyższą decyzję [...] WINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła Gmina [...], wnosząc o uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji.
Wskazano, że zaskarżone decyzje skierowano do J. R. i L. R., podczas gdy pozwolenie na budowę zostało wydane wyłącznie J. R. Organy nie odniosły się również do zatwierdzonego projektu budowlanego i nie oceniły czy roboty, na które w nim zezwolono, mieszczą się w pojęciu przebudowy. Wszczęta procedura naprawcza zmierza do zalegalizowania robót niezgodnych z prawem w zakresie granic własności inwestora, który wykonał prace przekraczającej granice własnej działki. Umożliwienie legalizacji samowoli polegającej na zrealizowaniu robót na działkach sąsiednich bez zgody ich właściciela oraz która polega na wykorzystaniu ścian i dachów budynków sąsiednich – powinno zostać ocenione w punktu widzenia zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi oraz z przepisami dotyczącymi prawa własności, co jednak nie nastąpiło. Inwestor zamiast, jak to przewidywał projekt, wykonać ściany szczytowe po granicy nieruchomości i ściany frontowe na linii równej ze ścianami budynków sąsiednich – od podstaw wykonał ściany frontowe oraz wykorzystał istniejące ściany szczytowe budynków sąsiednich nie budując własnych ścian szczytowych. Wraz ze skargą przedłożono zdjęcia budynku na działce nr [...] przed wykonanymi robotami oraz inwentaryzację budynków mieszkalnych na działkach nr [...] i [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącej wskazał, że faktycznie inwestor dokonał wybudowania nowego budynku – sprzecznie z prawem, w tym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast inwestor wyjaśnił, że nie wykonywał żadnych prac dotyczących ścian konstrukcyjnych oraz wewnętrznych. Jego kamienica ma wspólne ściany z kamienicami sąsiednimi, a przekroczenie granic sąsiednich jest minimalne, około 15 cm i wynika z obicia ścian styropianem.
W uzasadnieniu wydanego wyroku WSA w Białymstoku zwrócił m.in. uwagę, że inwestor uzyskał pozwolenie na budowę w postaci przebudowy przedsionka i dachu budynku mieszkalnego z przebudową i zmianą sposobu użytkowania poddasza na mieszkalne o parametrach określonych w decyzji, jednak roboty budowlane zostały wykonane z odstępstwami od tego pozwolenia. Polegały one na zmianie zewnętrznych wymiarów przedsionka, podniesieniu wysokości budynku, zmianie elewacji od strony północnej (podwyższenie okapu dachu budynku, wykuszy, wykonanie zadaszenia przed wejściem). Prawidłowo organy oceniły odstępstwa jako istotne, bowiem zwiększające kubaturę budynku.
Do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowanego lub innych warunków pozwolenia na budowę dochodzi, jeżeli inwestor wbrew postanowieniom art. 36 "a" ust. 1 prawa budowlanego nie uzyska wcześniej od organu administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Postępowanie naprawcze zostało wszczęte, ale przeprowadzono je z naruszeniem zasad i procedury określonych w k.p.a. Organy nadzoru budowlanego automatycznie zastosowały sposób legalizacji określony w art. 51 ust. 1 pkt. 3 prawa budowlanego, bez przeprowadzenia analizy zawierającej odpowiedź na pytanie czy taka legalizacja będzie w ogóle dopuszczalna. Legalizacja jest możliwa wtedy, gdy istnieje możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych. Gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 2 i 3 prawa budowlanego – organ winien wydać decyzję opartą na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy.
W sprawie niniejszej takich czynności nie wykonano, mimo konsekwentnego podnoszenia przez uczestników postępowania (Wspólnota Mieszkańców, Gmina [...]) okoliczności istotnych dla sprawy. W szczególności organy błędnie przyjęły, iż bez znaczenia pozostaje kwestia przekroczenia robotami budowlanymi granicy nieruchomości uczestników. Organy zignorowały fakt niesporności przebiegu granicy działki inwestora nr [...] z sąsiadującymi z nią działkami Gminy i Wspólnoty nr [...] i [...]. Tymczasem nawet niewielkie przekroczenie przy robotach budowlanych granicy nieruchomości sąsiedniej powoduje istotne odstępstwo od projektu zagospodarowania nieruchomości, czyli od pozwolenia na budowę. Wynika to z treści art. 36 "a" ust. 5 pkt 1 prawa budowlanego. W sprawie niniejszej fakt przekroczenia granicy został potwierdzony także przez inwestora i przebieg granicy nie jest sporny ani prawnie, ani faktycznie. Dlatego błędne było odsyłanie przez organy w tym przedmiocie do sporu przed sądem powszechnym.
Aczkolwiek w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie mogą zobowiązać inwestora do przedłożenia prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, to nie oznacza, że organy te zwolnione są od badania posiadania przez inwestora tego prawa w inny sposób, w postępowaniu dowodowym prowadzonym zgodnie z procedurą administracyjną, np. na podstawie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, z którego wynika uprawnienie do wykonania robót budowlanych czy dokumentów z postępowania rozgraniczeniowego. Za taką interpretacją przepisów prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 tej ustawy, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowanego z przepisami.
W postępowaniu legalizacyjnym chodzi zatem o zbadanie zgodności z prawem wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych, a kwestia wykonania ich na gruncie, do którego inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania na cele budowlane tym gruntem, wchodzi w zakres badania zgodności z prawem. Tego organy w sprawie niniejszej nie zbadały mimo podnoszenia tej okoliczności przez uczestników postępowania w jego toku oraz w odwołaniu.
Organy nie badały także zgodności robót z przepisami prawa miejscowego, tymczasem wyjaśnienie czy dla danego terenu obowiązuje plan miejscowy i czy roboty budowlane nie naruszają jego wymogów należało do obowiązków organów nadzoru budowlanego. Postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50-51 prawa budowlanego zmierza do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie orzekania. Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego, do których zalicza się plany zagospodarowania przestrzennego.
Badanie zgodności z prawem obejmuje także zgodność z przepisami technicznymi. Tej zgodności także nie zbadano mimo podnoszonego przez uczestników postępowania faktu wykonania robót wewnątrz budynku sprzecznie z projektem budowlanym.
Nadto nie wyjaśniono, dlaczego podmiotem decyzji prócz J. R. została także L. R. Ani pozostałe strony, ani Sąd nie mogą się domyślać przyczyn takiego określenia podmiotu zobowiązanego.
Od powyższego wyroku WSA w Białymstoku J. R. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego w postaci:
1) art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z przepisem tym wiąże się wydanie na jego podstawie decyzji umożliwiającej legalizację wykonanych robót budowlanych z prawem inwestora do terenu, zaś ewentualne roszczenia związane z naruszeniem prawa własności nie mogą być dochodzone jedynie na drodze sądowej przed sądem powszechnym,
2) art. 4 prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że ma on w ogóle zastosowanie w prowadzonym przez organy postępowaniu.
Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł m.in., iż prawo do dysponowania gruntem, wbrew wykładni przyjętej przez sąd pierwszej instancji, ma znaczenie wyłącznie przy udzielaniu pozwolenia na budowę, a nie sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już wykonane. Błędne przyjęcie, że inwestor musi posiadać tytuł prawny do nieruchomości bazuje wyłącznie na założeniu, że inwestor nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, w ogóle natomiast pomija aspekt, że posiada on tytuł prawny do nieruchomości, na której realizuje roboty budowlane. Prawidłowa wykładnia art. 51 ust. 2 i 3 prawa budowlanego powinna prowadzić do wniosku, że z przepisem tym nie wiąże się wydanie na jego podstawie decyzji umożliwiającej legalizację wykonanych robót budowlanych z prawem inwestora do terenu, jak również że ewentualne roszczenia związane z naruszeniem prawa własności mogą być dochodzone jedynie przed sądem powszechnym. Nadto przepis art. 4 prawa budowlanego nie może mieć zastosowania w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 prawa budowlanego, gdyż znajduje on zastosowanie wyłącznie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a więc w postępowaniu, w którym przepisy wyraźnie nakładają obowiązek posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, na której planowana jest zabudowa. Oznacza to jednocześnie, że organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w prawie budowlanym nie są uprawnione i zobowiązane do zbadania czy inwestor realizuje prawo zabudowy, o którym mowa w art. 4 prawa budowlanego na nieruchomości, do której ma tytuł prawny upoważniający do wykonania robót budowlanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej w skrócie p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Pierwszy z podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego mającego polegać na błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 prawa budowlanego opiera się na twierdzeniu, iż w przypadku postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i 51 prawa budowlanego prowadzące je organy nie mają możliwości badania prawa inwestora do dysponowania gruntem na cele budowlane, gdyż ma to znaczenie wyłącznie przy udzielaniu pozwolenia na budowę. Nadto z przepisami art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 prawa budowlanego nie wiąże się wydanie na jego podstawie decyzji umożliwiającej legalizacje wykonanych robót budowlanych z prawem inwestora do terenu, zaś ewentualne roszczenia związane z naruszeniem prawa własności mogą być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym.
Stosownie do treści przywołanego art. 51 ust. 1 prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:
1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Z kolei w myśl art. 4 omawianej ustawy każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w świetle powyższych regulacji brak jest podstaw do formułowania wniosku, iż organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie w trybie przepisów art. 50 i 51 prawa budowlanego pozbawione są uprawnienia do badania czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, by mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodne z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 prawa budowlanego. Różnica jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 prawa budowlanego wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny o nieruchomości wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje w myśl art. 35 ust. 4 a contrario – odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym lub naprawczym zastosowaniem sankcji określonych w art. 48 ust. 4 oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 omawianej ustawy.
W postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 prawa budowlanego nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyrok NSA z 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11, LEX nr 1219261).
Nie ma bowiem podstaw prawnych uzasadniających różnicowanie pozycji inwestora w ten sposób, że w przypadku wystąpienia o pozwolenie na budowę musi on wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze stosownego oświadczenia, a w przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego zezwolenia kwestia tytułu inwestora do nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane pozostawałaby poza kontrolą właściwych organów administracji. Za nieuprawnione należy też uznać wnioskowanie, że osoba negująca uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych na oznaczonym gruncie może uzyskać ochronę przysługującego jej prawa własności do nieruchomości tylko na drodze cywilnej przed sądem powszechnym (wyrok NSA z 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11, LEX nr 1332676).
W myśl uchwały NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011 z. 2, poz. 22) nie ma podstaw prawnych do wymagania od inwestora, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednak choć w przywołanej uchwale istotnie wskazano, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to uchwały tej nie można interpretować w sposób sugerujący, że zwalnia ona organy z konieczności badania tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym jest bowiem sama możliwość skorzystania przez inwestora z uproszczonej formy wykazania swojego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez złożenie stosownego oświadczenia, a czym innym rzeczywiste, faktyczne posiadanie przez inwestora tytułu prawnego dającego mu takie uprawnienie. Wskazana uchwała wyklucza jedynie możliwość wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego decyzji, którą nałożonoby na inwestora obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie wyłącza możliwości badania w postępowaniu naprawczym czy inwestor posiada takie prawo. Co więcej, NSA podejmując tę uchwałę uznał i wyraził to w jej uzasadnieniu, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 ustawy prawo budowlane, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jak wskazał skład 7 sędziów NSA, podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa (wyrok NSA z 1 lutego 2013 r. II OSK 270/12, LEX nr 1358518 oraz wyrok WSA w Gliwicach z 10 października 2013 r., II SA/Gl 103/13).
Odnosząc się do drugiego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 prawa budowlanego za słuszny należy uznać zawarty w zaskarżonym wyroku wywód, iż za przedstawioną wyżej interpretacją przepisów prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 ustawy, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (wyrok NSA z 6 marca 2014 r., II OSK 2426/12, LEX nr 1495291). Nie można utożsamiać obowiązku z art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego i z art. 33 ust. 2 pkt 2 tej ustawy co do przedłożenia przedmiotowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i brakiem takiego obowiązku podczas legalizacji robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2, z pozbawieniem właściwego organu nadzoru budowlanego w ogóle możliwości badania kwestii prawa do dysponowania nieruchomością przez inwestora w trybie art. 4 prawa budowlanego. Organ nie może bowiem jedynie w drodze decyzji nałożyć na inwestora obowiązku przedłożenia przedmiotowego oświadczenia, o czym stanowi powyższa uchwała NSA. Organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w prawie budowlanym są natomiast uprawnione i obowiązane do badania, czy inwestor realizuje prawo zabudowy na nieruchomości, do której ma tytuł prawny uprawniający go do wykonywania robót budowlanych.
Niedopuszczalnym jest, by w odniesieniu do inwestycji zrealizowanej z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzić projekt budowlany zamienny bez zbadania, czy inwestor mógł dysponować terenem, na którym wykonał nie przewidziane pierwotnym projektem roboty budowlane wkraczające w cudze prawo własności. Jest to tym bardziej niezbędne w sytuacji, gdy naruszenie prawa własności stanowi przedmiot zarzutu właścicieli nieruchomości sąsiednich.
W świetle powyższych rozważań argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Białymstoku, w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej, należy uznać za prawidłową i zgodną z materialnoprawnymi normami wynikającymi z prawa budowlanego, zaś wskazania dla organów co do dalszego postępowania w sprawie należy uznać za słuszne.
W konsekwencji skargę kasacyjną jako niezasadną na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu stronie skarżącej od wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w treści art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 490).