II OSK 2072/22

II OSK 2072/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Roman Ciąglewicz /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2514/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-22
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. i T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2514/21 w sprawie ze skargi H. S. i T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 października 2021 r., znak: DON.7100.187.2021.ABL w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2514/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. S. i T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "GINB", z dnia 15 października 2021 r. znak DON.7100.187.2021.ABL, w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili:
I. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a mianowicie naruszenie przepisów:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 155 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wzruszenie decyzji w tym trybie może dotyczyć tylko decyzji uznaniowych, a więc w sytuacji, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny", podczas gdy taka wykładnia prowadzi do zawężenia przepisu i jest niezgodna z jego literalnym brzmieniem;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 155 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie można uchylić decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 czerwca 2002 r., znak: WNB-OA-7144/12/9/02, gdyż Pan W. M. nie wyraził zgody na uchylenie w/w decyzji ostatecznej, w sytuacji, gdy zgodnie z przyjętym orzecznictwem i doktryną wyrażenie zgody na uchylenie ostatecznej decyzji mają wyrazić tylko te strony, które nabyły na mocy decyzji ostatecznej prawo, a nie wszystkie strony postępowania wobec czego zgoda Pana W. M. w sprawie nie jest wymagana;
II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez pominięcie przez Sąd wynikającego z akt sprawy naruszenia przez organ administracyjny przepisów art. 7, 77 i 80 K.p.a. polegającego na niepodjęciu przez ten organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej kasacyjnie oraz nie zebraniu i nie rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, poprzez nie wzięcie pod uwagę treści stanowiska skarżących zawartych w piśmie z dnia 14 lipca 2021 r.;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 147 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo, że organ nie dokonał wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżących, nie wyjaśnił stronie możliwych przepisów do zastosowania, do czego była obowiązany i uchybił zasadzie budowania zaufania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych za postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 155 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:
1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji,
2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji,
3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony (patrz: Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2025, pkt 13 do art. 155).
Zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 K.p.a. Uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie art. 155 K.p.a., bez zgody stron, stanowi rażące naruszenie prawa (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 839 oraz orzecznictwo i piśmiennictwo tam powołane).
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 155 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię nie jest zasadny.
Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że przez zgodę, o której mowa w art. 155 K.p.a., należy rozumieć nie tylko zgodę strony wszczynającej postępowanie nadzwyczajne o uchylenie lub zmianę decyzji, ale zgodę wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja mająca podlegać zmianie lub uchyleniu. Stanowisko to jest w orzecznictwie ugruntowane (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1220/17 i orzeczenia tam powołane).
Przepis art. 28 K.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "Podkarpacki WINB", z dnia 13 czerwca 2002 r., wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w dacie wydania tej decyzji: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze z.), dalej także: "Prawo budowlane", jest decyzją na podstawie, której strona nabywa prawa.
To, że nabycie prawa odnosi się do adresata decyzji nie budzi wątpliwości i nie jest w niniejszej sprawie kwestionowane. Kontrowersję wywołuje to, czy prawa z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nabyły inne podmioty, niż adresat decyzji.
Jest niewątpliwe, że W. M. uczestniczył w postępowaniu zakończonym decyzją Podkarpackiego WINB z dnia 13 czerwca 2002 r., znak WNB-OA-7144/12/9/02, nakazującej H. i T. S., w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, budowanego budynku gospodarczo-garażowego i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót – rozebranie tarasu wraz z zadaszeniem w terminie do dnia 30 października 2002 r. Została mu doręczona decyzja Podkarpackiego WINB z dnia 13 czerwca 2002 r. Był zatem traktowany przez organ jako podmiot mający interes prawny w postępowaniu naprawczym. Jest niewątpliwe, że W. M. jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z działką, na której realizowana była inwestycja objęta decyzją Prezydenta Miasta Mielca z dnia 1 września 1997 r. o warunkach zabudowy oraz decyzją Prezydenta Miasta Mielca z dnia 20 października 1997 r. o pozwoleniu na budowę.
W skardze kasacyjnej nie podważono przyjęcia, że w okolicznościach niniejszej sprawy obowiązuje zasygnalizowana powyżej zasada, według której, nie tylko inwestor, ale także pozostałe strony (w tym przypadku W. M.) uzyskały prawa z decyzji naprawczej wydanej przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 13 czerwca 2002 r.
Należało więc zbadać, czy uprawnione strony taką zgodę na zmianę decyzji wyraziły. Jest bezsporne, że W. M. nie wyraził zgody na zmianę lub uchylenie decyzji.
Nie jest skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a mianowicie naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 155 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wzruszenie decyzji w tym trybie może dotyczyć tylko decyzji uznaniowych, a więc w sytuacji, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny".
Najpierw odnotować należy niepełne przywołanie naruszonego przepisu. Nie wskazano punktu z art. 51 ust. 1.
Następnie należy skonstatować, że wykładnia i zastosowanie art. 155 K.p.a. nie mogą być oderwane od przesłanek wynikających wprost z treści art. 155 K.p.a. Obok zaś omówionej powyżej kwestii zgody stron, w normie art. 155 K.p.a. zawarto wymóg, według którego, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny.
W sytuacji, w której obowiązek nałożony decyzją opartą na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie został wykonany mimo upływu wielu lat, odmowa zmiany decyzji odpowiadała przesłankom z art. 155 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2024 r., sygn. akt II OSK 52/22).
Uchylanie się od wykonania decyzji naprawczej przez wiele lat jest okolicznością determinującą ocenę o braku interesu społecznego w uchyleniu lub zmianie decyzji.
O braku interesu społecznego świadczy również fakt, że postępowanie naprawcze zmierzało do doprowadzenia zgodności inwestycji nie tylko z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę.
Podkreślić bowiem trzeba, że jak wynika z uzasadnienia wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 22 września 2004 r., sygn. akt SA/Rz 1478/02, którym oddalono skargę H. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 13 czerwca 2002 r. nr WNB-OA-7144/12/9/02, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym przedmiotową dobudowę należało wykonać jako parterową jednokondygnacyjną, podpiwniczoną z dachem jednospadowym. Całość budynku gospodarczo-garażowego podniesiono o jedną kondygnację stanowiącą zadaszony taras, gdzie dach trójspadowy został wsparty na słupach betonowych.
W decyzji Prezydenta Miasta Mielca z dnia 1 września 1997 r. /AN.7356/344/97/ o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego ściśle określono warunki realizacji przedmiotowej inwestycji – winien to być budynek jednokondygnacyjny z dachem jednospadowym, z odprowadzaniem wód opadowych na własną działkę, o powierzchni zabudowy ok. 40m2, z zachowaniem architektonicznego charakteru zabudowy wykształconej w rejonie ulicy Wolności.
Nie chodziło zatem jedynie o formalne przywrócenie stanu zgodnego z prawem i decyzją o pozwoleniu na budowę. Istota działań naprawczych tkwiła w przywróceniu stanu zagospodarowania terenu zgodnego z charakterem zabudowy wykształconej w rejonie ul. Wolności, który to charakter determinował wymogi określone w decyzji o warunkach zabudowy, a co za tym idzie także warunki ustalone w decyzji o pozwoleniu na budowę.
Nie są zasadne zarzuty procesowe. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez pominięcie przez Sąd wynikającego z akt sprawy naruszenia przez organ administracyjny przepisów art. 7, 77 i 80 K.p.a. polegającego na niepodjęciu przez ten organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej kasacyjnie oraz nie zebraniu i nie rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, poprzez nie wzięcie pod uwagę treści stanowiska skarżących zawartych w piśmie z dnia 14 lipca 2021 r.
Ustaleniu podlegają okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego. W postępowaniu o zmianę lub uchylenie decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości decyzji będącej przedmiotem wniosku. Tryb z art. 155 K.p.a., w przeciwieństwie do trybów wzruszania decyzji ostatecznej określonych w art. 145 K.p.a. oraz art. 156 K.p.a., nie służy do kwestionowania zgodności z prawem decyzji ostatecznej.
Nie ma zatem podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w kierunku badania zgodności z prawem decyzji Podkarpackiego WINB z dnia 13 czerwca 2002 r. Argumentacja dotycząca konieczności przeprowadzenia ekspertyzy technicznej oparta jest na tezie, według której, ewentualna rozbiórka zadaszenia może spowodować naruszenie stabilności budynków, naruszenie konstrukcji budynków, stanów granicznych nośności konstrukcji istniejących budynków, a przez to bezpieczeństwa ich użytkowników. Argumentacja ta oznacza kwestionowanie prawidłowości decyzji wydanej przez Podkarpackiego WINB w dniu 13 czerwca 2002 r. Jest przecież oczywiste, że przeprowadzenie dowodu na okoliczność, że decyzja oparta na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego groziła wspomnianymi niebezpieczeństwami, miałoby wykazać niezgodność decyzji z prawem.
Tymczasem decyzja Podkarpackiego WINB z dnia 13 czerwca 2002 r. była przedmiotem kontroli sądowej. Jak już wyżej wskazano, wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 22 września 2004 r., sygn. akt SA/Rz 1478/02, oddalono skargę H. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 13 czerwca 2002 r. nr WNB-OA-7144/12/9/02.
Niezależnie od tego odnotować trzeba, że w kolejnym etapie trybu naprawczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., dalej także: "PINB", wydał decyzję z dnia 30 stycznia 2013 r., nr 4/2013. Nakazał skarżącym rozebrać na własny koszt taras wraz z zadaszeniem na budynku gospodarczo-garażowym, zlokalizowanym na działce nr [...] w M. W podstawie prawnej organ podał art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. PINB wskazał, że decyzja ta została wydana "po rozpatrzeniu sprawy niewykonania obowiązku" określonego decyzją Podkarpackiego WINB w Rzeszowie z dnia 13 czerwca 2002 r. znak WNB-OA-7144/12/9/02. Dodać można, że do wydania tej decyzji doszło na skutek przyjęcia, że wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie kończy postępowania, a obowiązek wynikający z tej regulacji nie podlega egzekucji. Stwierdzono, że w razie niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zastosowanie ma art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.
O bezzasadności zarzutu procesowego niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a jednocześnie o braku interesu społecznego w zmianie lub uchyleniu decyzji świadczy również to, że po rozpatrzeniu wniosku H. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Podkarpackiego WINB z dnia 13 czerwca 2002 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie, decyzją z dnia 25 stycznia 2010 r., nr DON/ORZ/7200/1888/09/10, utrzymaną w mocy po ponownym rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia 15 marca 2010 r., nr DON/ORZ/7200/1888-1/09/10, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
Prawomocnym wyrokiem z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 998/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 marca 2010 r., znak DON/ORZ/7200/1888-1/09/10, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Natomiast wyrokiem z dnia 28 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1519/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę H. S. i T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 czerwca 2020 r. nr DON.7100.58.2020.ABL, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Zaskarżona w tej sprawie decyzja oparta była na przepisie art. 154 K.p.a. Odnosząc się ubocznie do zarzutu naruszenia także art. 155 K.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 155 K.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. WSA uznał, że przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji.
Z uwagi na to, że przedmiotem tamtego postępowania nie było postępowanie o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a., nie można nadać temu stwierdzeniu charakteru wypowiedzi wiążącej w rozumieniu art. 170 P.p.s.a. O zasadności wniosku opartego na art. 155 K.p.a. rozstrzygano w niniejszej sprawie.
Z całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych związanych z dokonaniem przez inwestorów odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę w zakresie braku zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a także z wydanych w sprawie decyzji administracyjnych oraz wyroków sądów administracyjnych wynika, że zmiana decyzji PWINB z dnia 13 czerwca 2002 r. byłaby sprzeczna z interesem społecznym.
W tych okolicznościach, nie kwestionując występujących w orzecznictwie kontrowersji, odnoszących się do możliwości stosowania art. 155 K.p.a. do decyzji związanych, stwierdzić należy, że uchylenie lub zmiana przedmiotowej decyzji organu nadzoru budowlanego, tj. decyzji PWINB z dnia 13 czerwca 2002 r., opartej na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, z uwagi na brak możliwości uznania wnioskowanej zmiany za prowadzącą do stanu zgodności z prawem, były niedopuszczalne.
Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 147 K.p.a.
W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym przepisy z zakresu trybu wznowieniowego, tj. art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 147 K.p.a. nie były stosowane.
To zaś, że organ nie uwzględnił wniosku nie oznacza, że naruszył wskazane w opisie naruszenia zasady ustrojowe procedury administracyjnej.
W kontekście naruszenia zasady równości skarżący podnieśli, że organ pierwszej instancji odczekał na przedłożenie stanowiska przez W. M., a nie czekając na stanowisko skarżących, które mogli zająć w terminie 7 dni, wydał decyzję. Niezależnie od zasadności merytorycznej tego zarzutu, skarżący nie skonkretyzowali jaki miało to wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.