II OSK 2075/22

II OSK 2075/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 803/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-10
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61 § 1, art. 122g
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 71 ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 803/22 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2022 r. znak DOA.7111.42.2022.LWT w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 803/22 oddalił skargę J.M. (dalej określanego jako skarżący) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2022 r., znak DOA.7111.42.2022.LWT w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Wojewoda Kujawsko-Pomorski po rozpoznaniu wniosku skarżącego postanowieniem z dnia 28 grudnia 2021 r., znak WIR.VIII.7840.2.12.2021.AM, na podstawie art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej powoływanej jako K.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przyjętego przez Prezydenta Miasta Torunia Starostę Grodzkiego zgłoszenia B. sp. z o.o. (dalej określanego jako inwestor) dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowo-biurowego na budynek oświaty na działce nr [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w Toruniu.
Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 28 lutego 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że z zaświadczenia Prezydenta Miasta Torunia Starosty Grodzkiego z dnia 3 lipca 2019 r. wynika, że względem zgłoszenia dokonanego w dniu 3 czerwca 2019 r. nie wniesiono sprzeciwu. Brak jest możliwości wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności w celu weryfikacji sposobu zakończenia postępowania, w którym organ nie wniósł sprzeciwu względem dokonanego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku.
Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. Wskazał na zaniechanie przez organ odwoławczy rozpoznania sprawy co do istoty i brak odniesienia się do wszystkich podniesionych przez niego zarzutów. W ocenie skarżącego art. 122a K.p.a. może mieć zastosowanie w sprawie w kontekście normy prawa materialnego - art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (według stanu prawnego obowiązującego w dacie zgłoszenia, tj. 3 czerwca 2019 r. - Dz. U. z 2018 r. poz. 1202; dalej zwanej ustawą), bowiem wydanie zaświadczenia kończy merytorycznie postępowanie, zatem pozwala na stosowanie art. 156 K.p.a. bez względu na to, czy przyjmiemy milczące załatwienie sprawy czy inaczej nazwiemy sposób merytorycznego zakończenia sprawy.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 10 czerwca 2022 r. stwierdził, że kwestią sporną w tej sprawie jest to, czy do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 71 ust. 4 ustawy, do którego organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu zastosowanie mają przepisy rozdziału 8a działu II K.p.a. "Milczące załatwienie sprawy".
Sąd podzielił stanowisko organu, że do zastosowania przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie jest wystarczające, aby dana sprawa w swoich założeniach była podobna do milczącego załatwienia sprawy uregulowanego w przepisach procedury administracyjnej (poprzez brak wniesienia przez organ sprzeciwu), konieczne jest aby ustawodawca w przepisie szczególnym wprost wskazał, że do danej instytucji te przepisy mają zastosowanie.
W oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych doszedł do przekonania, brak było podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego w tej sprawie na podstawie art. 122g K.p.a., co uzasadniało wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu stwierdzenie nieważności, o którym mowa w art. 122g w związku z art. 156 - 159 K.p.a. może dotyczyć tylko spraw załatwionych milcząco w rozumieniu art. 122a K.p.a., a nie można uznać, że do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, co do którego organ nie wniósł sprzeciwu, art. 122a § 2 pkt 2 ma zastosowanie.
Według Sądu organ nie naruszył art. 122a § 2 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 71 ust. 4 ustawy stwierdzając, że instytucja milczącego załatwienia sprawy nie ma zastosowania do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Powoływany wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2615/20 dotyczył innego stanu faktycznego i innego trybu postępowania (postępowanie o wznowienie), tym samym nie dotyczył postępowania o stwierdzenie nieważności, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Istotne znaczenia ma, zdaniem Sądu, okoliczność, że podobnie jak w przedmiotowej sprawie dotyczył on postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania względem zgłoszenia, co do którego organ nie wniósł sprzeciwu. Podkreślił też, że zaświadczenie nie jest aktem administracyjnym kończącym postępowanie i nie mają do niego zastosowania przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji.
Z tych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 10 czerwca 2022 r. wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącą radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzut materialnoprawy, sformułowany w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe. Pełnomocnik podniosła naruszenie:
1. art. 71 ust. 4 ustawy w związku z art. 122a K.p.a. w związku z art. 156 K.p.a. in fine poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że wydanie sprzecznego z prawem zaświadczenia o braku sprzeciwu ze strony organu, w sytuacji gdy powinien być wydany taki sprzeciw wskutek samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku już we wrześniu 2013 r., a więc przed zgłoszeniem przez inwestora do organu zamiaru zmiany sposobu użytkowania na funkcje szkoły, winien skutkować stwierdzeniem nieważności tego postępowania wobec rażącego naruszenia prawa materialnego tj. art. 71 ust. 4 ustawy bez względu na dywagacje, czy wydanie zaświadczenia wyczerpuje znamiona jurydyczne milczącego załatwienia sprawy czy też w inny sposób kończy postępowanie w sprawie, które wobec wadliwie wydanego zaświadczenia winny skutkować wyeliminowaniem z obrotu owego zaświadczenia albowiem zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa gdyż w przeciwnym wypadku przy zachowaniu interpretacji przepisów dokonanej przez Sąd dochodzi do quasi legalizacji samowoli budowlanej sprowadzającej się pozwolenia na dowolne bez zachowanie procedur i przepisów prawa materialnego zmiany sposobu użytkowania bez uprzedniego zgłoszenia takiego zamiaru organom, co ma wypływ na treść zaskarżonego orzeczenia albowiem sankcjonuje sytuację, która nie mieści się w przepisach prawa;
2. art. 6 K.p.a. (zasady praworządności), art. 7 K.p.a. (zasady prawdy obiektywnej i zasady uwzględniania słusznego interesu obywatela), art. 8 K.p.a. (zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wydanie wyroku sankcjonującego faktyczną samowolę budowlaną i zarazem odmawiającego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku w sytuacji gdy postępowanie takie powinno być wszczęte, albowiem dotychczas prowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem obarczonym rażącym naruszeniem prawa, sprowadzającym się do wydania zaświadczenia legalizującego samowolną zmianę sposobu użytkowania budynku z pominięciem przepisów prawa budowlanego, które wymagają uprzedniego zgłoszenia takiego zamiaru, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia albowiem jedynie stwierdzenie nieważności postępowania in extenso może doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaświadczenia o braku sprzeciwu, które na kanwie analizowanej sprawy nie powinno być nigdy wydane, a gdyby organ nie działał w warunkach rażącego naruszenia prawa to złożyłby sprzeciw i byłyby zupełnie inne losy postępowania administracyjnego w tej sprawie;
3. art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu rozpoznania sprawy ze skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1144/21, skoro sam Sąd w uzasadnieniu wyroku na stronie nr 5 wskazał, że powyższy wyrok jeszcze nie jest prawomocny, a kasacja oczekuje na rozpoznanie, w sytuacji gdy orzeczenie w tej sprawie może i powinno mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy, zwłaszcza że w uzasadnieniu w sprawie sygn. akt II SA/Bd 1144/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy operuje pojęciem "nielegalnego'' zaświadczenia o braku sprzeciwu, co może i powinno mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, która de facto dotyczy "odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego", co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia;
4. art. 134 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty i zaniechanie odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącego podniesionych w skardze, co miało wpływ na treść orzeczenia albowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd w żadnej mierze nie odniósł się do podniesionych zarzutów dotyczących nieważności postępowania, a wyrażonych w art. 156 K.p.a. in fine, jak również nie odniósł się w żaden sposób do podniesionych przez skarżącego zarzutów obrazy art. 7, art. 8, art. 104 § 2 w związku z art. 123 § 2 K.p.a. czy zarzutu obrazy art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 5 ustawy i powielił błąd proceduralny organu drugiej instancji sprowadzający się do nierozpoznania sprawy co do istoty, nierozstrzygnięcia podniesionych zarzutów i de facto zbagatelizowania zgłoszonych naruszeń prawa procesowego, co miało znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a dodatkowo uniemożliwia merytoryczną polemikę z zaskarżonym rozstrzygnięciem na tle powyżej podniesionych zarzutów;
5. art. 61 a § 1 K.p.a. poprzez nieuzasadnione i nieprawidłowe uznanie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w ślad za organem pierwszej instancji prawidłowo nie dopatrzył się przesłanek do wszczęcia postępowania nieważnościowego w konsekwencji uznając op. cit. przepis prawa jako właściwą podstawę odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, w sytuacji gdy jak wynika z podniesionych przez skarżącego zarzutów samowoli budowlanej, naruszenia art. 156 K.p.a., postępowanie w tej sprawie powinno być wszczęte niezależnie od dywagacji dotyczących milczącego załatwienia sprawy, które znajdują swoje źródło w art. 122a § 1 K.p.a. i to niezależnie od tego czy art. 71 lub art. 30 ust. 1 ustawy znajduje się odesłanie do art. 122a § 1 K.p.a. czy też nie, skoro skarżący podnosił zarzut dalej idący, a dotyczący nieważności postępowania, który to zarzut zarówno organy jak i sądy winny badać z urzędu niezależnie od tego czy zarzut taki podnosi strona czy też nie czyni tego;
6. art. 122a K.p.a. w związku z art. 71 ust. 4 ustawy poprzez jego błędną wykładnię w sytuacji gdy z uzasadnienia wyroku w sprawie sygn. akt II OSK 2615/20 wynika, że art. 122a K.p.a. może mieć zastosowanie w kontekście normy prawa materialnego tj. art. 71 ust. 4 Ustawy, op. cit. z wyroku "wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 4 oraz uprawnia inwestora do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części’', które to stwierdzenie zawarte w op. cit. wyroku dostarcza wiedzy, że wydanie zaświadczenia jest etapem kończącym postępowanie w sprawie, a zarazem rozstrzygnięciem merytorycznym i pozwala na zastosowanie normy art. 156 K.p.a. in fine bez względu na to czy przyjmiemy milczące załatwienie sprawy w trybie art. 122a K.p.a. czy też ustali się inny sposób merytorycznego załatwienia sprawy, co miało wpływ na treść orzeczenia bowiem w przeciwnym wypadku strona zostałaby pozbawiona prawa do kontroli czynności organów administracji czy kontroli legalności zaświadczenia w administracyjnym toku instancji zarówno przed organami jak i przed sądami, co również ma takie znaczenie, że godzi w zasadę praworządności, na co nie zwrócił uwagi Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżone orzeczenie;
7. art. 156 § 1 pkt. 3 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 2 ustawy poprzez nieuwzględnienie skargi i nieprawidłowe uznanie w ślad za rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, że zasadna była odmowna wszczęcia postępowania nieważnościowego, w sytuacji gdy to organ przed wydaniem zaświadczenia o braku sprzeciwu naruszył normy prawa materialnego i niesłusznie wydal takie zaświadczenie w sytuacji gdy inwestor dokonał faktycznej zmiany sposobu użytkowania budynku w 2013 r., a zgłoszenia takiego zamiaru dokonał w 2019 r., która to okoliczność znana jest organowi z urzędu i wynika z samych protokołów sporządzanych przez urzędników, w których expressis verbis stwierdza się: "Szkoła [...] działa od września 2013 r. ...", co miało wpływ na treść orzeczenia albowiem prowadzi do utrzymania w obrocie prawnym sytuacji obarczonej rażącym naruszeniem prawa, która powinna być wyeliminowana w wyroku Sądu pierwszej instancji poprzez uwzględnienie skargi;
8. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez stwierdzenie na stronie 9 uzasadnienia wyroku, że warunkiem dla skuteczności zarzutu uniemożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu jest udowodnienie przez stronę, że naruszenie tej normy miało wpływ na dokonanie czynności procesowych oraz, że miało wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia językowa i celowościowa op. cit. przepisu prowadzi do dokładnie odwrotnych wniosków i nie obliguje skarżącego do wykazywania jaki to miało wpływ na wynika sprawy, a jedynie na marginesie dla skarżącego było to istotne bowiem przed wydaniem rozstrzygnięcia zamierzał składać dalsze wnioski dowodowe, oświadczenia i twierdzenia, co zostało mu przez organ uniemożliwione, a Sąd mimo wyraźnego zarzutu w tym względnie nie dopatrzył się naruszenia procedury administracyjnej przez organ, co miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku;
9. art. 134 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty i zaniechanie odniesienia się do wszystkich zarzutów poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że wobec zasadności i prawidłowości zastosowania art. 61a K.p.a. przez organ, zarzuty zażalenia pozostawały bez wpływu na treść zaskarżonego postanowienia, które wydal Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 28 lutego 2022 r., co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia albowiem zarzuty podniesione w skardze sprowadzały się właśnie do wykazania nieprawidłowego zastosowania art. 61a § 1 K.p.a.;
10. art. 61a § 1 K.p.a. polegające na niesłusznym uznaniu, że organ prawidłowo zastosował op. cit. przepis prawa w sytuacji gdy istniały wskazane w skardze obiektywne przesłanki proceduralne do wszczęcia postępowania, a tym samym brak było podstawy do odmowy wszczęcia postępowania, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia;
11. art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i b P.p.s.a. poprzez niezastosowanie wymienionego wyżej przepisu prawa polegającą na nieuwzględnieniu skargi i jej oddaleniu w sytuacji, gdy podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego przez organ drugiej instancji dawały oczywiste podstawy do uwzględnienia skargi i wydania wyroku uchylającego zaskarżonego postanowienie.
W oparciu o wskazane postawy kasacyjne pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, orzeczenie o kosztach postępowania według norm prawem przepisanych wraz z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinęła argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Podstawy rozpoznawanej skargi kasacyjnej zostały zakreślone stosunkowo szeroko, gdyż obejmują one liczne przepisy tak materialnoprawne, jak i procesowe. Zasadniczo jednak zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który przyjął, że nie narusza prawa zaskarżone postanowienie organu, wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przyjętego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Poza sporem było, że pismem z dnia 3 czerwca 2019 r. inwestor w trybie art. 71 ust. 2 ustawy zgłosił zmianę sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowo-biurowego na budynek oświaty, a organ administracji architektoniczno-budowlanej w dniu 3 lipca 2019 r. wydał zaświadczenie stwierdzające, że wobec dokonanego zgłoszenia nie został wniesiony sprzeciw. Aczkolwiek istota sporu koncentruje się nad kwestią dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do tak zakończonej sprawy, to nie sposób nie zauważyć, że jednocześnie przed organem nadzoru budowlanego toczy się oddzielne postępowanie w przedmiocie niezgodnej z przepisami (samowolnej) zmiany sposobu użytkowania budynku, dokonanej - w ocenie skarżącego - przed zgłoszeniem. Do tej kwestii, także w związku z zarzutem skargi kasacyjnej, przyjdzie jeszcze powrócić.
W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że zgłoszenie przez inwestora zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, o jakim mowa w art. 71 ust. 2 ustawy, niewątpliwie inicjuje postępowanie przed właściwym organem administracji architektoniczno-budowlanej, jednakże nie jest to wszczęcie administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Inwestor dokonując zgłoszenia (podobnie jak w przypadku zgłoszenia wykonywania robót budowlanych - art. 30 ust. 1 ustawy) nie występuje bowiem z żądaniem w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a., lecz składa oświadczenie wyrażające wolę skorzystania z uprawnienia przewidzianego ustawą. Zgłoszenia należy dokonać przed deklarowaną zmianą sposobu użytkowania, a do zmiany sposobu użytkowania inwestor może przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organ administracji architektoniczno - budowlanej nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu (art. 71 ust. 4 ustawy). Organ ten może jednak z urzędu, jeszcze przed upływem tego terminu, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie takiego zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu oraz uprawnia inwestora do zmiany sposobu użytkowania (art. 71 ust. 4c ustawy). Z przedstawionej regulacji prawnej wynika, że nie zawsze postępowanie zapoczątkowane zgłoszeniem kończy się wydaniem aktu administracyjnego.
Koncentrując dalsze uwagi nad podniesioną w skardze kasacyjnej kwestią charakteru załatwienia sprawy w sytuacji niewniesienia, w drodze decyzji, sprzeciwu wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy mieć na względzie, że niewniesienie sprzeciwu nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty w znaczeniu wynikającym z art. 104 K.p.a. W postępowaniu tym, aczkolwiek organ dokonuje formalnej i merytorycznej oceny przedłożonego zgłoszenia, nie mają zastosowania wszystkie regulacje kodeksowe (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 197/05, LEX nr 196647). Uproszczona forma postępowania zgłoszeniowego ma swoje odniesienie także do kręgu uczestników postępowania. Stroną jest bowiem jedynie inwestor, co wynika zresztą z założenia przewidzianego dla tego reżimu prawnego, że zgłoszenie dotyczy przedsięwzięć o małym stopniu skomplikowania (tak postanowienie NSA z 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1843/18, LEX nr 2536445). Tych samych reguł nie można już odnosić do dalszej fazy postępowania zgłoszeniowego po wydaniu przez organ decyzji o wniesieniu sprzeciwu. Jego wniesienie powoduje wszczęcie nowego postępowania już w znaczeniu wynikającym z art. 61 K.p.a., otwiera zatem nowy etap postępowania zainicjowanego zgłoszeniem i od tej chwili stosuje się przepisy procedury administracyjnej w pełnym zakresie (zob. wyroki NSA z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 173/11, LEX nr 1081754, z 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2367/19, LEX nr 3047303).
Rodzi się pytanie, kluczowe w sprawie, czy niewniesienie sprzeciwu przez organ na podstawie art. 71 ust. 5 ustawy jest milczącym załatwieniem sprawy w znaczeniu wynikającym z art. 122a K.p.a., za czym opowiada się pełnomocnik skarżącego. Według treści tego przepisu sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi (§ 1). Sprawę zaś uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, stosownie do § 2, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten: 1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo 2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda).
Przyznać trzeba, że w dotychczasowym orzecznictwie i doktrynie zagadnienie to interpretowane jest rozbieżnie. Według pierwszego poglądu regulacja kodeksowa znajduje zastosowanie w tych przypadkach, w których konstrukcja zawarta w przepisie prawa materialnego odpowiada formom milczącego załatwienia sprawy z art. 122a § 2 k.p.a., a zatem nie ma potrzeby, aby w ustawie szczególnej zawarte było wyraźne odesłanie do przepisów rozdziału 8a działu II K.p.a. (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 427/11, LEX nr 3326045, A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz do KPA, wyd. LEX 2019). Drugi zakłada, że kodeksowe przepisy o milczącym załatwieniu sprawy znajdą zastosowanie dopiero wówczas, gdy ustawodawca expressis verbis zawrze w przepisie szczególnym odesłanie do regulacji rozdziału 8a działu II K.p.a. (zob. np. wyroki NSA z 19 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 941/18, LEX nr 2732741, z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2625/20, LEX nr 3209445, B. Adamiak, w: Adamiak, Borkowski, KPA, Komentarz, 2019 r., s. 696 - 697; J. Piecha, w: R. Hauser, M. Wierzbowski, KPA, Komentarz, wyd. 8, C.H. Beck 2023 r., s. 1108 i n.).
NSA w składzie orzekającym opowiada się za pierwszym z wymienionych stanowisk. Odwołując się do argumentacji, kompleksowo wyjaśniającej powstałe wątpliwości interpretacyjne, zawartej w uzasadnieniu powołanego wyroku z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 427/11 (na tle podobnej regulacji z art. 30 ust. 5 ustawy) należy stwierdzić, że art. 71 ust. 5 ustawy jest "przepisem szczególnym" w rozumieniu art. 122a § 1 K.p.a. Regulacja prawna z art. 71 ust. 5 ustawy odpowiada w pełni istocie milczącej zgody, zdefiniowanej w art. 122a § 2 pkt 2 K.p.a., w myśl którego sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym, organ ten nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda). Brak w przepisach omawianej ustawy wyraźnego odesłania do rozdziału 8a K.p.a. nie stanowi przeszkody do zakwalifikowania niewniesienia sprzeciwu do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jako milczącego załatwienia sprawy w myśl art. 122a § 1 K.p.a. Z przytoczonych względów NSA w składzie orzekającym nie podziela odmiennego poglądu zaprezentowanego przez Sąd pierwszej instancji, a wcześniej także przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej odniesione do art. 122a K.p.a. w związku z art. 71 ust. 4 okazały się zasadne.
Jednakże przyjęcie, że niewniesienie sprzeciwu w drodze decyzji na podstawie art. 71 ust. 5 ustawy oznacza milczące załatwienie sprawy w formie przewidzianej w art. 122 § 2 pkt 2 K.p.a. nie oznacza automatycznie, że załatwiona w taki sposób sprawa podlega weryfikacji w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 122g K.p.a. Przepis ten stanowi, że do spraw załatwianych milcząco przepisy rozdziałów 12 (Wznowienie postępowania) i 13 (Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji) w dziale II stosuje się odpowiednio. Możliwość więc poddania weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności decyzji milczącego załatwienia sprawy wymaga odpowiedniego zastosowania przepisów art. 156 i n. K.p.a., a zatem sprawdzenia, czy przepisy te mogą być zastosowane wprost, z odpowiednimi modyfikacjami, względnie nie mogą być w ogóle zastosowane.
Wbrew odmiennym twierdzeniom pełnomocnika skarżącego w odniesieniu do sprawy załatwionej milcząco w następstwie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania (art. 71 ust. 5 ustawy) przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. w związku z art. 122g K.p.a. nie mogą znaleźć zastosowania z uwagi na, jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, zawartą w ustawie pełną i kompleksową regulację umożliwiającą weryfikację zgodności z przepisami zmiany sposobu użytkowania dokonanej w trybie zgłoszenia. Na podstawie art. 71a ustawy organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do podejmowania wszelkich działań zmierzających nie tylko do sprawdzenia zgodności z przepisami (legalności) dokonanej zmiany sposobu użytkowania, ale także oceny rozmiaru i skutków tzw. samowoli i przede wszystkim zastosowania odpowiedniego środka zwalczającego to naganne zdarzenie prawne.
Odwołując się do regulacji z art. 71a ustawy należy wskazać, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2, a zatem dokumentów, które winny być dołączone do zgłoszenia. Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ ten sprawdza wykonanie tego obowiązku, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej, na to postanowienie przysługuje zażalenie (do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu). W przypadku zaś niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
W sprawach więc dotyczących zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części przyjętych bez sprzeciwu nie ma więc żadnej potrzeby korzystania z nadzwyczajnego trybu weryfikacji na podstawie przepisów zawartych w rozdziale 13 działu II K.p.a., co w konsekwencji wyłącza odpowiednie zastosowanie art. 156 § 1 K.p.a. w związku z odesłaniem zawartym w art. 122g K.p.a. W konsekwencji stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie odwołujące się m.in. do wyroków NSA z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2615/20 i II OSK 2625/20 zasługuje na pełną aprobatę.
Nie można więc zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, że po pierwsze wydanie przez organ zaświadczenia jest "rozstrzygnięciem merytorycznym i pozwala na zastosowanie normy art. 156 kpa in fine bez względu na to, czy przyjmiemy milczące załatwienie sprawy w trybie art.122a kpa czy też ustali się inny sposób merytorycznego załatwienia sprawy". Nieusprawiedliwione są również obawy wnoszącego skargę kasacyjną, że niepodzielenie tego poglądu oznaczać będzie, że skarżący pozbawiony zostanie "prawa do kontroli czynności organów administracji czy kontroli legalności zaświadczenia w administracyjnym toku instancji".
W tej sytuacji nie mogą odnieść skutku zarzuty skargi kasacyjnej odniesione do art. 61a § 1 K.p.a. oparte na przyjęciu założenia, że przepis ten nie mógł stanowić podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Przeciwnie, jak rozważono, wyłączenie możliwości uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania o stwierdzenie nieważności załatwienia sprawy w sposób milczący usprawiedliwiało w pełni podjęcie przez organ kontrolowanego przez sąd postanowienia.
Brak również było podstaw do zawieszenia przez Sąd pierwszej instancji postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. z uwagi na niezakończone postępowanie sądowe wszczęte na skutek skargi skarżącego na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 lipca 2021 r. o umorzeniu postępowania w sprawie niezgodnej z przepisami zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowo-biurowego na budynek oświaty. Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1144/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę i uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 maja 2021 r. Skarga kasacyjna wniesiona od tego wyroku przez inwestora oczekuje na rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 1496/22, termin rozprawy dnia 13 lutego 2024 r.).
Wydanie orzeczenia kończącego postępowanie sądowe w rozpoznawanej sprawie w żaden sposób nie jest uzależnione od wyniku postępowania sądowego, w którym kontroli sądowej podlegały decyzje organów nadzoru budowlanego. Postępowanie mające za swój przedmiot ocenę skutków samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sądowe dotyczące weryfikacji postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności załatwienia sprawy w następstwie dokonanego zgłoszenia w sposób milczący. Są to dwa oddzielne, niezależne postępowania, w żadnym z nich wynik jednego z tych postępowań nie wpływa na sposób zakończenia drugiego.
Niezasadne są także dalsze zarzuty skargi kasacyjnej, w tym odniesione do art. 134 P.p.s.a. Pomijając trafność wyboru przepisu normującego postępowanie przed sądami administracyjnymi na uzasadnienie zgłoszonego zarzutu należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do wszystkich istotnych dla końcowego orzeczenia okoliczności. Pełnomocnik skarżącego nie precyzuje, jakie inne zgłoszone przez niego zarzuty w skardze do Sądu pierwszej instancji, poza naruszeniem przez organ art. 10 § 1 K.p.a., nie zostały rozważone przez ten sąd. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej zdaje się wynikać, że chodzi o kwestie związane z samowolną, zdaniem skarżącego, zmianę sposobu użytkowania budynku oraz bezpodstawnością wydania zaświadczenia z dnia 3 lipca 2019 r. Jednakże rozstrząsanie tych zagadnień w toku niniejszego postępowania przekracza granice rozpoznawanej sprawy. Zaskarżony wyrok nie może więc być z tego powodu postrzegany jako "sankcjonujący faktyczną samowolę budowlaną", błędny jest także pogląd, że "jedynie stwierdzenie nieważności postępowania in extenso może doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaświadczenia o braku sprzeciwu". Jak rozważono temu celowi służy postępowanie prowadzone na podstawie art. 71a ustawy. Brak podstaw do uznania, że Sąd pierwszej w trakcie kontroli nie dostrzegł, że w toku postępowania organ naruszył prawo skarżącego do czynnego w nim udziału i realizowania uprawnień procesowych przysługujących stronie (art. 10 § 1 K.p.a.), względnie że naruszył kodeksowe zasady: praworządności (art. 6), prawdy obiektywnej (art. 7) i pogłębiania zaufania obywateli (art. 8).
Kierując się powyższymi względami Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.